Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi J. C. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę

Postanowieniem nr [...] BBK z dnia [...] listopada 2016 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nałożył na J. C., właściciela budynku gospodarczego zlokalizowanego w Szkurłatach nr [...] (dz. nr [...]), gm. Ż., obowiązek wykonania i przedłożenia w terminie do dnia [...] lutego 2016 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego rozbudowy tegoż budynku gospodarczego.

Jako podstawę prawną swojego orzeczenia organ wskazał art. 56 ust. 1 ustawy z dnia [...] października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 ze zm.), w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016r. poz. 23 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że dniu [...] października 2016 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie prawidłowości rozbudowy budynku gospodarczego, zlokalizowanego w m. Szkurłaty nr [...] (dz. nr [...]), gm. Ż.. Pismem nr [...] z dnia [...] października 2016 r. zwrócił się do Wójta Gminy Ż. z prośbą o udzielenie informacji, czy istnieje zgodność wybudowanego obiektu z ustaleniami obowiązującego obecnie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz czy na przedmiotowym terenie i pod jakimi warunkami, wydana została decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla przedmiotowej inwestycji. Gmina Ż. nie posiada obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dla działki nr [...] (obręb geodezyjny Dębe), nie ustalono warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego. Rozbudowa budynku gospodarczego została zrealizowana w latach 1991-1995 (przed 1995 r.) Właściciel i inwestor w jednej osobie nie posiada dokumentów potwierdzających legalność wykonania wyżej wskazanego obiektu. Dalej organ wskazywał, że z uwagi na datę powstania inwestycji (przed 1995 r.), zgodnie z art. 103 ust 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Za właściwe uznano przepisy dotychczasowe. Na tej podstawie organ zastosował art. 37 ust. 1 wskazanej ustawy Prawo budowlane z 1974r. i wywiódł, że dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego niezbędnym jest przedstawienie przez właściciela ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania dla w/w budynku gospodarczego (wydanej przez Wójta Gminy Ż.). Organ wskazał też, że kolejną przesłanką mającą istotne znaczenie w niniejszym postępowaniu legalizacyjnym, prowadzonym w trybie art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., jest ustalenie czy przedmiotowa inwestycja nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Z uwagi na utrudnianie, pracownikom PINB w K., przeprowadzanie czynności kontrolnych i dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, organ nałożył na właściciela obiektu obowiązku przedłożenia w określonym terminie - do dnia [...] lutego 2016 r. ekspertyzy, która m.in. winna jednoznacznie wyjaśnić analizowany stan rzeczy.

W postanowieniu doręczonym J. C. [...] listopada 2016 r. organ pouczył stronę, iż nie służy na nie zażalenie.

Z powyższym postanowieniem nie zgodził się J. C., który w dniu [...] listopada 2016 r. złożył na nie zażalenie się do Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego postanowienia.

Wyjaśnił, że w związku z posiadanym pozwoleniem na budowę oraz wykonanym projektem inwentaryzacyjnym z dnia [...] kwietnia 1990 r. oraz projektem technicznym budynku mieszkalnego wykonanego w marcu 1991 r. wszczęte zostało postępowanie w celu zażądania dziennika budowy. Wyjaśnienia w tej sprawie złożył w piśmie z dnia [...] lipca 2016 r., wskazując, że kierownika budowy ustalał jego ojciec, S. C., wobec czego nie jest on mu znany. Zgłosił powyższe do Urzędu Gminy Ż.. Dziennik budowy nie zachował się, o czym również poinformował.

Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] stycznia 2017 r., znak [...] stwierdził niedopuszczalność zażalenia. Za podstawę rozstrzygnięcia przyjął art. 134 w związku z art. 144 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 23 ze zm.).

W uzasadnieniu organ II instancji streścił stan sprawy i przytoczył treść art. 141 § 1 K.p.a. Wyjaśnił, że odwołanie jest powszechnym środkiem zaskarżenia decyzji nieostatecznych, a ograniczenie prawa wniesienia odwołania musi wynikać z wyraźnego przepisu ustawy. W przypadku zażaleń przyjęta jest reguła odwrotna, tzn. służy ono jedynie wówczas, gdy przepis kodeksu lub innej ustawy wyraźnie upoważnia do wniesienia tego środka zaskarżenia. W związku z tym organ nie może rozpatrzyć zażalenia na przedmiotowe postanowienie, a powinien w tym przypadku wydać postanowienie o niedopuszczalności zażalenia, które wywołuje skutek prawny w postaci ustania postępowania odwoławczego wszczętego w dniu wpłynięcia odwołania do organu drugiej instancji. Jednocześnie organ drugoinstancyjny zaznaczył, że zgodnie z art. 142 Kpa zarzuty przeciwko postanowieniu, na które nie służy zażalenie, można podnieść w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie.

Skargę na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego złożył żalący się i wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia - w całości, zarzucając decyzji naruszenie art.81c ust.3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie.

Skarżący nie zgodził się z argumentacją organu odwoławczego. Powołując się na podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu [...] lutego 2016 r. uchwałę sygn. akt II OPS [...] stwierdził, że Inspektor Nadzoru Budowlanego swoim postanowieniem naruszył art. 81c ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o oddalenie skargi.

Inspektor Nadzoru Budowlanego wyjaśnił, że postanowienie PINB w K. z dnia [...] listopada 2016 r., sygn. [...] zostało wydane na podstawie art. 56 ustawy z dnia [...] października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.), a nie na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia [...] lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) – przywoływanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd kontrolując w zakreślonych wyżej granicach legalność postanowienia Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. stwierdzającego w trybie art. 134 K.p.a. w zw. z art. 144 K.p.a. niedopuszczalność zażalenia J. C. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o nałożeniu obowiązku dostarczenia w terminie do dnia [...] lutego 2016 r. ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego rozbudowy budynku gospodarczego, doszedł do przekonania, że odpowiada ono przepisom obowiązującego prawa i brak jest podstaw do jego usunięcia z obrotu prawnego.

Zgodnie z treścią art. 134 K.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne.

Według art. 141 K.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (§ 1). Zażalenia wnosi się w terminie siedmiu dni od dnia doręczenia postanowienia stronie, a gdy postanowienie zostało ogłoszone ustnie - od dnia jego ogłoszenia stronie (§ 2). Postanowienie, na które nie służy zażalenie, strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji (art. 142 K.p.a.). W sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań (art. 144 K.p.a.).

W orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie podkreśla się, że przepis art. 134 K.p.a. ma charakter ius cogens, co oznacza, że jest przepisem bezwzględnie obowiązującym, w konsekwencji więc wydanie postanowienia na jego podstawie nie zależy od uznania organu. Niedopuszczalność zażalenia może wynikać z ·przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Dokonując oceny przesłanki podmiotowej badaniu podlega złożenie zażalenia przez legitymowany podmiot - stronę postępowania w sprawie. W ujęciu przedmiotowym niedopuszczalnym jest zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawienia do jego zaskarżenia. Zażalenie przysługuje tylko w razie, gdy tak stanowi przepis prawa. Jeżeli w wyniku zmiany przepisów prawa nie przyznano na czynność procesową zażalenia, wniesienie zażalenia jest niedopuszczalne. Zgodnie z art. 134 w związku z art. 144 K.p.a. jest to podstawa do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. W razie gdy postępowanie zażaleniowe byłoby w toku, zmiana przepisów prawa wyłączająca prawo zażalenia daje podstawy do umorzenia tego postępowania (art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 144 K.p.a.) (por. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: R. z dnia [...] czerwca 2016 r. sygn. akt II SA/Rz [...] – Lex nr 2097098, O. z dnia [...] sierpnia 2013 r. sygn. akt II SA/Ol [...] – Lex nr 1361775, W. z dnia [...] stycznia 2013 r. sygn. akt I SA/Wa [...] – Lex nr 1274149 i z dnia [...] listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa [...] – Lex nr 1150626, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] maja 2013 r. sygn. akt II OSK 2719/11- Lex nr 1343896).

Wobec powyższego niespornym jest, że zażalenie przysługuje wyłącznie na ściśle określone przez ustawodawcę postanowienia. Jeśli zaś norma prawa procesowego bądź materialnego nie daje zainteresowanemu podmiotowi prawnej możliwości złożenia zażalenia na wydane w toku postępowania postanowienie, wówczas wniesienie takiego zażalenia rodzi po stronie organu obowiązek stwierdzenia jego niedopuszczalności. Taka też sytuacja miała miejsce na gruncie rozpoznawanej sprawy.

Organ I instancji podjął czynności zmierzające do ustalenia stanu prawnego przedmiotowego budynku. W toku postępowania okazało się, że skarżący nie legitymuje się prawem wymaganych decyzji właściwych organów. W obecnie obowiązującym stanie prawnym, na podstawie art. 48 ust. 1 organ nadzoru budowlanego nakazałby, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Jednakże jak wynika z akt sprawy przedmiotowy budynek wybudowano jeszcze przed rokiem 1995. Zatem obecnie obowiązujące przepisy Prawa budowlanego nie znajdą zastosowania w sprawie. Stosownie do art. 103 ust. 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe, to jest przepisy Prawa budowanego z roku 1974.

Powyższe oznacza, organ I instancji prawidłowo podstawą swojego rozstrzygnięcia uczynił art. 56 ustawy z dnia [...] października 1974 r. - Prawo budowlane

Przepis ten w ust. 1 wyraźnie wskazuje, że terenowy organ administracji państwowej przy wykonywaniu zadań określonych ustawą może żądać od inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego oraz od wykonawcy robót budowlanych lub producenta materiałów budowlanych informacji i udostępnienia dokumentów związanych z prowadzeniem robót, przekazaniem obiektu budowlanego do użytku lub utrzymaniem obiektu, opracowania instrukcji eksploatacyjnej dla obiektu lub jego części, dostarczenia technicznych ekspertyz dotyczących projektu, materiałów, robót, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, oraz określić termin ich dostarczenia.

W żadnym jednak miejscu ustawodawca nie umożliwił inwestorowi, właścicielowi czy zarządcy obiektu budowlanego zażalenia się na postanowienie zobowiązujące do dostarczenia przedmiotowych dokumentów. Takiej możliwości nie przewidują również przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. To zaś oznacza, że ewentualną prawidłowość jego podjęcia skarżący mógłby kwestionować wyłącznie na etapie odwołania od decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty. Wywiedzione przezeń zażalenie, jak trafnie ocenił organ odwoławczy, było niedopuszczalne, co stanowiło dostateczną przesłankę wydania postanowienia w oparciu o regulacje art. 134 w zw. z art. 144 K.p.a.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie orzecznictwie sądów administracyjnych, z którego wynika, iż w przypadku postanowienia wydanego w trybie art. 56 ust.1 Prawa budowlanego z 1974 roku żaden przepis nie przewiduje jego samodzielnego zaskarżenia, a tym samym - zażalenie wniesione na takie postanowienie jest niedopuszczalne (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia [...] września 2013 r., sygn. akt II OSK [...], z dnia [...] kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA [...], z dnia [...] marca 1999 r., sygn. akt IV SA [...] oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w P. z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt II SA/Po [...], w L. z dnia [...] października 2010 r., sygn. akt II SA/Lu [...] i W. z dnia [...] stycznia 2012 r., sygn. VII SA/Wa [...]– wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: [...])

W konsekwencji ustalenia, iż postanowienie organu pierwszej instancji jest niezaskarżalne, Inspektor Nadzoru Budowlanego zobligowany był do stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia skarżących. Gdyby organ odwoławczy przedmiotowe zażalenie rozpoznał dopuściłby się rażącego naruszenia prawa. Zażalenie na postanowienie, co do którego ustawodawca nie przewidział uprawnienia do jego zaskarżenia, jest bowiem zażaleniem niedopuszczalnym, (zob. Wojewódzkich Sądów Administracyjnych: w P. z dnia [...] kwietnia 2008 r., sygn. akt II SA/Po [...]; w W. z dnia [...] listopada 2008 r., sygn. akt I SA/Wa [...]; dostępnie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Celem kompleksowego wyjaśnienia wszelkich wątpliwości Sąd dodaje, że powołana przez skarżącego uchwała II OPS [...] Naczelnego Sądu Administracyjnego podjęta w dniu [...] lutego 2016 r dotyczy art. 62 ust. 3 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2016r., poz. 290 ze zm.), a nie właściwego dla niniejszej sprawy art. 56 ustawy z dnia [...] października 1974r. Prawo budowlane (Dz. U. nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Zatem rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczą odmiennej instytucji i nie znajdą zastosowania w kontrolowanej sprawie.

Z podanych wyżej powodów sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a.

[...]