II SA/Ol 169/26 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-04-21	
Data wpływu	2026-03-09	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Beata Jezielska /przewodniczący/
Ewa Osipuk
Tadeusz Lipiński /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Dyrektor Szpitala	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 5 ust. 1 i 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi P. K. na decyzję Szpitala w O. S.A. z dnia [...], nr[...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Szpitala w O. S.A. na rzecz P. K. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wnioskiem z 26 maja 2025 r. P.K. (dalej jako: "skarżący"), powołując się na przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej zwrócił się do Szpitala [...] (dalej: "organ") o przesłanie informacji publicznej zakreślonej w czterech punktach.

Po rozpoznaniu skargi na bezczynność szpitala, WSA w Olsztynie wyrokiem 14 października 2025 r. zobowiązał organ do rozpoznania pkt 1 i 4 wniosku skarżącego, w których wnosił on o:

- udzielenie informacji na jakich warunkach zatrudnieni zostali ordynatorzy oddziałów chorób zakaźnych oraz pediatrycznego? Proszę o przesłanie skanów umów zawartych z tymi osobami;

- przesłanie potwierdzeń przelanych środków finansowych z budżetu szpitala osobom pełniącym funkcje ordynatorów oddziałów chorób zakaźnych oraz pediatrycznego z tytułu umowy o pracę, zapłaty faktur, kontraktów, delegacji oraz jakichkolwiek innych zobowiązań względem tych osób w 2025 roku.

W pozostałym zakresie skarga została oddalona.

W uzasadnieniu wyroku (dotyczącym żądania uznanego za słuszne ) sąd stwierdził, że nie można uznać za zasadne zanonimizowanie przez organ w § 9 umów wynagrodzenia za każdą godzinę udzielonych świadczeń zdrowotnych przez ordynatora, bez wydania decyzji odmownej w tym zakresie. Dane ujęte w § 9 umów były kluczowe dla przedmiotowego żądania. Dlatego organ winien dane te udostępnić, albo odmówić ich ujawnienia, jeśli - w ocenie organu - są to dane podlegające ochronie, ale odmowa ta winna przyjąć postać decyzji administracyjnej

Decyzją z 2 lutego 2026 r. Prokurent Szpitala [...]., na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 oraz art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902 ze zm., dalej jako: u.d.i.p.), odmówiła skarżącemu udostępnienia informacji publicznej:

1) co do pkt 1 wniosku w zakresie stawek wynagrodzenia określonych w § 9 ust. 1 pkt 1, 2, 3, 4 i 6, i 7 umowy nr 54/2024 z 26 czerwca 2024 r. na udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie chorób zakaźnych wraz z pełnieniem funkcji ordynatora oddziału, które zostały zanonimizowane w skanie ww. umowy przesłanej wnioskodawcy 3.06.2025 r.,

2) co do pkt 1 wniosku w zakresie stawek wynagrodzenia określonych w § 9 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 5 umowy nr 28/2024 z 23 maja 2024 r. na udzielanie świadczeń zdrowotnych w zakresie pediatrii wraz z pełnieniem funkcji ordynatora oddziału, które zostały zanonimizowane w skanie ww. umowy przesłanej wnioskodawcy 3.06.2025 r.,

3) udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 4 wniosku.

W uzasadnieniu decyzji podano, że lekarz zatrudniony w publicznej służbie zdrowia może być uznany za osobę pełniącą funkcję publiczną, gdy łączy swój zawód z funkcjami o charakterze administracyjnym, m.in. ordynatora czy kierownika kliniki.

Wskazano, że świadczenie usług medycznych (udzielanie świadczeń zdrowotnych) przez lekarzy prowadzących indywidualne praktyki lekarskie jest w istocie formą zatrudnienia z punktu widzenia treści art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem brak jest podstaw do różnicowania sytuacji prawnej lekarzy zatrudnionych na podstawie umowy o pracę i lekarzy zatrudnionych na podstawie tzw. kontraktów, świadczących usługi medyczne (udzielających świadczeń zdrowotnych) w ramach indywidualnych praktyk lekarskich.

W ocenie szpitala [...] lekarz zatrudniony na podstawie kontraktu nie jest wyłączony z ochrony prywatności określonej w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślono, że informacja o wysokości wynagrodzenia konkretnej osoby, która nie pełni funkcji publicznej, nie jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż jest daną osobową, określającą sytuację ekonomiczną danej osoby. Dlatego odmówiono udostępnienia informacji publicznej w zakresie stawek wynagrodzenia nie związanych z pełnieniem funkcji ordynatora.

W zakresie pkt 4 wniosku organ uznał, że przelewy na rzecz ordynatorów dokonywane są w jednej pozycji i zawierają w sobie zarówno wynagrodzenie za pełnienie funkcji ordynatora, jak i wynagrodzenie za udzielenie świadczeń zdrowotnych. Z uwagi na połączenie w jednej pozycji sfery publicznej i prywatnej ich udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych.

Wskazano nadto, że informacja publiczna w zakresie wysokości wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji ordynatora została wnioskodawcy udostępniona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzona przez sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Żądanie udostępnienia informacji skierowane zostało do szpitala, a zatem podmiotu, który wykonuje zadania publiczne i dysponuje majątkiem publicznym. Dlatego też z mocy art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. jest to podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej.

Ponadto wniosek skarżącego dotyczył udostępnienia dokumentów finansowych (m. in. warunków finansowych zatrudnienia, czy faktur), opłacanych ze środków publicznych, wystawianych przez osoby świadczące usługi medyczne w publicznym zakładzie opieki zdrowotnej, na podstawie kontraktów. Zatem są to informacje publiczne, gdyż pozostają w związku z majątkiem, którym dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej i sposobem jego rozdysponowania (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. f u.d.i.p.).

Rzeczywisty spór w niniejszej sprawie sprowadza się do tego, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę prywatności wynikającą z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a zatem czy organ prawidłowo uznał, że z ochrony takiej korzystają lekarze, którzy prowadząc działalność gospodarczą są zatrudnieni na kontrakcie/umowie łączącym ich z podmiotem publicznym prowadzącym działalność z zakresu opieki zdrowotnej i rozliczają się w formie wskazanej we wniosku.

Podnieść należy, że w myśl art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy jednak informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (art. 5 ust. 2 u.d.i.p. in fine).

Skoro zatem ustawodawca w art. 5 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przewidział możliwości ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na ochronę tajemnic ustawowo chronionych, na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, to obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o udostępnienie informacji publicznej jest każdorazowe rozważenie, czy udostępnienie wnioskowanej informacji publicznej nie będzie naruszało praw podlegających ochronie na podstawie powołanej regulacji. Jednak dokonując takiej oceny, organ winien uwzględnić, że ogólną zasadą wynikającą z art. 61 Konstytucji jest prawo dostępu do informacji publicznej, a jego odmowa stanowi wyjątek, co wiąże się z koniecznością wyważenia praw chronionych i prawa dostępu do informacji publicznej.

Jak podkreśla się w literaturze i judykaturze, wszelkie wyjątki od tej zasady powinny być formułowane w sposób wyraźny, a ewentualne wątpliwości powinny przemawiać na rzecz dostępu (zob. J. Wyporska-Frankiewicz, E. Jarzęcka-Siwik, [w:] Dostęp do informacji publicznej w praktyce jednostek samorządu terytorialnego, red. J. Wyporska-Frankiewicz, Warszawa 2019, LEX/el.). Wynika stąd, że organy władzy państwowej i inne podmioty zobowiązane do udostępniania informacji publicznych powinny dążyć do tego, aby dostęp do tych informacji był możliwie szeroki. Rozważając zatem kwestię ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej treść art. 5 ust. 2 u.d.i.p. należy powiązać z art. 47 Konstytucji RP, w myśl którego każdy ma prawo do ochrony prawnej życia prywatnego, rodzinnego, czci i dobrego imienia oraz do decydowania o swoim życiu osobistym.

Zgodnie zatem z art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p., prawo do informacji publicznej winno podlegać ograniczeniu ze względu na ochronę takich dóbr jak m.in. życie prywatne i rodzinne (prywatność osoby fizycznej) lub ochronę działalności gospodarczej, czyli informacji technicznych, technologicznych, organizacyjnych przedsiębiorstwa lub innych informacji posiadających wartość gospodarczą (tajemnica przedsiębiorcy).

Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądów administracyjnych w zasadzie nie jest kwestionowana jawność danych osobowych podmiotów będących stronami umów zawieranych z podmiotami publicznymi, korzystających z majątku publicznego. Podkreśla się, że informację publiczną definiuje się jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji.

Informację publiczną stanowią w szczególności materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, w szczególności oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych oraz faktury lub rachunki wystawione przez wykonawcę umowy. Treść umów i porozumień wraz z załącznikami, jeżeli dotyczą majątku publicznego stanowi informację publiczną (vide: wyroki NSA: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 1741/13, z 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12; z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14; z 11 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 213/14, z 4 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 531/14, dostępne w CBOSA).

Powszechnie prezentowane jest także stanowisko, że przy kolizji prawa do informacji z prawem do ochrony danych osobowych, należy przyznać priorytet prawu do informacji publicznej biorąc pod uwagę, że nie istnieje prawny przymus zawierania umów z podmiotami publicznymi. Z tego względu osoba fizyczna zawierająca umowę cywilnoprawną z podmiotem publicznym, w wykonaniu której wydatkowane są środki publiczne, nie może oczekiwać, że w zakresie takich danych jak imię i nazwisko lub firma, przedmiot umowy, czy też wysokość wynagrodzenia, zachowa prawo do prywatności. Prawo do prywatności i prawo do informacji publicznej są równoważne i niejednokrotnie się krzyżują, a zatem decydujące znaczenie przy określeniu prymatu jednego z praw w konkretnej sprawie będzie miała zasada proporcjonalności.

Zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego informacje, których natura i charakter może naruszać interesy i prawa innych osób, nie mogą wykraczać poza niezbędność określoną potrzebą transparentności życia publicznego, ocenianą zgodnie ze standardami przyjętymi w demokratycznym państwie. W przypadku kolizji dwóch praw powinny być brane pod uwagę dwie zasadnicze wartości: dobro ogółu i godność jednostki. Ochrona interesu ogólnego nie może nigdy naruszać niezbywalnej godności człowieka (por. wyrok TK z 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/06). Oznacza to, że ingerencja w prawo do prywatności jest dopuszczalna tylko w takim zakresie, gdy jest to niezbędne dla kontroli, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP" (wyrok NSA z 9 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 3187/18, CBOSA).

Podobnie wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z 8 listopada 2012 r. (sygn. akt I CSK 190/12), w którym stwierdzono, że nie każda informacja dotycząca konkretnej osoby jest informacją z dziedziny jej życia osobistego. Sąd Najwyższy uznał, że ujawnienie imion i nazwisk osób zawierających umowy cywilnoprawne z jednostką samorządu terytorialnego nie narusza prawa do prywatności tych osób. Jednocześnie Sąd Najwyższy podkreślił, że relacje między prawem do prywatności a prawem do informacji publicznej mogą być rozstrzygnięte wyłącznie na gruncie konkretnych okoliczności sprawy. Kryterium rozstrzygającym jest charakter umowy. W zależności od rodzaju świadczonej usługi osoba zawierająca umowę cywilnoprawną z organem publicznym może oczekiwać ochrony swoich danych osobowych w zróżnicowanym stopniu. W żadnym jednak wypadku nie zwalnia to organu od ujawnienia kwot środków publicznych przekazanych na jej realizację (por. wyrok NSA z 21 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1309/17, CBOSA).

Co do zasady rację należy przyznać organowi, że prawo do informacji publicznej doznaje ograniczenia ze względu na prywatność. Jednakże sąd nie podziela stanowiska organu, że ochrona prywatności przysługuje lekarzowi niezależnie od tego, czy wykonuje swoje zadania na podstawie umowy o pracę, czy też kontraktu zawartego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej.

W świetle powyższych rozważań nie ulega bowiem wątpliwości, że lekarz zawierający kontrakt ze szpitalem, czyli wykonujący swoje obowiązki na podstawie umowy cywilnoprawnej, a nie umowy o pracę, musi liczyć się – co do zasady – z tym, że takie jego dane, jak imię i nazwisko oraz wysokość kwot uzyskiwanych w zamian za świadczone usługi medyczne mogą zostać ujawnione w trybie dostępu do informacji publicznej. W związku z tym kwestia pełnienia lub niepełnienia funkcji publicznej nie ma w tym przypadku decydującego znaczenia.

Jednocześnie zwrócić należy uwagę na to, że osoby, których ujawnienia wynagrodzenia w całości żądał skarżący pełnią funkcje ordynatorów. Nie przestają oni być ordynatorami oddziałów szpitalnych również wtedy, gdy wykonują inne czynności na rzecz szpitala jak np. wówczas gdy pełnią świadczenia na "swoim" oddziale. Dlatego też ujawnienie wysokości wynagrodzenia przyznawanego ordynatorowi z racji sprawowanej funkcji, a zanonimizowanie pozostałych składników jego wynagrodzenia wynikającego z tej samej umowy cywilnoprawnej jest zupełnie niezrozumiałe.

Pokreślić należy, że przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie stanowi podstawy do wyłączenia prawa do informacji publicznej, a jedynie jego ograniczenia. W żadnym wypadku przepis ten nie zwalnia organu od ujawnienia kwot środków publicznych przekazanych na realizację umowy. Nadto, tak jak wyżej wskazano, stwierdzenie to odnosi się nie tylko do osób pełniących funkcję ordynatora, ale również i lekarza nie wykonującego swoich obowiązków w ramach umowy o pracę, lecz na podstawie umowy cywilnoprawnej zawartej z publiczną placówką służby zdrowia.

W niniejszej sprawie organ nie udostępnił skarżącemu informacji związanych z wydatkowaniem środków publicznych, w zakresie stawek wynagrodzenia nie związanych z pełnieniem funkcji ordynatora, do czego w ocenie sądu orzekającego w sprawie nie miał podstaw prawnych.

W tym stanie rzeczy sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania sądowego, obejmujących zwrot uiszczonego wpisu od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz należnego pełnomocnikowi wynagrodzenia, rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) w zw. z § 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2023 r. poz. 1964