II OSK 2720/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-05-19	
Data wpływu	2014-09-23	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Anna Żak
Maria Czapska - Górnikiewicz
Roman Hauser /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6136 Ochrona przyrody	
Hasła tematyczne	Ochrona przyrody	
Sygn. powiązane	II SA/Kr 379/13	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220; art. 88 ust. 1 pkt 2 art. 89 ust. 1 pkt 3; Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 153; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 19 maja 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser /spr./ sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz sędzia del. NSA Anna Żak Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 379/13 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] r. i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta Sucha Beskidzka z dnia [...] r.; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 379/13 (dalej wyrok z 22 maja 2013 r.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (dalej WSA albo sąd I instancji) oddalił skargę B. W. (dalej skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie (dalej SKO albo Kolegium) z [...] grudnia 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2012 r.) zapadłą w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Burmistrz Miasta Sucha Beskidzka decyzją z [...] maja 2012 r., nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2012 r.) działając na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm., dalej u.o.p.) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z 12 października 2006 r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2007 (M.P. Nr 73, poz. 733, dalej obwieszczenie z 2006 r.) i rozporządzenia Ministra Środowiska z 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. 2004 r., nr 228, poz. 2306 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.) wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 1.296.128,15 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 248 drzew, z nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] (działka ewidencyjna nr [...]).

Organ I instancji w uzasadnieniu wydanej decyzji wskazał, że w kwietniu 2007 roku pracownicy Urzędu Miejskiego w S. zostali telefonicznie powiadomieni o wycięciu drzew na działce ewidencyjnej nr [...] przy ul. [...] w S. Niezwłocznie przeprowadzono oględziny w czasie których potwierdzono wycięcie drzew oraz dokonano pomiaru pni drzew na nieruchomości. Działka na której zostały wycięte drzewa znajduje się zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta Sucha Beskidzka w jednostce strukturalnej oznaczonej symbolem "Ug" - tereny działalności gospodarczej i usługowo produkcyjnej. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków właścicielem nieruchomości jest W.D. W dniu 26 kwietnia 2007 r. funkcjonariusz policji przy udziale pracownika Urzędu Miejskiego dokonał pomiaru pni wyciętych drzew w wyniku czego sporządził protokół wraz z dokumentacją fotograficzną. Ekspertyza dendrologiczna wykonana przez biegłego rzeczoznawcę określiła wiek oraz średnicę pozostałych po wycince pni drzew.

W świetle zgromadzonego materiału dowodowego organ I instancji ustalił, że wycinki drzew i krzewów dokonali S. K. i A. M. działając na zlecenie skarżącego. W aktach sprawy znajduje się umowa zawarta pomiędzy W. D., a B. W., J. S., K. W. i M. N., na mocy której zobowiązali oni W. D. do zakupu w imieniu własnym lecz na rzecz ww. zleceniodawców działki o powierzchni 1.0088 ha. Zgodnie z ustaleniami zawartymi w umowie datowanej na dzień 23 czerwca 2003 r. W. D. zobowiązał się przenieść nabytą w ten sposób własność na zleceniodawców, na każde ich żądanie. W umowie istnieje również zapis, że na realizację umowy otrzymał od wyżej wymienionych kwotę 212.495,90 zł. Z zeznań złożonych przez W. D. na rozprawie przed Sądem Rejonowym w Suchej Beskidzkiej w dniu [...] lipca 2010 r., sygn. akt [...] wynika, że przekazał on prawo nieograniczonego dysponowania działką ew. nr [...] skarżącemu, zatem faktycznie przekazał jemu w posiadanie tę nieruchomość. W. D. nie płacił też podatków od tej nieruchomości, gdyż dokonywał tego skarżący.

Na skutek wniesionego odwołania Kolegium decyzją z [...] grudnia 2012 r., działając na podstawie art. 83 ust. 1, art. 88 ust. 1 pkt. 2 i art. 89 ust. 1 i ust. 3 u.o.p., §1-3 rozporządzenia z 2004 r. w zw. z obwieszczeniem z 2006 r. w zw. z art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej k.p.a.) uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu Kolegium zauważyło, że sprawa dotycząca wycinki drzew bez wymaganego zezwolenia na nieruchomości położonej w S. przy ul. [...] (działka ewid. nr [...]), była już przedmiotem rozpoznania SKO, jak również WSA. Postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za wycinkę ww. drzew prowadzone było dotychczas z udziałem W. D., na którego organ I instancji nałożył decyzją z [...] września 2010 r., nr [...], karę pieniężną w wysokości 2.149.503,00 zł za wycięcie bez wymaganego zezwolenia 346 sztuk drzew. Rozstrzygnięcie to zostało następnie uchylone przez Kolegium decyzją z [...] grudnia 2010 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Powyższa decyzja Kolegium była przedmiotem kontroli WSA, który wyrokiem z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 316/11, uchylił decyzję Kolegium. WSA formułując wskazania co do dalszego postępowania wskazał przede wszystkim na konieczność ponownego dokładnego przeanalizowania materiału dowodowego w celu ustalenia, czy W. D. istotnie spełniał wszystkie przesłanki uznania go za posiadacza nieruchomości oraz na konieczność wnikliwej analizy umowy z 23 czerwca 2003 r. na mocy której doszło do fiducjarnego nabycia nieruchomości. W kontekście tej umowy Sąd wskazał na potrzebę ponownego ustalenia kto był posiadaczem tej nieruchomości.

SKO decyzją z [...] listopada 2011 r., nr [...], uwzględniając wskazania WSA uchyliło zaskarżoną decyzję z [...] września 2010 r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji w całości. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego Kolegium ustaliło, że W. D. nie jest posiadaczem nieruchomości, a więc nie mógł być adresatem decyzji o wymierzeniu kary pieniężnej.

Kolegium stwierdziło, że w świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi wątpliwości okoliczność, że na działce nr [...] położonej w S. przy ul. [...] rosły drzewa. Zebrany materiał dowodowy pozwolił też ustalić, że wiosną 2007 r. na tej działce wykonywane były prace polegające na wycięciu drzew. Zdaniem Kolegium nie sposób jednak ustalić ponad wszelką wątpliwość, czy skarżący był jedynym posiadaczem działki nr [...], tj. czy należy poszukiwać związku przyczynowego tylko między jego zachowaniem a wycinką drzew, czy również między zachowaniem innych posiadaczy.

SKO zwróciło również uwagę na nieprawidłowości w sposobie przeprowadzenia dowodów z przesłuchania świadków J. S., K. W., i M. N. na rozprawie z 26 maja 2008 r. Protokół z tej rozprawy został sporządzony pismem maszynowym. W tej samej formie sporządzone zostały zadawane pytania. Z kolei udzielone odpowiedzi świadków odnotowane zostały pismem ręcznym. To wskazuje, że składający zeznania nie udzielali odpowiedzi na spontanicznie zadane pytania, lecz na wcześniej przygotowane. Odpowiedzi na pytania często przybierały charakter lakonicznych, a prowadzący rozprawę, nie zmierzał do szerszego wyjaśnienia wynikających z tego niejednoznaczności, przez zadanie pytań dodatkowych.

Skargę na decyzję z [...] grudnia 2012 r. do WSA pismem z 12 lutego 2013 r. wniósł skarżący reprezentowany przez adwokata, zarzucając SKO naruszenie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., art. 7, 8, 10, 80, 107 §1 k.p.a. oraz wnosząc o uchylenie decyzji organów obu instancji, umorzenie postępowania w sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu przedstawionego na wstępie wyroku sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a sformułowane przez skarżącego zarzuty okazały się niezasadne. Sąd I instancji podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez Kolegium odnośnie usunięcia drzew z działki nr [...]. Zgromadzone dokumenty, uzupełnione zeznaniami świadków przesądzają, że wiosną 2007 r. na tej działce dokonywane były prace polegające na wycięciu drzew. SKO słusznie również zwróciło uwagę na brak wyjaśnienia przez organ I instancji w sposób nie budzący wątpliwości, czy skarżący był jedynym posiadaczem działki nr [...], czy też pozostałe osoby na rzecz których W. D. zobowiązał się przenieść własność nieruchomości, tj. J. S., K. W. i M. N. były także posiadaczami działki i czy wycięcie drzew zostało przeprowadzone w porozumieniu z nimi. W sprawie nie zostało ustalone czy pozostałe osoby na rzecz których została zawarta ww. umowa uważały się za posiadaczy ww. nieruchomości i jaki był ewentualnie ich udział w zarzucanym czynie usunięcia drzew bez stosownego zezwolenia. Sąd I instancji podkreślił natomiast, że prawidłowo odpowiedzialność za delikt została przypisana skarżącemu, który wykazywał zamiar władania nieruchomością, co objawiało się chociażby uiszczaniem opłat związanych z nieruchomością czy wynikało z treści udzielonego pełnomocnictwa dającego umocowanie do rozporządzania nieruchomością.

W skardze kasacyjnej z 22 lipca 2013 r. B. W. (dalej zwany skarżącym kasacyjnie) reprezentowany przez adwokata zaskarżył wyrok z 22 maja 2013 r. w całości zarzucając naruszenie:

a) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 §1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm., dalej p.p.s.a.) poprzez nie wzięcie pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, a tym samym uznanie, że stanowisko Kolegium jest prawidłowe, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy,

b) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie przez WSA skargi w sytuacji gdy decyzja SKO została wydana z:

1) naruszeniem przepisów prawa materialnego uzasadniającym uchylenie decyzji, tj. art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. polegającym na bezsprzecznym przyjęciu, że na działce nr [...] wycięto 248 drzew, pomimo braku ustaleń czy rzeczywiście 248 drzew rosło na tej działce oraz że skarżący kasacyjnie zlecił lub w inny sposób zezwolił osobie trzeciej na wycięcie drzew pomimo braku jakichkolwiek dowodów potwierdzających takie stwierdzenie,

2) naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy i tym samym uzasadniającym uchylenie decyzji, tj.:

- art. 7, 8 k.p.a. przez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a w szczególności nieustalenie wieku każdego z drzew przez ocenę osoby mającej wiedzę specjalną, nieustalenie rzeczywistego stanu zalesienia działki i innych okoliczności mających wpływ na ustalenie tak podstaw odpowiedzialności, jak i kary pieniężnej, pominięcie słusznego interesu strony, a także przeprowadzenie sprawy w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do Państwa,

- art. 80 i art. 107 §1 k.p.a. przez sprzeczność przyjętych ustaleń ze zgromadzonym materiałem sprawy oraz zaniechanie wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego,

- art. 10 k.p.a. przez brak możliwości czynnego udziału strony w postępowaniu, to jest z uwagi na zastąpienie zeznań świadka jedynie jego oświadczeniami oraz przeprowadzenia dowodów w sprawie z przekroczeniem uprawnień przez osoby dokonujące tych czynności, co skutkowało brakiem możliwości zadawania pytań świadkom przez stronę, a tym samym brakiem możliwości zweryfikowania wiarygodności zeznań przez strony postępowania,

- art. 175 §1 k.p.a. oraz art. 178 §1 k.p.a. przez nieuwzględnienie wniosków dowodowych zgłaszanych przez stronę postępowania.

Skarżący kasacyjnie wniósł o przyjęcie skargi kasacyjnej do rozpoznania, uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w całości i przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku przez uchylenie decyzji SKO z [...] grudnia 2012 r. i umorzenie postępowania w sprawie oraz o przyznanie kosztów zastępstwa adwokackiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Oceniając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną w granicach określonych art. 183 § 1 p.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny miał na uwadze, że poddana kontroli sądowej decyzja administracyjna z 27 grudnia 2012 r. została wydana m.in. na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 i ust. 3 u.o.p. Okoliczność ta pozostaje o tyle istotna, o ile po wniesieniu skargi kasacyjnej zgodność ww. przepisów z Konstytucją RP była przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny. Rozpoznając skargi konstytucyjne, Trybunał w wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. sygn. akt SK 6/12, (Dz.U. 2014/926) orzekł, że:

I. "Art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. przez to, że przewidują obowiązek nałożenia przez właściwy organ samorządu terytorialnego administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu, w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

II. Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 18 (osiemnastu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej.

Ponadto TK postanowił na podstawie art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 1 sierpnia 1997 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. Nr 102, poz. 643, z 2000 r. Nr 48, poz. 552 i Nr 53, poz. 638, z 2001 r. Nr 98, poz. 1070, z 2005 r. Nr 169, poz. 1417, z 2009 r. Nr 56, poz. 459 i Nr 178, poz. 1375, z 2010 r. Nr 182, poz. 1228 i Nr 197, poz. 1307 oraz z 2011 r. Nr 112, poz. 654) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie".

Wydanie przez Trybunał Konstytucyjny w toku postępowania kasacyjnego wyroku orzekającego o niekonstytucyjności aktu normatywnego, na podstawie którego zapadła kontrolowana w sprawie decyzja, nie mogło pozostać bez znaczenia dla oceny jej legalności. Sytuacja taka powoduje rozszerzenie zakresu kontroli kasacyjnej wyznaczonego treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. i konieczność bezpośredniego zastosowania art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP (uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OPS 9/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 2, poz. 16). W tym też zakresie dochodzi do wyłączenia zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami wniesionego środka zaskarżenia z uwagi na konieczność uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego i przywrócenia stanu zgodności z Konstytucją RP kontrolowanych rozstrzygnięć.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy sytuacja prawna komplikuje się jednak z uwagi na pkt II ww. wyroku Trybunału. Kluczowe zatem pozostaje ustalenie wpływu na rozpoznawany środek odwoławczy odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów o 18 miesięcy.

Problematyka wpływu odroczenia mocy obowiązującej norm prawnych uznanych przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodne z ustawą zasadniczą na rozpoznawaną sprawę wywołała rozbieżności tak w orzecznictwie samego Trybunału, jak i Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Na tym tle zarówno w literaturze przedmiotu, jak i judykaturze wykształciły się dwa zasadniczo przeciwne stanowiska. Pierwsze z nich, historycznie najstarsze, zakłada dalsze obowiązywanie normy prawnej do czasu upływu terminu wyznaczonego przez Trybunał Konstytucyjny w swoim wyroku i konieczność jej stosowania tak przez organy administracyjne jak i sądy. Sprowadza się ono zasadniczo do literalnego odczytania treści art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i braku rozróżnienia pojęć obowiązywania danego przepisu oraz obowiązku jego stosowania. Drugie z kolei stanowisko, wykształcone głównie w orzecznictwie, podejmuje próbę odczytania instytucji odroczenia skutków wyroku Trybunału w świetle konieczności maksymalnego zagwarantowania przestrzegania Konstytucji RP, praw jednostki, autonomii orzeczniczej sądów i wreszcie ekonomi procesowej. Szczegółowej analizy tego problemu oraz przeglądu wyrażanych na tle ww. poglądów w najnowszym orzecznictwie podjął się Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 27 marca 2014 r. sygn. akt I KZP 30/13 (OSNKW z 2014 r., z. 5, poz. 36), który sam ostatecznie przyjął drugą koncepcję, stwierdzając między innymi, że Sąd może nie zastosować przepisu uznanego przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z ustawą zasadniczą, mimo że uchylenie jego mocy odroczono w czasie. Podgląd ten podziela również Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną z następujących powodów.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że akt normatywny uchylony (w całości lub w części) na skutek orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od odroczenia utraty jego mocy obowiązującej, traci cechę domniemania konstytucyjności. Wzruszenie tego domniemania następuje już z momentem ogłoszenia wyroku Trybunału na sali rozpraw (wyroki Trybunału Konstytucyjnego: z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05, OTK-A z 2005 r., nr 4, poz. 42; z dnia 13 marca 2007 r. sygn. akt K 8/07, OTK-A z 2007 r., nr 3, poz. 26; z dnia 11 maja 2007 r. sygn. akt K 2/07, OTK-A z 2007 r., nr 5, poz. 48). Z tą też chwilą nie ma już żadnych wątpliwości, że taki akt nie spełnia standardów konstytucyjnych.

Po drugie, jak trafnie zauważył Sąd Najwyższy, na skutek orzeczenia o niekonstytucyjności aktu normatywnego następuje zmiana stanu prawnego (por. wyrok z dnia 23 stycznia 2007 r. sygn. akt III PK 96/06, OSNP z 2008 r., nr 5- 6, poz. 61). Sąd bowiem, rekonstruując podstawę rozstrzygnięcia, zobowiązany jest uwzględnić wszystkie normy obowiązujące w systemie prawnym, w tym te o charakterze konstytucyjnym i stosować w tym zakresie reguły kolizyjne – lex superior derogat legi inferiori.

Nie ma wreszcie logicznych przesłanek, by kończyć postępowanie na podstawie "chwilowo" konstytucyjnych przepisów, a następnie wznawiać zakończone w ten sposób postępowania. Takie działanie sądów byłoby dysfunkcjonalne (por. wyroki Sądu Najwyższego z dnia 24 stycznia 2006 r. sygn. akt I PK 116/05, OSNP z 2006 r., z. 23- 24, poz. 353 i z dnia 5 czerwca 2007 r. sygn. akt I PK 6/07, OSNP 2008 r., z. 15- 16, poz. 213 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 9 marca 2010 r. sygn. akt I FSK 105/09- orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (CBOSA) pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kolejnymi argumentami, na które należy zwrócić uwagę, a przemawiającymi za niestosowaniem przepisu, który utracił domniemanie konstytucyjności są: ochrona praw jednostki oraz ekonomia procesowa. Także odsyłanie w niektórych kategoriach spraw na drogę wznowienia postępowania byłoby sprzeczne z regułami demokratycznego państwa prawnego, urzeczywistniającego zasady sprawiedliwości społecznej z uwagi na konieczność ochrony innych wartości konstytucyjnych (por. R. Hauser, J. Trzciński. Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wyd. 2. Warszawa 2010 r., str. 52, 102).

Wskazując na powyższe, stwierdzić trzeba, że udzielając odpowiedzi na pytanie, w jaki sposób odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu uznanego za niezgodny z Konstytucją RP wpływa na okoliczności konkretnej sprawy, nie ma miejsca na prosty automatyzm. Jest to również o tyle istotne, że zawarcie klauzuli odraczającej utratę mocy obowiązującej przepisu w świetle art. 190 ust. 3 Konstytucji RP ma charakter wyjątkowy, a zasadą pozostaje jednak wejście w życie orzeczenia Trybunału z dniem jego ogłoszenia. Zatem, jak zwracał uwagę Trybunał Konstytucyjny, realizacja także przez sądy gwarancji konstytucyjnych - na gruncie istniejącego stanu normatywnego zakładającego przez określony czas obowiązywanie niekonstytucyjnego przepisu - stawia zarazem wyzwania i możliwości wyboru przez same sądy takiego środka proceduralnego, który najlepiej pozwoli na osiągnięcie efektu najbliższego nakazowi wykładni i stosowania prawa w zgodzie z Konstytucją (por. wyrok TK z dnia 27 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04, OTK-A z 2004 r., nr 9, poz. 96). Z tych też przyczyn trafnie dostrzeżono w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że sądy, dokonując wyboru odpowiedniego środka procesowego, zobowiązane są brać pod uwagę przedmiot regulacji objętej niekonstytucyjnym przepisem, przyczyny naruszenia i znaczenie wartości konstytucyjnych naruszonych takim przepisem, powody, dla których Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnego przepisu, a także okoliczności rozpoznawanej przez sąd sprawy i konsekwencje stosowania lub odmowy zastosowania konstytucyjnego przepisu (wyroki NSA z dnia 23 lutego 2006 r. sygn. akt II OSK 1403/05; z dnia 17 listopada 2010 r. sygn. akt I OSK 483/10; z dnia 29 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1070/10; z dnia 9 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 231/11; z dnia 25 czerwca 2012 r. sygn. akt I FPS 4/12- CBOSA).

Mając powyższe rozważania na uwadze, wskazać należało na przyczyny uznania za niezgodne z Konstytucją RP przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o..p., a także przyczyny odroczenia utraty przez nich mocy. Jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 1 lipca 2014 r. Trybunał Konstytucyjny eksponował w nim przede wszystkim konieczność ochrony przyrody. Jak podkreślał, Konstytucja RP niezwykle wysoko sytuuje wartość, jaką stanowi środowisko naturalne, umieszczając je wśród najważniejszych zadań państwa (art. 5 w związku z art. 68 ust. 4 i art. 74 Konstytucji RP). Ochrona przyrody, która stanowi element ochrony środowiska, została expressis verbis wymieniona w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP jako wartość, która może uzasadniać ustawowe ograniczenia w korzystaniu z praw konstytucyjnych, w tym z prawa własności nieruchomości i jej poszczególnych składników. Zdaniem jednak Trybunału Konstytucyjnego ograniczenia te, niezależnie od zachowania formy ustawy i motywowania celem ochrony środowiska (oba te wymogi spełnia zakwestionowana ustawa o ochronie przyrody), muszą jednak odpowiadać wymaganiom wynikającym z zasady proporcjonalności (sensu stricto). Trybunał, akceptując wprowadzenie i utrzymywanie mechanizmu ochrony zadrzewień i wynikające z jego stosowania ograniczenia prawa własności, jak również zagrożenie karą w przypadku naruszenia obowiązku uprzedniego uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości uznał, że kara ta jak również opłata za usunięcie drzewa za zezwoleniem może stanowić, w określonych okolicznościach, sankcję nieproporcjonalną do uszczerbku wywołanego w środowisku naturalnym na skutek usunięcia drzewa lub krzewu. Kwestionowane przepisy nie uwzględniają w szczególności specyfiki tych sytuacji, w których nastąpiło uszkodzenie drzewa siłami przyrody lub jego chorobą, jak również wynikało ze stanu wyższej konieczności. Analizowane przepisy przewidują za usunięcie z nieruchomości drzewa lub krzewu bez zezwolenia czysto obiektywną odpowiedzialność, oderwaną od indywidualnych okoliczności dokonania tego deliktu. Posiadacz nieruchomości, z której zostało usunięte przez niego lub za jego przyzwoleniem, bez zezwolenia właściwego organu drzewo lub krzew nie ma prawnej możliwości zwolnienia się od odpowiedzialności przez wykazanie, że doszło do tego z przyczyn, za które on nie odpowiada. Wysokość kary, określona sztywno, nie pozwala uwzględnić stopnia uszczerbku w przyrodzie (w skrajnym przypadku może nie być żadnego uszczerbku), ciężkości naruszenia obowiązku ustawowego ani sytuacji majątkowej sprawcy deliktu. W niektórych przypadkach obowiązek zapłacenia kilkudziesięciu lub kilkuset tysięcy złotych kary może doprowadzić sprawcę deliktu do ruiny finansowej i odjęcia mu prawa własności. Konkludując, Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności, wynikające z zaskarżonych przepisów, nie spełniają testu proporcjonalności i tym samym są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Uzasadniając konieczność odroczenia terminu utraty mocy obowiązującej niekonstytucyjnych przepisów, Trybunał podkreślił, że przeciwne działanie pozbawiłoby właściwe organy samorządu terytorialnego podstaw prawnych do wymierzania administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez wymaganego zezwolenia lub zniszczenie przez posiadacza nieruchomości drzewa lub krzewu rosnącego na tej nieruchomości, co uniemożliwiłoby im realizację części zadań nałożonych przez ustawę. Taki stan rzeczy byłby wysoce niepożądany z uwagi na konieczność zapewniania ochrony przyrody (środowiska).

Z powyższego wynika zatem, że intencją Trybunału było utrzymanie funkcji prewencyjnej i odstraszającej w przypadku podmiotów dopuszczających się usuwania drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Mówiąc wprost, intencję Trybunału Konstytucyjnego należało odczytać w ten sposób, że odłożył on moment wyeliminowania kontrolowanych w sprawie przepisów z obrotu prawnego z uwagi na konieczność objęcia dalszą ochroną drzew lub krzewów przed zagrożeniem niekontrolowanego ich wycinania. Jak wskazywał w uzasadnieniu analizowanego wyroku Trybunał, "brak obowiązku uzyskania uprzedniego zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu z nieruchomości albo ograniczenie się tylko do obowiązku, bez zagrożenia karą jego naruszenia, sprawiłoby zapewne, że właściciele (posiadacze) działek, kierując się tylko własnymi, często wyłącznie materialnymi interesami, mogliby niszczyć nawet bardzo wartościowy pod względem przyrodniczym i krajobrazowym krajobraz". Z tych też przyczyn, wyznaczony osiemnastomiesięczny termin do wprowadzenia stosownych zmian ustawowych należało uznać za adresowany przede wszystkim do ustawodawcy celem wprowadzenia stosownych zmian.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić trzeba, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zastosowanie w pełni znajduje w niej argumentacja, dla której Trybunał uznał, że art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody są niezgodne z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wymierzona stronie skarżącej przez organ I instancji kara była bowiem ustalona w sztywno określonej wysokości, bez względu na okoliczności tego czynu, co nie spełniało testu proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności.

Sytuacja, w której wniesiona skarga kasacyjna mogłaby zostać, nawet potencjalnie, oddalona przy zastosowaniu dotychczasowych przepisów stawiałoby pod znakiem zapytania skuteczność kontroli sądowoadministracyjnej, a wręcz powodowałoby jej dysfunkcyjność. Decyzja ta bowiem i tak, chociaż w dalszej perspektywie, podlegałaby uchyleniu w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, dodatkowo nakładając na stronę obowiązek podjęcia stosownej aktywności (złożenia wniosku), we właściwym terminie. Prowadziłoby to w efekcie również do kwestionowania skuteczności podstawowych zadań sądownictwa administracyjnego, a więc ochrony praw i wolności obywateli. Funkcja ochrony praw podmiotowych jednostki wynika bowiem z przyjętych w polskim systemie sądownictwa administracyjnego założeń weryfikacji działalności administracji publicznej (R. Hauser. Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego [w:] Polski model sądownictwa administracyjnego, red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz. Lublin 2003, s. 143 i n.). Jak podkreślał wielokrotnie Naczelny Sąd Administracyjny, sądowa kontrola jest ukierunkowana na ochronę subiektywnego porządku prawnego, a jedynie najcięższe naruszenie prawa (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b oraz pkt 2 p.p.s.a.) stwarza obowiązek wyeliminowania zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, bez względu na to, czy miało ono wpływ na wynik sprawy (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, ONSAiWSA 2009 r., z. 4, poz. 63). Nie sposób nie uwzględnić przy tym jeszcze innej funkcji tychże sądów, a mianowicie przywracaniu stanu konstytucyjności, szczególnie przy zastosowaniu reguł kolizyjnych i zasady lex superior. Jak zwraca się uwagę w literaturze prawniczej, sądy "w ramach związania podległości konstytucji i ustawom – konstytucyjnie zobowiązane są do sprawiedliwego (zgodnego z prawem) rozpatrzenia sprawy oraz do zapewnienia legalności działań administracji, jest to ich konstytucyjny obowiązek (...). Ustrojodawca wykreował prawo podmiotowe jednostki do uzyskania orzeczenia o swych wolnościach, prawach i obowiązkach opartego na zgodnej z Konstytucją podstawie prawnej" (J. Sułkowski. Skutki określenia innego terminu utraty mocy obowiązującej dla postępowania ze skargi konstytucyjnej [w:] Skutki wyroków Trybunału Konstytucyjnego w sferze stosowania prawa. Studia i materiały Trybunału Konstytucyjnego (red. M. Bernatt, J. Królikowski. M. Ziółkowski. Wydawnictwo Trybunału Konstytucyjnego. Warszawa 2013, str. 152, 160).

Konkludując przedstawione wyżej uwarunkowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w indywidualnie określonych sytuacjach, mimo odroczenia w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 1 lipca 2014 r. (sygn. akt SK 6/12) utraty mocy obowiązującej przepisów art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., przy uwzględnieniu celu tego odroczenia, fakt stwierdzenia niezgodności z Konstytucją RP ww. norm, jak również funkcja i ustrojowe zadania sądów administracyjnych oraz ich autonomia orzecznicza pozwalają na odmowę zastosowania przez Sąd ww. przepisów. W konsekwencji, skarga kasacyjna w sprawie na decyzję wydaną na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 tej ustawy podlegać będzie w określonych sytuacjach uwzględnieniu niezależnie od wymienionych w niej podstaw (art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p. Pomimo przesunięcia w czasie o 18 miesięcy utraty mocy obowiązującej ww. przepisów, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą kasację odmówił ich zastosowania w sprawie jako niekonstytucyjnych wobec wprowadzenia nieproporcjonalnych ograniczeń prawa własności. Jednocześnie Sąd zaznacza, że rozstrzygnięcie to nie zagraża w żaden sposób wartości, dla której Trybunał Konstytucyjny orzekł o odroczeniu utraty mocy ww. przepisów o ochronie przyrody.

Uchylając wyrok z 22 maja 2013 r., Sąd za zasadną uznał również konieczność rozpoznania wniesionej skargi, gdyż w sprawie brak jest naruszeń wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a zachodzi jedynie powyżej ujawnione naruszenie prawa materialnego (art. 188 p.p.s.a.).

Za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut naruszenia przez sąd I instancji art. 134 §1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie zarzucając brak wzięcia pod uwagę z urzędu przez WSA "wszelkich naruszeń prawa, a także wszystkich przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie" nie wskazał dokładnie które uchybienia zostały przez sąd I instancji niedostrzeżone. Sama norma prawna nakazująca WSA dokonanie całościowej kontroli legalności sprawy nie będzie prawidłowo skonstruowaną podstawą kasacyjną, jeżeli nie zostanie połączona z konkretnymi uchybieniami sądu I instancji normom prawa i postępowania administracyjnego, które w rozpoznawanej sprawie zostały naruszone (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Warszawa 2011, s. 360). W niniejszej sprawie takiego połączenia zabrakło, wobec czego skonstruowana podstawa kasacyjna pozbawiona byłą wewnętrznej zawartości.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną podzielił ustalenia faktyczne dokonane przez Kolegium w decyzji z [...] grudnia 2012 r., następnie zaakceptowane przez sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 22 maja 2013 r. Zgromadzony materiał dowodowy bezsprzecznie pozwala na stwierdzenie faktu wycięcia wiosną 2007 r. drzew rosnących na działce nr [...], położonej w miejscowości S. przy ul. [...]. Z kolei z analizy treści umowy z 23 czerwca 2003 r., zawartej pomiędzy B. W., J. S., K. W. i M. N. a W. D., jak i zeznań świadków, w tym W. D. oraz S. K. wynika w sposób czytelny, że B. W. wykazywał zamiar władania działką nr [...] jak właściciel, mając pełnomocnictwo do dysponowania w/w nieruchomością udzielone dnia 9 września 2003 r. przez W. D. w formie aktu notarialnego nr rep. [...], obejmujące prawo jej zbycia innym osobom za cenę i na warunkach według uznania pełnomocnika oraz prawo dokonania ewentualnego podziału geodezyjnego i zbycia wydzielonych z nieruchomości działek. Skarżący kasacyjnie uiszczał ponadto wszelkie opłaty publicznoprawne łączące się z działką nr [...]. Jak jednak zauważyło Kolegium w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2012 r., co zostało następnie powtórzone przez sąd I instancji, w sprawie koniecznym było ustalenie czy skarżący kasacyjnie był jedynym posiadaczem działki nr [...], czy też pozostałe osoby na rzecz których W. D. zobowiązał się w umowie z 23 czerwca 2003 r. przenieść własność nieruchomości były jej współposiadaczami i czy wycięcie drzew zostało przeprowadzone w porozumieniu z nimi. Powyżej wskazane ustalenia pozostają ponadto zbieżne ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, wyrażonym w prawomocnym wyroku z 13 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 316/11, którego oceną prawną oraz wskazaniami z mocy art. 153 p.p.s.a. związany był również Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W uzasadnieniu tego wyroku WSA odniósł się także do zarzutu dotyczącego wpływu oznaczenia działki nr [...] w ewidencji gruntów na możliwość znajdowania się na niej drzew, które zostały wycięte. W ocenie WSA samo oznaczenie działki symbolem "Bi" nie ma związku z rzeczywistym stanem jej zagospodarowania. Zarzut ten może zostać uznany za zasadny jedynie z punktu widzenia obowiązku spoczywającego na organie administracji publicznej polegającego na ustosunkowaniu się do wszystkich zarzutów odwołania.

Odnosząc się do kwestii liczby wyciętych na działce nr [...] drzew, ich mniejsza liczba w porównaniu do wyników ekspertyzy dendrologicznej sporządzonej w 2007 r. wynikała z konieczności uwzględnienia nowelizacji u.o.p. dokonanej ustawą z 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2010 r., nr 119, poz. 804), na mocy której wyłączenie spod obowiązku naliczenia kary pieniężnej za wycinkę drzew zostało rozszerzone na drzewa, których wiek nie przekraczał 10 lat. Na konieczność uwzględnienia zmiany stanu prawnego Kolegium zwróciło już uwagę w decyzji z [...] grudnia 2010 r., nr [...]. Stanowisko to zostało zaakceptowane przez WSA w przywołanym powyżej prawomocnym wyroku z 13 czerwca 2011 r. Z tego powodu na potrzeby rozpoznawanej sprawy w lutym 2011 r. została sporządzona druga, uzupełniająca ekspertyza dendrologiczna, której celem było "określenie granicy wiekowej 10 lat w grupie drzew usuniętych bez zezwolenia z terenu działki nr 8762/8, położonej przy ul. [...] w S., poprzez indywidualne określenie wieku wszystkich 344 sztuk drzew". Ustalenie wieku wyciętych drzew z uwagi na upływ kilku lat od ich usunięcia dokonane zostało metodą porównawczą. Analiza tej ekspertyzy nie pozwala jednak na sformułowanie tezy o braku dokładnego ustalenia liczby wyciętych drzew ani wieku każdego z nich.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd I instancji prawidłowo uznał sporządzoną w 2007 r. ekspertyzę dendrologiczną za wiarygodną. Ze względu na okoliczności niniejszej sprawy związane z bujnie rozrastającą się roślinnością najniższego piętra, opinia została sporządzona nie tylko w oparciu o prace terenowe przeprowadzone osobiście przez biegłego, lecz także protokół policyjny sporządzony po dokonaniu wycinki drzew do którego została dołączona dokumentacja fotograficzna. Jednocześnie sąd I instancji w ślad za rozważaniami Kolegium poczynionymi w uzasadnieniu decyzji z [...] grudnia 2012 r. zwrócił uwagę na konieczność uwzględnienia dowodów zgromadzonych w aktach sprawy karnej prowadzonej przed Sądem Rejonowym w S. pod sygn. [...], w której w charakterze oskarżonego z art. 233 §1 Kodeksu Karnego występuje m.in. skarżący kasacyjnie. Sąd I instancji nie wykluczył zupełnie konieczności przeprowadzenia w niniejszej sprawie dowodu z uzupełniającej opinii biegłego. Podobnie na potrzebę ponownego przeprowadzenia zeznań świadków celem umożliwienia im udzielenia spontanicznych i pełnych wypowiedzi uwagę zwrócił zarówno sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 22 maja 2013 r., jak i Kolegium w decyzji z [...] grudnia 2012 r.

Z opisanych względów, mając na uwadze zaistnienie w sprawie naruszenia wyłącznie przepisów prawa materialnego, tj. art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 u.o.p., koniecznym stało się uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Kolegium z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z 31 maja 2012 r. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien uwzględnić wyżej przedstawione uwagi oraz wydane przepisy realizujące wskazania wyroku Trybunału Konstytucyjnego, ewentualnie przebieg prac legislacyjnych nad zmianą odnośnych regulacji u.o.p., które – co podkreślono w ww. wyroku TK – aktualnie już się toczą (zob. druk nr 2656 Sejmu VII kadencji).

Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. uznając, że w tej sprawie wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis, a dotyczący odstąpienia od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. O skuteczności wniesionej skargi kasacyjnej przesądziła bowiem jedynie treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego.