Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), asesor WSA Agnieszka Wąsikowska, Protokolant ref. staż. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na zarządzenie Prezesa [...] z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie wymogów weterynaryjnych dla koni biorących udział w wyścigach rozgrywanych na terenie Rzeczypospolitej Polskiej 1. uchyla § 1 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego zarządzenia; 2. oddala skargę w pozostałej części; 3. zasądza od Prezesa [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Zarządzeniem z dnia [...].07.2018 r., nr [...] Prezes Polskiego Klubu Wyścigów Konnych (zwany dale Prezesem PKWK) uregulował wymogi weterynaryjne dla koni biorących udział w wyścigach rozgrywanych na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. Zarządzenie to w całości stało się przedmiotem zaskarżenia przez Gminę [...] - [...] Tor Wyścigów Konnych – [...], która zażądała jego uchylenia, zasadzenia kosztów postępowania wg norm przepisanych, zarzucając naruszenie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 18 stycznia 2001 r. o wyścigach konnych ( zawierającego katalog zamknięty - Dz. U. 2017 poz. 194 ze zm.) oraz § 47 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 marca 2016 r. w sprawie regulaminu wyścigów konnych (Dz. U. 2016 poz. 536). We wniesionej skardze zarzucono: - brak kompetencji Prezesa w ustawodawstwie polskim do wydawania zarządzeń w sprawie wymogów weterynaryjnych; - brak podstaw do uznania, że uprawnienia takie mogą wynikać z międzynarodowych porozumień, których sygnatariuszem jest Polski Klub Wyścigów Konnych (art. 23 przywołanego Międzynarodowego Porozumienia na temat Hodowli, Wyścigów i Zakładów Wzajemnych (International Agreement on Breeding, Racing and Wagering); - pominięcie, że w Regulaminie zostały określone zasady szczepień, przez co nie ma prawnego ani merytorycznego uzasadnienia, ani podstawy czy potrzeby do uszczegółowiania zasad tych szczepień w odrębnym zarządzeniu Prezesa PKWK; - fakt, że zaskarżone Zarządzenie bezprawnie eliminuje możliwość stosowania pewnych produktów leczniczych. Wśród produktów dopuszczonych do obrotu w Polsce, a także zagranicą są produkty, które zgodnie ze schematem ich stosowania, podaje się raz w roku w celu utrzymania odporności przeciwko grypie. Do tej grupy produktów leczniczych stosowanych do szczepienia przeciwko grypie należy: Equilis Prequenza oraz FluequinT; - nieuprawnione wprowadzanie wymogu przeprowadzenia badań w kierunku niedokrwistości zakaźnej koni, które ma być wykonane nie wcześniej niż 30 dni przed startem konia w gonitwie, gdy według Powiatowego Lekarza Weterynarii badanie takie jest ważne przez rok; - zasadność wprowadzenia na właścicieli koni dodatkowych obostrzeń w zakresie wymogów weterynaryjnych, w tym koni z zagranicy biorących udział na [...] Torze Wyścigów Konnych [...], co może skutkować zmniejszeniem się liczby chętnych właścicieli koni - w szczególności z zagranicy - do zapisywania swoich koni w gonitwach na [...] torze. W odpowiedzi na skargę Prezes Polskiego Klubu Wyścigów Konnych wniósł o jej odrzucenie, względnie oddalenie. Wyraził bowiem wątpliwość co do interesu prawnego Skarżącego. Podał, że interes prawny w skarżeniu przedmiotowego zarządzenia posiada, bowiem [...] Tor Wyścigów Konnych [...] jest jednostką organizacyjną Gminy [...], działającą w formie jednostki budżetowej. Skarżone zaś zarządzenie jest zaś aktem generalnym, skierowanym do potencjalnie nieograniczonej liczby odbiorców. Wyraził przekonanie, że ograny jednostek samorządu terytorialnego nie mogą być podmiotami skarżącymi, skoro są równocześnie organami władzy samorządowej (publicznej). Z daleko posuniętej ostrożności procesowej, w razie uznania przez Sąd, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi, Prezes PKWK stwierdził, że skarga na przedmiotowe Zarządzenie powinna zostać oddalona. Wbrew twierdzeniu Skarżącego, istnieją bowiem podstawy prawne do wydania zarządzenia. Ponadto jego wydanie było celowe i konieczne. Prezes PKWK wyjaśnił, że treść i cel zarządzenia należy odczytywać z uwzględnieniem całokształtu treści i celów ustawy oraz ustawowych zadań PKWK. Ustawa, zgodnie z jej art. 1, reguluje zasady organizowania wyścigów konnych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz działalność PKWK. Zgodnie zaś z przepisami art. 5 ust. 1 ustawy, do zadań PKWK należy: ustalanie warunków rozgrywania gonitw oraz czuwanie nad ich przestrzeganiem, działanie na rzecz umacniania i doskonalenia hodowli koni oraz działanie na rzecz rozwoju wyścigów konnych. Ustawodawca stworzył jedynie przykładowy wykaz sposobów realizowania przez PKWK tak zakreślonych działań (art. 5 ust. 2 ustawy – "Klub realizuje swoje zadania w szczególności przez:(..,)"). W tym kontekście nie można in abstracto stworzyć zamkniętego "katalogu" przedmiotów/spraw, w których Prezes PKWK może wydawać zarządzenia. Ponadto, nie bez znaczenia jest fakt, że zarządzenia stanowią zwyczajowy sposób działania Prezesa Polskiego Klubu Wyścigów Konnych w celu realizacji swoich zadań ustawowych i innych obowiązków. Za niezrozumiałą uznał więc argumentację Skarżącego, który zdawał się kwestionować uprawnienie Prezesa PKWK do wydawania zarządzeń, wobec braku wyraźnego wskazania tej nazwy aktu w przepisach prawa. Wyjaśnił, że zgodnie z postanowieniami § 47 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie Regulaminu Wyścigów Konnych identyfikacja koni biorących udział w gonitwie polega na weryfikacji na podstawie dokumentu identyfikacyjnego, czy koń został zaszczepiony przeciwko grypie produktami leczniczymi weterynaryjnymi dopuszczonymi do obrotu, według odpowiedniego dla nich schematu, zgodnie z zasadami określonymi przez organizacje międzynarodowe wyścigów konnych, których członkiem jest Klub. Stosownie zaś do § 47 ust. 2 rozporządzenia, identyfikację koni biorących udział w gonitwie przeprowadza osoba upoważniona przez Prezesa PKWK - w przepisie tym wprost zakłada się udział w całej procedurze zarówno PKWK, jak i Prezesa PKWK. Jedną z takich organizacji międzynarodowych, jest Międzynarodowa Federacja Władz Wyścigowych (IFHA). Zgodnie z art. 23 Międzynarodowego Porozumienia na temat Hodowli, Wyścigów i Zakładów Wzajemnych, krajowe władze wyścigowe powinny być świadome wymogów w zakresie szczepień przyjętych przez władze danego państwa, również wymusić zaszczepienie szczepionkami co do zagrożeń nierozpoznanych przez władze państwowe. Przy czym Władze Wyścigowe oraz Ksiąg Stadnych (Władze Wyścigowe) powinny być świadome wymogów w zakresie szczepień przyjętych przez władze danego państwa. Poza tym Władze Wyścigowe powinny poprzez własne zasady wprowadzić obowiązek zaszczepienia przeciw chorobom odpowiednimi szczepionkami, które nie są objęte ustawodawstwem krajowym. Z tego względu Prezes PKWK uznał, że aktywne działanie w zakresie jak najpełniejszego realizowania obowiązku szczepienia przeciw chorobom (w tym nieobjętych ustawodawstwem krajowym), stanowi nie tylko uprawnienie, ale również obowiązek członków organizacji wyścigowych. Wyjaśnił także, iż Skarżący błędnie zinterpretował użyte sformułowanie "own rules". Nie oznacza ono bowiem (wyłącznie) "własnych regulaminów", ale raczej własne zasady/reguły. W Porozumieniu na temat Hodowli, Wyścigów i Zakładów Wzajemnych nie określono formy prawnej wprowadzenia tych zasad, pozostawiając to uznaniu właściwych Władz Wyścigowych, adekwatnych do narzędzi, w jakie zostały one wyposażone. Własnym regulaminem wskazanym w tym przepisie, w przedmiotowej sprawie było właśnie Zarządzenie nr [...], które może stanowić instrument wprowadzenia stosownych reguł dla podmiotów urządzających oraz uczestniczących w wyścigach konnych. Wyrażono także przekonanie, że "własnym regulaminem" PKWK nie mógłby być regulamin określony w rozporządzeniu. Nie jest to bowiem regulamin PKWK, ale akt prawa powszechnie obowiązującego, wydany przez Ministra. Tymczasem, w myśl przepisów Porozumienia, "własny regulamin" ma być utworzony przez Władze Wyścigowe.

Prezes PKWK wyraził także przekonanie, że owo Zarządzenie nie stoi w sprzeczności z rozporządzeniem i ustawą, które wbrew twierdzeniom Skarżącego pozostawiają dość duży luz decyzyjny Prezesowi Polskiego Klubu Wyścigów Konnych w sposobie organizacji i ustalaniu warunków wyścigów konnych. Zdaniem Prezesa PKWK Zarządzenie uszczegóławia te akty prawne, wypełniając dostrzeżoną przez niego potrzebę doprecyzowania przepisów, w celu ustalania warunków rozgrywania gonitw oraz czuwania nad ich przestrzeganiem, ale także działania na rzecz umacniania i doskonalenia hodowli koni oraz działania na rzecz rozwoju wyścigów konnych. Przy czym zadania te należą do Prezesa PKWK ustawowych obowiązków.

Wyjaśniono także, iż konieczność uszczegóławiania wymogów weterynaryjnych wynika z charakteru wyścigów konnych. Wiążą się one bowiem z obecnością dużej liczby koni pochodzących z różnych regionów, krajów a nawet kontynentów oraz nagromadzeniem czynników epidemiologicznych. Z tego względu ryzyko przenoszenia chorób jest podwyższone, szczególnie w razie pojawienia się ognisk chorobowych, co miało miejsce niedawno w krajach sąsiadujących z Polską. Wysokie ryzyko zachorowań wiązać się może z koniecznością zawieszenia wyścigów. Z tego względu wymogi epidemiologiczne muszą być podwyższone w stosunku do tych, które wprowadzone są dla koni, które w takich wydarzeniach nie uczestniczą. Po raz wtóry należy stwierdzić, że zarządzenie zostało wydane w ramach ustalania warunków rozgrywania gonitw oraz czuwania nad ich przestrzeganiem a także w celu działania na rzecz umacniania i doskonalenia hodowli koni oraz działanie na rzecz rozwoju wyścigów konnych.

Po raz pierwszy rozpoznając tę skargę Sąd I. instancji odrzucił tę skargę, co nie zostało zaakceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który postanowieniem z dnia 28.05.2019 r. sygn. akt II OSK 994/19 zaskarżone postanowienie WSA uchylił i przekazał temu Sądowi sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.) uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. W myśl art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest nadto związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Poza tym w myśl art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpatrywanej sprawie, NSA w postanowieniu z dnia 28.05.2019 r. sygn. akt II OSK 994/19 stwierdził, iż Prezes PKWK wchodzi w skład struktury szeroko pojętej administracji publicznej. Wykonuje swe działania w ramach posiadanej władzy wykonawczej. Akty przez niego wydawane mają charakter publicznoprawny. NSA zaliczył przedmiotowe Zarządzenie do innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 1 pkt 4 P.p.s.a. Skład orzekający w niniejszej sprawie, dokonując kontroli legalności zaskarżonego zarządzenia - w oparciu o powołane przepisy i w granicach sprawy - doszedł do przekonania, że Strona skarżąca posiada legitymację do wniesienia niniejszej skargi, która w części okazała się zasadna. Przede wszystkim, zważywszy na wywody zawarte w wiążącym postanowieniu NSA z 28.05.2019 r., sygn. akt II OSK 994/19, nie ulega wątpliwości, że były podstawy do wydania przez Prezesa PKWK Zarządzenia nr [...] r. w tym przedmiocie. NSA uwzględnił obszerne rozważania i wyjaśnienia w tej materii, zawarte w odpowiedzi na skargę, a obecnie przytoczone przez Sąd, co czyni zbędnym ich ponowne przytaczanie. Z tych rozważań jednoznacznie wynika, że w myśl art. 23 Międzynarodowego Porozumienia na temat Hodowli, Wyścigów i Zakładów Wzajemnych Prezes PKWK był uprawniony do uszczegółowienia, w stosunku do zapisu zawartego w § 47 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 24 marca 2016 r. w sprawie regulaminu wyścigów konnych (Dz. U. 2016 poz. 536), wymogów weterynaryjnych dla koni biorących udział w wyścigach rozgrywanych na terenie Rzeczpospolitej Polskiej. Takie uprawnienie należy wyprowadzić także z art. 9 ust. 3 pkt 9 ustawy o wyścigach konnych. Stąd, co do zasady, były podstawy do zamieszczenia kwestionowanej, a zawartej w § 3 tego Zarządzenia regulacji czasokresu badań w kierunku niedokrwistości zakaźnej koni z zagranicy oraz sposobu ich udokumentowania. Mogła też częstotliwość tych badań odbiegać od przyjmowanej powszechnie przez weterynarzy za konieczną, zważywszy na szczególny charakter tych koni. Biorą one udział w gonitwach, w których uczestniczą konie z całego świata, przez co nagromadzenie czynników epidemiologicznych jest znaczne. Trafnie zauważono w odpowiedzi na skargę, że nie zostało uprawdopodobnione, by właściciele koni z zagranicy kwestionowali ten zapis i by miał on wpływ na zmniejszenie się liczby koni pochodzących z zagranicy, zgłaszanych do gonitw. W tym zakresie nie było więc podstaw do uchylenia zaskarżonego zarządzenia. Odmiennie rzecz się ma natomiast odnośnie § 1 ust. 1 pkt 2 tego Zarządzenia. Jego zapis odnosi się bowiem do schematu szczepień przeciwko grypie i stanowi jednolicie, że szczepienie przypominające ma mieć miejsce co 6 miesięcy od daty ostatniego szczepienia. Zapis ten pozostaje więc niespójny z rozporządzeniem w sprawie wyścigów konnych, które w § 47 ust. 1 pkt 3 stanowi się, że identyfikacja koni biorących udział w gonitwie polega na weryfikacji m. in. dokumentu identyfikacyjnego, czy koń został zaszczepiony przeciwko grypie produktami leczniczymi weterynaryjnymi dopuszczonymi do obrotu, według odpowiedniego dla nich schematu, zgodnie z zasadami określonymi przez organizacje międzynarodowe wyścigów konnych, których członkiem jest Klub. Produktami (szczepionkami) dopuszczonymi do obrotu w Polsce są m. in. Equilis Prequenza oraz FluequinT. Są to produkty, które zgodnie ze schematem ich stosowania podaje się koniom zazwyczaj raz w roku, w celu utrzymania odporności przeciwko grypie. Jeżeli więc koń został zaszczepiony produktem dopuszczonym do obrotu tak w Polsce jak i zagranicą, zgodnie z zasadami wskazanymi na ulotce tego produktu, to należy uznać, że w myśl obowiązujących przepisów warunek przeprowadzenia wymaganych szczepień został spełniony. Wobec tego wskazany zapis Zarządzenia nie jest spójny z regulacjami krajowymi oraz międzynarodowymi i winien zostać do nich dostosowany. Nadmierne szczepienie, podobnie jak i jego brak może być bowiem dla koni szkodliwe. Wobec tego zaskarżone Zarządzenie bezprawnie wyłącza możliwość stosowania pewnych produktów leczniczych, dopuszczonych w Polsce do obrotu. Mając to na względzie Sąd uchylił § 1 ust. 1 pkt. 2 tego zarządzenia (pkt. 1 sentencji). W pozostałej części Sąd oddalił skargę (pkt. 2 sentencji). O kosztach postępowania rozstrzygnął na podstawie art. 205 § 1 w zw. art. 206 p.p.s.a. - w pkt. 3 sentencji - przyznając zwrot połowy wpisu, z uwagi na jedynie częściowe uwzględnienie skargi.