II SAB/Wa 161/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2019-09-20	
Data wpływu	2019-03-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Danuta Kania
Ewa Kwiecińska /sprawozdawca/
Konrad Łukaszewicz /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1302; art. 149 par. 1, art. 161 par. 1 pkt 3; art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2018 nr 0 poz 1330; art. 13 ust. 1; art. 15 ust. 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 - tekst jedn.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi H. L. na bezczynność Krajowego Sądu Lekarsko-Weterynaryjnego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 2. umarza postępowanie w pozostałym zakresie, 3. zasądza od Krajowego Sądu Lekarsko-Weterynaryjnego na rzecz skarżącej H.L. kwotę 604,80 zł (sześćset cztery złote i osiemdziesiąt groszy), tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
H. L. wniosła do Krajowego Sądu Lekarsko-Weterynaryjnego pismo z dnia [...] stycznia 2019 r. w którym, działając w oparciu o unormowania ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz Konstytucji RP, zażądała przesłania pocztą elektroniczną, bądź tradycyjną, skanów lub kopii orzeczeń merytorycznych wydanych przez Krajowy Sąd Lekarsko-Weterynaryjny w ubiegłym roku kalendarzowym. W przypadku gdy wydano więcej niż 10 takich orzeczeń, skarżąca wniosła o przesłanie 10 wydanych najwcześniej.

W odpowiedzi na powyższe Przewodniczący Krajowego Sądu Lekarsko-Weterynaryjnej przy piśmie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] poinformował, że nie ma możliwości udostępnienia orzeczeń Krajowego Sądu Lekarsko-Weterynaryjnego. O ile orzeczenia mogą być kwalifikowane jako publiczne, to nie są to informacje publiczne wprost wskazane w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Przepis ten stanowi o treści orzeczeń sądów powszechnych, Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu. Wniosek dotyczy zaś udostępnienia orzeczeń sądu korporacyjnego działającego w ramach samorządu poza strukturą sądów powszechnych, orzekającego jedynie w sprawach odpowiedzialności zawodowej lekarzy weterynarii. Zarówno samorząd lekarzy weterynarii, jak i sądy lekarsko-weterynaryjne utrzymywane są wyłącznie ze składek swoich członków.

Uznając jednak, że orzeczenia Krajowego Sądu Lekarsko-Weterynaryjnego, mają walor informacji publicznej, organ zwrócił uwagę, że ze względu na zakres żądanych informacji oraz konieczność ich specjalnego przygotowania, tj. zebrania, przetworzenia i przede wszystkim zanonimizowania – informacje te należy traktować jako informacje przetworzone.

Organ wezwał wnioskodawcę do wykazania, że udostępnienie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

H. L. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Krajowego Sądu Lekarsko-Weterynaryjnego w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie Krajowego Sądu Lekarsko-Weterynaryjnego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej, stwierdzenie że żądane dane mają charakter informacji "prostej". Skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania oraz stwierdzenia, że bezczynność miała charakter rażący.

Zdaniem skarżącej organ pozostaje bezczynny. Brak jest też podstaw do uznania że wnioskowana informacji na charakter informacji przetworzonej. Aby wytworzyć informację przetworzoną niezbędne jest poddanie posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenie w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji, która nie wynika z treści żadnej jednostkowej informacji, które podlegały procesowi przetwarzania, ale wynika z ich całościowego przetworzenia w określony sposób – w uogólnieniu, wynika z sumy (zbioru) jednostkowych informacji podlegających przetworzeniu. Zatem informacją przetworzoną nie jest inne uszeregowanie posiadanych informacji, ale nowa jakość tkwiąca immanentnie w uzyskanej w wyniku przetworzenia nowej informacji.

Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawie mamy do czynienia z informacja prostą, czyli taką której treść nie ulega zmianie przed jej udostępnieniem. Przetworzenie informacji nie jest równoznaczne z anonimizacją dokumentów. Dokument poddany procesowi "anonimizacji", pozostaje informacją publiczną prostą. Wniosek dotyczy jedynie dziesięciu dokumentów, które zapewne liczą nie więcej jak od kilku do kilkunastu stron.

W treści odpowiedzi na skargę organ stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności, bowiem pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. określił warunki, po których spełnieniu udzieli żądanych informacji. Ponadto nadmienił, że przesłał na adres mailowy skarżącej dziesięć zanonimizowanych skanów orzeczeń Krajowego Sądu wydanych w 2018 r.

W treści pisma z dnia 25 kwietnia 2019 r. skarżąca stwierdziła, że organ w dniu 6 marca 2019 r. udostępnił wnioskowane informacje. Wobec powyższego skarżąca wniosła o umorzenie postępowania i zasądzenie kosztów postępowania, w tym wpisu sądowego, wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika, opłaty od pełnomocnictwa oraz opłaty pocztowej za przesłanie skargi (7,80 zł).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 P.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

W myśl art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W sprawie niniejszej, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p., która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1-2a u.d.i.p.). Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b). W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przedmiotem skargi skarżąca uczyniła "bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej" przez Krajowy Sąd Lekarsko-Weterynaryjny w sprawie zainicjowanej wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] stycznia 2019 r. dotyczącym kserokopii lub skanów orzeczeń tegoż Sądu wydanych w roku 2018.

Wyjaśnić należy, iż w sprawie ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, to sąd administracyjny, na podstawie okoliczności sprawy, a zwłaszcza toku postępowania administracyjnego, ocenia, czy w sprawie wystąpiła bezczynność czy przewlekłe prowadzenie postępowania oraz na podstawie tej oceny, stosownie do okoliczności sprawy, podejmuje rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 149 P.p.s.a. (por. postanowienia NSA z dnia: 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12; 4 września 2015 r., sygn. akt II OZ 753/15, publ. jw.).

Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale – mimo istnienia ustawowego obowiązku – nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia czy też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do udostępnienia informacji publicznej polega na zaniechaniu realizacji wniosku informacyjnego zgodnie z przepisami ww. ustawy, w szczególności na niepodjęciu stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udostępnienia żądanej informacji, bądź na niewydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia.

Podkreślić należy, że ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat działalności organów władzy publicznej, osób pełniących funkcje publiczne, organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa (art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 u.d.i.p. pojęcia "każdemu", ustawodawca doprecyzował zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępniane.

Ustawa określa również podmioty obowiązane do udostępnienia informacji publicznej, wskazując, iż należą do nich władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne. Wobec treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. nie budzi wątpliwości, że Krajowy Sad Lekarsko-Weterynaryjny jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty wykonujące zadania publiczne, a takim podmiotem jest Krajowy Sąd Lekarsko-Weterynaryjny.

Jak wynika bowiem z art. 50 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1479) sprawy odpowiedzialności zawodowej lekarzy weterynarii rozpatrują okręgowe sądy lekarsko-weterynaryjne i Krajowy Sąd Lekarsko-Weterynaryjny (art. 50 ust. 1).

W myśl art. 50 ust. 3 ustawy Krajowy Sąd Lekarsko-Weterynaryjny:

1) rozpatruje odwołania od orzeczeń okręgowych sądów lekarsko-weterynaryjnych;

2) orzeka jako pierwsza instancja w sprawach odpowiedzialności zawodowej członków: Krajowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej, Krajowej Komisji Rewizyjnej, Krajowego Sądu Lekarsko-Weterynaryjnego, Krajowego Rzecznika Odpowiedzialności Zawodowej i jego zastępców, a także okręgowych sądów lekarsko-weterynaryjnych oraz okręgowych rzeczników odpowiedzialności zawodowej i ich zastępców;

3) rozpatruje w innym składzie odwołania od orzeczeń wydanych w trybie określonym w pkt 2.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że – co do zasady – wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W świetle powyższych regulacji, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej, co wiąże się z upowszechnieniem zasady transparentności życia publicznego i podwyższenia świadomości prawnej społeczeństwa. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji. Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 grudnia 2013 r., sygn. akt I OPS 8/13, publ.: j.w.). Podkreślenia wymaga, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p. decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W ocenie Sądu, informacja objęta wnioskiem skarżącej z dnia [...] stycznia 2019 r. posiada walor informacji publicznej. Dotyczy bowiem publicznej sfery działania Krajowego Sądu Lekarsko-Weterynaryjnego polegającej na wydawaniu orzeczeń w sprawach podlegających kognicji tego Sądu.

Jak już wcześniej wskazano z bezczynnością organu w sprawie udostępnienia informacji publicznej będziemy mieli do czynienia, gdy organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udostępnienia żądanej informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje bądź nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (ust. 2).

Z akt sprawy wynika, że organ, wprawdzie dopiero po zainicjowaniu postępowania sądowego, ale załatwił wniosek skarżącej poprzez nadesłanie w dniu 6 marca 2019 r. żądanych orzeczeń. Powyższe oznacza, że na dzień wyrokowania ww. podmiot nie pozostawał już w stanie bezczynności. Brak było zatem podstaw, by zgodnie z treścią art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., zobowiązać ww. podmiot do rozpoznania w określonym terminie wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej.

Wobec powyższego, w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania, albowiem nowelizacja procedury sądowoadministracyjnej, która nastąpiła z dniem 15 sierpnia 2015 r., zakreśliła nowy termin dla tzw. autokontroli organu. Termin ten wynosi obecnie – w myśl znowelizowanego art. 54 § 3 P.p.s.a. – 30 dni. Możliwość umorzenia postępowania sądowego występuje jedynie w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej we wskazanym 30-dniowym terminie, co w niniejszej sprawie miało miejsce, albowiem skarga z dnia 7 lutego 2019 r. wpłynęła do organu w dniu 12 lutego 2019 r. Zatem w świetle art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. zaistniała przesłanka do umorzenia postępowania w tym zakresie jako bezprzedmiotowego.

W ocenie Sądu, bezczynność organu w załatwieniu ww. wniosku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ.: jw.). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób.

W okolicznościach niniejszej sprawy od daty wpływu wniosku skarżącej z dnia [...] stycznia 2019 r. od daty załatwienia wniosku w dniu 6 marca 2019 r. upłynął ponad 1 miesiąc. Jednakże pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. organ udzielił – wprawdzie wadliwej – odpowiedzi na wniosek skarżącej.

Z uwagi zatem na fakt, iż zaniechanie realizacji wniosku nie wynikało z celowego działania, czy też poważnego zaniedbania, uznać należało, że bezczynność adresata wniosku nie miała postaci kwalifikowanej. Brak było zatem podstaw, by zwłoce podmiotu zobowiązanego do rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej przypisać charakter rażący.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. W punkcie 2 wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 powołanej ustawy. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. – jak w punkcie 3 sentencji. Na koszty sądowe składa się kwota 100 zł uiszczona przez skarżącego tytułem wpisu sądowego, kwota 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, kwota 17 zł tytułem zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 7,80 zł tytułem uiszczonej opłaty pocztowej od skargi.