Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Olga Libiszewska po rozpoznaniu w dniu 27 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Stowarzyszenia A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 7 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Ol 1069/23 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia B. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 12 września 2023 r. nr SKO.60.23.2023 w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości dotyczących treści decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej "WSA w Olsztynie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 7 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 1069/23, oddalił skargę Stowarzyszenia B. z siedzibą w [...] (dalej "skarżący") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej "Kolegium" lub "SKO") z dnia 12 września 2023 r., nr SKO.60.23.2023, w przedmiocie wyjaśnienia wątpliwości dotyczących treści decyzji w sprawie pozwolenia zintegrowanego.

Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Decyzją z dnia 24 czerwca 2019 r. Starosta Olsztyński (dalej "Starosta") udzielił [...] spółce z o. o. (dalej "spółka") pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do produkcji płyt drewnopochodnych – płyt wiórowych, o maksymalnej zdolności produkcyjnej 3.100 m3 na dobę, która obejmuje urządzenie do termicznego przekształcania odpadów innych niż niebezpieczne o maksymalnej zdolności przetwarzania 4,16 tony odpadów na godzinę oraz urządzenia spalania paliw o łącznej nominalnej mocy 167,143 MW na terenie zakładu pod adresem: [...] i objął pozwoleniem zintegrowanym instalację spawania, ustalając dla niej warunki wprowadzania do środowiska substancji lub energii na zasadach określonych dla pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza.

Postanowieniem z dnia 3 marca 2023 r. Starosta wyjaśnił, na wniosek Stowarzyszenia A. (dalej "stowarzyszenie"), wątpliwości co do treści powołanej decyzji przez podanie, że: "użyta w treści decyzji wartość 4,16 tony odpadów na godzinę to zaokrąglenie wyniku działania arytmetycznego, podzielenia określonej maksymalnej ilości odpadów w postaci pyłu, niespełniającego wymogów dla biomasy, która będzie przetwarzana w procesie R1 w ramach współspalania odpadów, tj. 35 360 Mg mokrej masy/rok, przez ilość dni pracy instalacji w roku, tj. 354 dni i ilość godzin w dobie, tj. 24. Wynik tego działania to wartość 4,16196 (...), którą wnioskodawca zaokrąglił we wniosku do wartości 4,16". W uzasadnieniu Starosta zaznaczył, że zgodnie z art. 43 ust. 2 ustawy o odpadach w zezwoleniu na przetwarzanie odpadów określa się m.in. rodzaj i masę odpadów przewidywanych do przetworzenia i powstających w wyniku przetwarzania w okresie roku oraz w przypadku instalacji do termicznego przekształcania odpadów także godzinową moc przerobową. Na podstawie informacji zawartych we wniosku określono w pkt VII.4.1 pozwolenia rodzaj i masę odpadów przewidywanych do przetworzenia w okresie roku w ilości 35 360 Mg mokrej masy/rok, a w pkt VII.4.3.2 ustalono moc przerobową instalacji, łączną ilość odpadów przetwarzanych w ramach współspalania odpadów, w procesie R1, która nie przekroczy 99,887 Mg mokrej masy/dobę i 35.360,00 Mg mokrej masy/rok. Godzinową moc przerobową instalacji do termicznego przekształcania odpadów, tj. 4,16 ton odpadów na godzinę wskazano w pkt II.3 pozwolenia. Punkt 1.3 pozwolenia określa rodzaj instalacji wymagającej tego pozwolenia w odniesieniu do instalacji wymienionych w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 sierpnia 2014 r. w sprawie rodzajów instalacji mogących powodować znaczne zanieczyszczenie poszczególnych elementów przyrodniczych albo środowiska jako całości. Jednym z nich są instalacje do termicznego przekształcania odpadów innych niż niebezpieczne o zdolności przetwarzania ponad 3 tony na godzinę (pkt 5.2.a załącznika do ww. rozporządzenia). Treść punktu 1.3 pozwolenia sformułowano w oparciu o informację zawartą w piśmie spółki z 1 lutego 2019 r., złożonym w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia, dotyczącą zakwalifikowania instalacji ze względu na zdolność przetwarzania instalacji w zakresie termicznego przekształcania odpadów innych niż niebezpieczne. Spółka w tym piśmie określiła godzinową zdolność przetwarzania odpadów w instalacji w procesie termicznego przekształcenia odpadów na 4,16 ton na godzinę, co pozwoliło na kwalifikację tej instalacji zgodnie z wymienionym przepisem. Podała jednocześnie dobową zdolność przetwarzania instalacji w tym zakresie (99,887 ton odpadów na dobę), która wynika z przyjętej we wniosku wartości rocznej masy odpadów przewidywanych do przetworzenia. Użyta we wniosku o wydanie pozwolenia i w treści decyzji wartość 4,16 tony odpadów na godzinę to zaokrąglenie wyniku działania arytmetycznego, podzielenia określonej maksymalnej ilości odpadów w postaci pyłu, niespełniającego wymogów dla biomasy, która będzie przetwarzana w procesie R1 w ramach współspalania odpadów, tj. 35.360 Mg mokrej masy/rok, przez ilość dni pracy instalacji w roku, tj. 354 dni i ilość godzin w dobie, tj. 24. Wynik tego działania to wartość 4,16196(...), którą spółka zaokrągliła we wniosku do 4,16.

Na skutek zażaleń skarżącego i stowarzyszenia, Kolegium postanowieniem z dnia 12 września 2023 r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie Starosty z dnia 3 marca 2023 r. Kolegium wyjaśniło, że zawarta w art. 113 § 2 k.p.a. instytucja wykładni decyzji służy wyjaśnieniu wątpliwości co do jej treści, a więc ma zastosowanie przede wszystkim, gdy rozstrzygnięcie jest niejasne lub nie zostało wystarczająco precyzyjnie sformułowane. Wyjaśnienie treści decyzji ma służyć jedynie jednoznacznemu określeniu woli organu wyrażanej w decyzji i nie może zastępować kontroli legalności decyzji administracyjnej, która jest inicjowana innymi środkami. Stowarzyszenie we wniosku z dnia 23 lutego 2023 r. jednoznacznie wskazało, że żąda wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji wątpliwości co do treści punktu 1.3. decyzji z dnia 24 czerwca 2019 r. Wątpliwości te dotyczyły określonej w tym punkcie maksymalnej zdolności przetwarzania generatora gorącego gazu (HGG). Organ pierwszej instancji precyzyjnie je wyjaśnił, przedstawiając stosowne wyliczenia. Skoro we wniosku jednoznacznie określono punkt decyzji, który budzi wątpliwości wnioskodawcy, to wyjaśniając te wątpliwości, organ pierwszej instancji nie był zobligowany do odnoszenia się do innych punktów zawartych w rozstrzygnięciu.

Pismem z dnia 25 października 2023 r. skarżący złożył skargę do WSA w Olsztynie na postanowienie Kolegium z dnia 12 września 2023 r. Skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenie: 1) art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. poprzez zaniechanie przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarzutów zażalenia oraz dokonania subsumpcji i poprzestanie na abstrakcyjnych i ogólnych rozważaniach dotyczących instytucji wyjaśnienia wątpliwości; 2) art. 113 § 2 k.p.a. (w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) poprzez błędne "wyjaśnienie" w sentencji postanowienia Starosty (utrzymanego w mocy przez SKO), że "użyta w treści decyzji wartość 4,16 tony odpadów na godzinę to zaokrąglenie w wyniku działania arytmetycznego, podzielenia określonej maksymalnej ilości odpadów w postaci pyłu, niespełniającego wymogów dla biomasy, która będzie przetwarzana w procesie R1 w ramach współspalania odpadów, tj. 35360 Mg mokrej masy/rok, przez ilość dni pracy instalacji w roku, tj. 354 dni i ilości godzin w dobie, tj. 24; wynik tego działania to wartość 4,16196 (...), którą wnioskodawca zaokrąglił we wniosku do wartości 4,16 (...)", albowiem w punkcie II.2.3. tabela nr 4 punkt 1.2 jest wskazana wielkość 4 160,1 kg/h (4,1601 Mg/h), a nie 4,16196 Mg/h, a zaokrąglona wartość 4,16 Mg/h przemnożona przez 24 h daje wynik 99,84 Mg/dobę, w związku z tym Starosta powinien wyjaśnić, że wielkość wskazana w punkcie 1.3 pozwolenia zintegrowanego to błąd. Skarżący wniósł o uchylenie postanowień obu instancji. Kolegium wniosło o oddalenie skargi.

W dniu 7 listopada 2024 r. WSA w Olsztynie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji dokonał wykładni art. 113 § 2 k.p.a. i wskazał, że zawarte we wniosku z dnia 23 lutego 2023 r. (we wniosku błędnie podano rok 2022) żądanie stowarzyszenia jest precyzyjne i odnosi się wyłącznie do punktu I.3. pozwolenia zintegrowanego. W punkcie tym Starosta określił rodzaj prowadzonej działalności jako "termiczne przekształcanie odpadów innych niż niebezpieczne w urządzeniu o zdolności przetwarzania ponad 3 tony na godzinę (rodzaj działalności określony w ust. 5.2.a załącznika do ww. rozporządzenia) – termiczne przekształcanie odpadów w postaci pyłów wytwarzanych w instalacji do produkcji płyt wiórowych w zakładzie w [...], prowadzone w generatorze gorącego gazu (HGG) 55 MW, o maksymalnej zdolności przetwarzania 4,16 tony odpadów na godzinę, 99,887 ton odpadów na dobę". W tym zakresie wnioskodawca zakwestionował iloczyn pomnożenia 4,16 t i 24 godzin, stwierdzając, że "dokonując mnożenia 4,16 tony x 24 godziny, otrzymujemy wynik 99,84 Mg/dobę, a nie 99,887 Mg". Do tej wątpliwości odniósł się Starosta w postanowieniu z dnia 3 marca 2023 r. i wyjaśnił bowiem, że "użyta w treści decyzji wartość 4,16 tony odpadów na godzinę to zaokrąglenie wyniku działania arytmetycznego, podzielenia określonej maksymalnej ilości odpadów w postaci pyłu, niespełniającego wymogów dla biomasy, która będzie przetwarzana w procesie R1 w ramach współspalania odpadów, tj. 35 360 Mg mokrej masy/rok, przez ilość dni pracy instalacji w roku, tj. 354 dni i ilość godzin w dobie, tj. 24. Wynik tego działania to wartość 4,16196 (...), którą wnioskodawca zaokrąglił we wniosku do wartości 4,16". W uzasadnieniu postanowienia starosta wyjaśnił ponadto, że treść zakwestionowanego punktu pozwolenia sformułował w oparciu o informację zawartą w piśmie spółki złożonym w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia zintegrowanego, dotyczącym zakwalifikowania instalacji ze względu na zdolność przetwarzania instalacji w zakresie termicznego przekształcania odpadów innych niż niebezpieczne. W tym zakresie wnioskodawca określił m.in. dobową zdolność przetwarzania instalacji (99,887 ton odpadów na dobę), wynikającą z przyjętej we wniosku wartości rocznej masy odpadów przewidywanych do przetworzenia. Powyższe wyjaśnienia Starosty pozwalają podzielić stanowisko Kolegium, że wydając postanowienie z dnia 3 marca 2023 r. Starosta nie naruszył art. 113 § 2 k.p.a.

Sąd I instancji zauważył, że z treści zażaleń i skargi wynika, że skarżący i stowarzyszenie w trybie omawianej instytucji dążyły w istocie do wykazania, że pozwolenie zintegrowane nie zostało prawidłowo wydane (zawiera błędy w zakresie ustalenia ilości spalanych odpadów). Tym samym stowarzyszenia prowadzą merytoryczną polemikę z treścią decyzji. Z pomocą tej instytucji nie można żądać zmiany treści decyzji i nowej oceny stanu faktycznego lub prawnego, gdyż merytoryczna zmiana decyzji może być osiągnięta wyłącznie w trybie odwoławczym, ewentualnie w jednym z trybów nadzoru. Z uwagi na charakter postępowania przewidzianego w art. 113 § 2 k.p.a. organ administracji wyjaśniając treść decyzji nie może naruszyć art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., gdyż treść decyzji nie może być rekonstruowana inaczej niż na podstawie jej brzmienia, co nie wymaga prowadzenia postępowania w ramach zakreślanych przez powołane przepisy. Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia abstrakcyjna wykładnia art. 113 § 2 k.p.a. stanowi realizację wynikającego z art. 124 § 2 k.p.a. obowiązku zamieszczenia w postanowieniu uzasadnienia prawnego. Kolegium nie ograniczyło się do przywołania treści art. 113 § 2 k.p.a. i wykładni tego przepisu, lecz także odniosło je do realiów rozpoznawanej sprawy, czego skutkiem była prawidłowa konkluzja, że kwestie podnoszone przez żalące się stowarzyszenia wykraczają poza ramy zastosowania art. 113 § 2 k.p.a. Tym samym brak merytorycznego ustosunkowania się do zarzutów dotyczących wyjaśnianej decyzji nie jest równoznaczny z naruszeniem art. 124 § 2 k.p.a.

Pismem z dnia 7 listopada 2024 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Olsztynie z dnia 7 listopada 2024 r. wywiodło stowarzyszenie (dalej również "skarżący kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik postępowania:

1) art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego zastosowanie) oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. (poprzez ich niezastosowanie) w związku z art. 113 § 2 k.p.a. w ten sposób, że WSA w Olsztynie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie przez SKO (w wcześniej Starostę) art. 113 § 2 k.p.a. poprzez błędne "wyjaśnienie" w sentencji postanowienia Starosty (utrzymanego w mocy przez SKO), że "użyta w treści decyzji wartość 4,16 tony odpadów na godzinę to zaokrąglenie w wyniku działania arytmetycznego, podzielenia określonej maksymalnej ilości odpadów w postaci pyłu, niespełniającego wymogów dla biomasy, która będzie przetwarzana w procesie R1 w ramach współspalania odpadów, tj. 35360 Mg mokrej masy/rok, przez ilość dni pracy instalacji w roku, tj. 354 dni i ilości godzin w dobie, tj. 24; wynik tego działania to wartość 4,16196 (...), którą wnioskodawca zaokrąglił we wniosku do wartości 4,16 (...)", albowiem w punkcie II.2.3. tabeli nr 4 punkt 1.2 jest wskazana wielkość 4 160,1 kg/h (4,1601 Mg/h), a nie 4,16196 Mg/h, a zaokrąglona wartość 4,16 Mg/h przemnożona przez 24 h daje wynik 99,84 Mg/dobę, w związku z tym Starosta powinien wyjaśnić, że wielkość wskazana w punkcie 1.3 pozwolenia zintegrowanego to błąd, co przyznał wcześniej chociażby w piśmie do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska;

2) art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego zastosowanie) oraz art. 145 § 1 pkt 1 litera "c" p.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie) w związku z art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz w związku z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w ten sposób, że WSA w Olsztynie oddalił skargę na zaskarżone postanowienie SKO pomimo istnienia podstaw do uwzględnienia skargi ze względu na naruszenie przez SKO art. 7 i art. 77 § 1 w związku z art. 124 § 2 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a., co się wyraża zaniechaniem przez SKO przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarzutów zażalenia oraz zaniechaniem dokonania subsumpcji i poprzestaniem na abstrakcyjnych i ogólnych rozważaniach dotyczących instytucji wyjaśnienia wątpliwości, co jednocześnie stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wyartykułowanej w art. 15 k.p.a.

Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie postanowień obu instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, uzupełnionej pismem z dnia 2 stycznia 2026 r., spółka wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu.

W drugim zarzucie skargi kasacyjnej powołane zostały przepisy wynikowe (art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.) oraz przepisy kodeksu postępowania administracyjnego statuujące zasadę prawdy obiektywnej (art. 7) i zasadę dwuinstancyjności (art. 15); regulujące sposób gromadzenia i oceny dowodów (art. 77 § 1) oraz określające zakres obowiązku uzasadniania postanowienia (art. 124 § 2). Istota zarzutu, o którym mowa, sprowadza się do twierdzenia, że Sąd I instancji oddalił skargę mimo to, że Kolegium zaniechało przedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zarzutów zażalenia oraz zaniechało dokonania subsumpcji, poprzestając na abstrakcyjnych i ogólnych rozważaniach dotyczących instytucji wyjaśnienia wątpliwości. Odnosząc się do tego zarzutu, trzeba w pierwszej kolejności zauważyć, że: "Przy wyjaśnieniu treści decyzji należy brać pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie wydawania tej decyzji. Istota i granice przewidzianego w art. 113 § 2 k.p.a. wyjaśnienia treści decyzji nie pozwalają na jego wykorzystanie do prowadzenia postępowania wyjaśniającego zmierzającego do ustalenia stanu faktycznego w takim zakresie, jak w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji o charakterze merytorycznym" (zob. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2025 r., I GSK 1332/21). Działając na podstawie art. 113 § 2 k.p.a. organ obowiązany jest jedynie wyjaśnić, jak rozumiał własną decyzję (por. Z. Janowicz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 289); nie dokonuje on zatem przynależnej do procesu stosowania prawa subsumpcji stanu faktycznego pod hipotezę normy prawnej. "W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 113 § 2 k.p.a. organ ma tylko obowiązek określić żądanie strony i dokonać jego konfrontacji z treścią wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, którego wyjaśnienia domaga się strona, zmierzając do oceny, czy decyzja zawiera niejasności. Wyjaśnienie wątpliwości co do treści decyzji nie może natomiast stanowić konkurencji, ani alternatywy dla określenia praw i obowiązków strony na podstawie prawa materialnego, bądź też dokonywać ustaleń poza treścią decyzji" (wyrok NSA z dnia 22 marca 2023 r., II OSK 272/22).

W niniejszej sprawie organy obu instancji prawidłowo zidentyfikowały istotę i granice postępowania prowadzonego w trybie art. 113 § 2 k.p.a. i nie naruszyły żadnego z powołanych w rozważanym zarzucie przepisów prawa procesowego. Zaskarżone postanowienie zawiera uzasadnienie, które spełnia wymogi prawa procesowego; wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, organ nie poprzestał na abstrakcyjnych i ogólnych rozważaniach, a ponadto nawiązał również do zarzutów zawartych zażaleniu; ewentualne nieodniesienie się do wszystkich zarzutów nie przesądza o naruszeniu art. 15 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 505/23; wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2023 r., III OSK 1746/21). Na marginesie należy zauważyć, że skarżący kasacyjnie zasadniczo kwestionuje treść uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, a nie powołał statuującego wymogi co do tej treści art. 107 § 3 k.p.a. (przepis ten ma do postanowień odpowiednie zastosowanie na mocy art. 126 k.p.a.).

W zarzucie pierwszym – poza przepisami wynikowymi (art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a.) – powołany został art. 113 § 2 k.p.a., o którym była już wyżej mowa. W tym miejscu wypada dodać, że: "Zakres instytucji wyjaśnienia treści decyzji na gruncie art. 113 § 2 k.p.a. ma ograniczony charakter. Dotyczy przede wszystkim sentencji, odnosząc się do uzasadnienia decyzji jedynie w takim zakresie, w jakim może być to pomocne przy interpretacji rozstrzygnięcia. Ponadto, w zakresie wstępnych ustaleń organu wyjaśniającego leży stwierdzenie, że decyzja została sformułowana w sposób niepozwalający na zrozumienie jej sensu lub w sposób, na gruncie którego wyraźnie dopuszczalne byłyby różne i przynajmniej częściowo wykluczające się wyniki jej wykładni" (wyrok NSA z dnia 20 lipca 2010 r., II OSK 1298/10). Instytucja wyjaśnienia treści decyzji powinna być stosowana w zasadzie jedynie w stosunku do samej osnowy decyzji, a w stosunku do uzasadnienia tylko wówczas, gdy jest to konieczne do odkodowania treści jej sentencji (zob. M. Wojtuń, w: Z. Kmieciak, J. Wegner, M. Wojtuń, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2023, s. 689). "Jeżeli rozstrzygnięcie zawarte w decyzji jest jasne i zrozumiałe, wyraźnie oznaczono w niej strony, wskazano przedmiot, jak i podstawę prawną rozstrzygnięcia, zaś uzasadnienie zawiera wyjaśnienie podstawy prawnej, wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione oraz dowodów, na których się oparł, wydając decyzję, to nie można zarzucić, że treść takiej decyzji sformułowana jest w sposób niejasny, niejednoznaczny, czy też budzący wątpliwości co do istoty rozstrzygnięcia (zob. M. Dyl, w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 499 oraz powołane tam orzecznictwo).

Skoro istotą postanowienia z art. 113 § 2 k.p.a. jest wyjaśnienie, jak organ rozumiał własną decyzję, to zakres jego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym z uwzględnieniem kryterium legalności pozostaje ograniczony. Ocenie podlega zasadniczo tylko to, czy istniała obiektywna wątpliwość co do treści decyzji, czy sformułowane przez organ wyjaśnienie jest do tej wątpliwości zrelatywizowane i czy poza nią nie wykracza, innymi słowy, czy nie zawiera w sobie istotnej "nowości". To, że wyjaśnienie jest inne niż oczekiwała strona, nie przesądza o jego wadliwości. Kontrola postanowienia z art. 113 § 2 k.p.a. w żadnym razie nie może się przerodzić w kontrolę odnośnej decyzji – dotyczy to także tego jej elementu, który był przedmiotem wyjaśnienia. Ewentualna wadliwość decyzji, w tym również w zakresie wspomnianego elementu, może być weryfikowana tylko w przewidzianych prawem trybach.

W świetle powyższego zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 113 § 2 k.p.a. i zasadzający się na twierdzeniu, że wyjaśnienie decyzji powinno być inne tudzież nawet że sama decyzja powinna być inna – okazał się niezasadny i nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.