II SAB/Op 22/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-06-23	
Data wpływu	2022-04-11	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu	
Sędziowie	Daria Sachanbińska /przewodniczący/
Krzysztof Bogusz /sprawozdawca/
Krzysztof Sobieralski	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	III OSK 2408/22	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Zobowiązano organ do załatwienia wniosku
Stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt 5, art. 5, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, c, f oraz pkt 5 lit. d i e, art. 13 ust. 1 i ust. 2, art. 14 ust. 2, art. 16 ust. 1, art. 21,; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
Dz.U. 2020 nr 0 poz 1133; art. 3, art. 27, art. 28; Ustawa z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 735; art. 107 par. 1, pkt 4 i pkt 5; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 par. 1 pkt 1 i par. 1a, art.200 i art. 205 par. 1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi A. H. na bezczynność O. S.A. w O. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1) zobowiązuje O. S.A. w O. do załatwienia wniosku skarżącego A. H. z dnia 24 stycznia 2022 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, 2) stwierdza, że bezczynność O. S.A. w O. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) zasądza od O. S.A. w O. na rzecz skarżącego A. H. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez A. H. (zwanego dalej: skarżącym) jest bezczynność O. S.A. w O. (zwanego dalej także: "Spółką") w sprawie udostępnienia informacji publicznej.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 24 stycznia 2022 r., złożonym za pośrednictwem poczty elektronicznej (e-mail), skarżący wystąpił bezpośrednio do O. S.A. – jako podmiotu należącego w 100% do Miasta Opola o udostępnienie, w ramach informacji publicznej, danych uzupełniających do dokumentów finansowych opublikowanych przez Spółkę dnia 10 czerwca 2021 r., dotyczących okresu sprawozdawczego 1 stycznia – 31 grudnia 2020 r. i w tym zakresie sformułował następujące pytania:

1. Ile wyniosła frekwencja na meczach rozgrywanych w O. z publicznością bez ograniczeń i w meczach z ograniczeniami?

2. Ile wyniosły przychody ze sprzedaży biletów i koszty organizacji ww. meczów?

3. Ile wyniosły przychody ze sprzedaży zawodników?

4. Ile wyniosły koszty zakontraktowania nowych zawodników?

5. Ile wyniosły koszty funkcjonowania [...], w tym osobno wynagrodzeń pracowników?

6. Ile wyniosły koszty wynagrodzeń pierwszego zespołu wraz ze sztabem trenerskim?

7. Ile wyniosły przychody z [...]?

8. Ile wyniosły koszty funkcjonowania zespołów młodzieżowych (od [...] do juniorów starszych) i drużyny rezerw wraz z wynagrodzeniami pracowników?

9. Ile wyniosły przychody z reklam i sponsoringu od pomiotów nie powiązanych kapitałowo z jednostkami sektora publicznego?

We wniosku skarżący nie wskazał swojego adresu zamieszkania ani adresu do korespondencji.

W odpowiedzi na wniosek Spółka przesłała skarżącemu, na zwrotny adres e-mail pismo z dnia 1 lutego 2022 r. informujące, że nie znajduje podstaw prawnych do przekazania żądanych informacji. Uznając, że przedmiotowe informacje nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176, z późn. zm.; aktualnie Dz. U. z 2022 r. poz. 902) wyjaśniła, że sam fakt, iż O. S.A. realizuje zadania publiczne czy dysponuje majątkiem publicznym, w szczególności w postaci otrzymywania określonych dotacji, nie powoduje, że wszystkie posiadane przez nią informacje mają walor publiczny. Uwzględniając szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej na gruncie orzecznictwa sądowego podkreśliła, że pojęcie to odnosi się podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Charakter publiczny należy zatem przypisać tym informacjom, które odnoszą się do publicznej sfery działalności organów. Stąd też od podmiotów wskazanych w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. nie można żądać innych informacji, niż z zakresu wykonywania zadań publicznych czy gospodarowania mieniem publicznym. Nie ulega wątpliwości, że działalność klubu sportowego może być prowadzona w formie spółki akcyjnej, której zasady funkcjonowania reguluje ustawa z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526, z późn. zm.).

W konsekwencji, O. S.A. jest obowiązana prowadzić swoje sprawy biznesowe zgodnie z regułami określonymi dla podmiotów gospodarczych, w tym z zachowaniem poufności i konkurencyjności, szczególnie w zakresie współpracy z innymi podmiotami na niewątpliwie szczególnym rynku jakim jest prowadzenie klubu sportowego.

Ujawnienie danych biznesowych, których domaga się skarżący, może narazić Spółkę - jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą, na niepowetowane straty. Ponadto, majątek spółki akcyjnej nie jest majątkiem jej akcjonariuszy, a samej spółki. To oznacza, że nie jest majątkiem jednostki samorządowej i nie do niej należy zarząd tym majątkiem jak również kontrola sposobu prowadzenia działalności gospodarczej. Nie można tym samym uznać, że żądane informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu u.d.i.p.

Pismem z dnia 7 lutego 2022 r. skarżący wystąpił do O. S.A. o prawidłowe doręczenie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przesłanej na jego adres e-mail. Wskazując w tym zakresie na pismo Spółki z dnia 1 lutego 2022 r. podniósł, że stanowi ono decyzję odmowną, która zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego powinna zostać doręczona przez operatora pocztowego lub za pośrednictwem komunikacji elektronicznej, który to warunek nie został spełniony.

W odpowiedzi na powyższe, w piśmie z dnia 15 lutego 2022 r. Spółka wyjaśniła, że jej pismo z dnia 1 lutego 2022 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. W przypadku stwierdzenia, tak jak w niniejszej sprawie, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p., wystarczające jest poinformowanie wnioskodawcy o tym fakcie, co następuje w drodze zwykłego pisma, a nie w drodze decyzji administracyjnej. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje bowiem sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W konsekwencji wniosek z dnia 24 stycznia 2022 r. został w niniejszej sprawie załatwiony w sposób zgodny z obowiązującymi przepisami.

Pismem z 22 marca 2022 r. A. H. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na bezczynność O. S.A. w rozpoznaniu jego wniosku o udostępnienie informacji publicznej, w której domagał się zobowiązania Spółki do załatwienia jego wniosku i zasądzenia kosztów postępowania.

Zarzucając Spółce naruszenie art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 u.d.i.p. skarżący wywodził, że żądane przez niego informacje stanowią informację publiczną, do udostępnienia których spółka jest zobowiązana.

Powołując się na art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. wskazał, że w sytuacji gdy spółka akcyjna została powołana, np. przez jednostkę samorządu terytorialnego lub Skarb Państwa do realizacji zadań publicznych (np. zadań użyteczności publicznej), dysponuje majątkiem publicznym albo w spółce akcyjnej pozycję dominującą mają organy władzy publicznej, a także gdy organy te mają w spółce swój kapitał pochodzący ze środków publicznych to we wszystkich tych przypadkach, spółka akcyjna staje się podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Na podstawie art. 6 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. udostępnieniu podlegają natomiast informacje dotyczące majątku publicznego rozumianego między innymi jako majątek osób prawnych samorządu terytorialnego, a także podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Spółka akcyjna, w której tak jak w O. S.A., 100% udziałów należy do jednostki samorządu terytorialnego, zgodnie z art. 4 pkt 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jest osobą prawną samorządu terytorialnego i jednocześnie jest spółką zależną, a dana jednostka samorządu terytorialnego jest jej podmiotem dominującym, co wiąże się ze sprawowaniem całkowitej kontroli nad działalnością spółki zależnej.

Ponadto spółka akcyjna, w której 100% kapitału zakładowego pochodzi ze środków publicznych czyli majątku publicznego gospodaruje majątkiem o charakterze publicznym.

Dalej skarżący wskazał, że zgodnie z § 1 i § 2 statutu spółki O., założycielem Spółki jest Miasto Opole, a celem jej działalności jest między innymi realizacja zadań własnych Miasta Opola z zakresu kultury fizycznej i sportu oraz tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi sportu, przy czym Spółka nie działa w celu osiągnięcia zysku. Ponadto w uzasadnieniu uchwały Rady Miasta Opole Nr [...], w sprawie utworzenia Spółki jako cele jej utworzenia wymienia się działania promocyjne miasta Opola, element inwestycji publicznej budowy stadionu miejskiego oraz spełnienie oczekiwań sportowych mieszkańców, które to cele są typowymi zadaniami publicznymi jednostki samorządu terytorialnego. Wskazuje się też na pełną transparentność i racjonalizację wydatkowania środków publicznych oraz, że powstanie i działalność Spółki będzie wywoływać "skutki finansowe w budżecie miasta Opola".

W ocenie skarżącego wynika z tego, że co do zasady udostępnieniu w ramach prawa do informacji publicznej podlegają wszelkie informacje dotyczące całego majątku, aktywów i pasywów, którym gospodaruje Spółka, w tym pożytków z tego majątku. Skoro Spółka nie działa w celu osiągnięcia zysku jak typowa spółka prawa handlowego to działa wyłącznie w celu realizacji zadań publicznych jednostki samorządu terytorialnego. Żądane informacje dotyczą: frekwencji na publicznych wydarzeniach sportowych, która jest zwyczajowo podawana do wiadomości publicznej za pośrednictwem mediów, a także kosztów i przychodów czyli informacji finansowych, do których publikowania Spółka jest zobowiązana w ramach corocznych sprawozdań finansowych na podstawie ustawy o rachunkowości. Informacje te dotyczą przeszłości, w związku z czym ich wartość gospodarcza jest w oczywisty sposób mniejsza. Mają charakter zbiorczy, statystyczny i rachunkowy, wobec czego nie naruszają uprawnień podmiotów trzecich ani nie osłabiają pozycji konkurencyjnej podmiotu zobowiązanego. Zaznaczając, że wniosek ma na celu uszczegółowienie i uściślenie danych już opublikowanych w sprawozdaniu finansowym w Krajowym Rejestrze Sądowym oraz przekazanych firmie doradczej D. i opublikowanych w raporcie "1 Liga Finansowa" skarżący stwierdził, że skoro Spółka jest spółką gospodarującą majątkiem publicznym, w której pozycję dominującą posiada Miasto Opole, to jest zobowiązana do udzielania informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę O. S.A. – reprezentowana przez radcę prawnego, wniosła o oddalenie skargi. Kwestionując stan bezczynności Spółka podniosła, że pismem z dnia 1 lutego 2022 r. odpowiedziała na wniosek skarżącego. Wyjaśniła, że bezspornie jest podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. Niemniej jednak, nie każda informacja, w której posiadaniu się znajduje będzie stanowiła informację publiczną w rozumieniu art. 1 u.d.i.p. W szczególności zaś przymiotu takiego nie posiadają informacje objęte wnioskiem skarżącego z dnia 24 stycznia 2022 r. Spółka podniosła, że pomimo faktu, iż jej jedynym akcjonariuszem jest Miasto Opole, jest podmiotem niezależnym i całkowicie odrębnym od jej akcjonariusza. Wywodziła, że zarząd spółki akcyjnej nie może działać na jej szkodę, które to działanie jest zagrożone pod groźbą kary (vide art. 296 KK). Z uwagi zaś na prowadzenie przez nią działalności na specyficznym rynku jakim jest prowadzenie klubu sportowego, nie wszystkie informacje są informacjami publicznymi. Podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 1 lutego 2022 r. Spółka wskazała, że sam fakt, iż realizuje zadania publiczne czy dysponuje majątkiem publicznym, w szczególności w postaci otrzymywania określonych dotacji, nie powoduje, że wszystkie posiadane przez nią informacje mają walor publiczny. Nawet przy szerokim rozumieniu pojęcia informacji publicznej należy dostrzec, że działalność klubu sportowego może być prowadzona w formie spółki akcyjnej, której zasady funkcjonowania reguluje ustawa z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526, z późn. zm.). W konsekwencji jest obowiązana prowadzić swoje sprawy biznesowe zgodnie z regułami określonymi dla podmiotów gospodarczych, w tym z zachowaniem poufności i konkurencyjności, szczególnie w zakresie współpracy z innymi podmiotami na niewątpliwie szczególnym rynku jakim jest prowadzenie klubu sportowego. Ujawnienie danych biznesowych, których domaga się skarżący, może narazić Spółkę jako podmiot prowadzący działalność gospodarczą na niepowetowane straty. Podkreślenia wymaga, że majątek spółki akcyjnej nie jest majątkiem jej akcjonariuszy lecz samej spółki. Nie jest więc majątkiem jednostki samorządowej, nie do niej należy zarząd tym majątkiem jak również kontrola sposobu prowadzenia działalności gospodarczej. W świetle tego, fakt posiadania 100% akcji przez Miasto Opole nie może skutkować automatycznym przyjęciem, że każda informacja, w której posiadaniu znajduje się Spółka stanowi informację publiczną. Bezsporne jest, iż udostępnieniu będą podlegały te informacje, które odnoszą się do wykonywania zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Natomiast, informacje, których udostępnienia domaga się skarżący takimi informacjami nie są. Nie ma więc żadnych podstaw do twierdzenia, że są to informacje publiczne. Odnoszą się one stricte do specyfiki działalności prowadzonej przez Spółkę jaką jest prowadzenie klubu sportowego. Ich udostępnienie mogłoby narazić Spółkę na szkody, gdyż mogłoby zniwelować jej przewagę konkurencyjną jaką posiada na niektórych polach względem innych klubów z którymi rywalizuje w ramach rozgrywek piłkarskich. Stąd też zarzut skargi jest nietrafiony i nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.) zwanej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w przypadkach określonych w pkt 1-4 P.p.s.a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie.

Celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwieniu sprawy administracyjnej. Uwzględniając taką skargę sąd - stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. - zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie, na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Stosownie do art. 149 § 1b P.p.s.a. sąd może też orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, a na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. - także o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub o przyznaniu od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a. Stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi sąd orzeka natomiast o jej oddaleniu na podstawie art. 151 P.p.s.a.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest bezczynność O. S.A. w zakresie rozpoznania wniosku skarżącego złożonego w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (aktualnie Dz. U. z 2022 r. poz. 902) zwanej nadal u.d.i.p.

Zgodnie z art. 21 u.d.i.p., do skarg rozpatrywanych w postępowaniach o udostępnienie informacji publicznej stosuje się przepisy P.p.s.a.

Oceniając w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi Sąd uwzględnił, że wniesienie skargi w niniejszej sprawie nie było ograniczone terminem, jak również nie musiało być poprzedzone żadnym środkiem zaskarżenia wobec czego, była ona dopuszczalna i podlegała rozpoznaniu.

Na podstawie art. 119 pkt 4 oraz art. 120 P.p.s.a. rozpoznanie skargi nastąpiło w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.

Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności wykazała, że wniesiona skarga zasługuje na uwzględnienie.

Oceniając czy organ dopuścił się w niniejszej sprawie bezczynności Sąd uwzględnił, że bezczynność organu administracji publicznej występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie - pomimo istniejącego w tym zakresie ustawowego obowiązku, organ nie podjął w sprawie żadnych czynności lub wtedy, gdy wprawdzie prowadził wymagane postępowanie, ale nie zakończył go wydaniem odpowiedniego aktu lub nie podjął stosownej czynności. Dla stwierdzenia bezczynności organu nie ma przy tym znaczenia to, z jakich powodów bezczynność zaistniała i czy była przez organ zawiniona. Konieczne jest natomiast ustalenie, że organ zobowiązany był na podstawie przepisów prawa do podjęcia określonego działania, którego zaniechał.

W świetle art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., w niniejszej sprawie nie ma sporu co do tego, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej. Zgodnie z tym przepisem obowiązane do udostępniania informacji publicznej są bowiem nie tylko władze publiczne, ale także inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Jak wynika z wpisu w Krajowym Rejestrze Sądowym przedmiotem działalności O. S.A. jest działalność sportowa w tym w przeważającej części działalność w zakresie klubu sportowego, a jedynym jej akcjonariuszem jest Miasto Opole. W § 1 pkt 4 Statutu Spółki wskazano, że Miasto Opole jest jej założycielem, a z § 2 wynika wprost, że celem jej działalności jest między innymi realizacja zadań własnych Miasta Opola z zakresu kultury fizycznej i sportu oraz tworzenie warunków sprzyjających rozwojowi sportu w szczególności obejmujących: a) prowadzenie działalności społecznie użytecznej w sferze zadań publicznych określonych w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 688, z późn. zm.), b) prowadzenie klubu sportowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o sporcie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1468; aktualnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1133, z późn. zm.); c) budowę, zarządzanie i eksploatację infrastruktury sportowej. Jednocześnie też, jak zaznaczono, Spółka nie działa w celu osiągnięcia zysku.

Mając na uwadze powyższe uwzględnić trzeba, że zgodnie z art. 3 ustawy o sporcie, działalność sportowa jest prowadzona w szczególności w formie klubu sportowego, który jest osobą prawną. Stosownie zaś do art. 27 tworzenie warunków, w tym organizacyjnych sprzyjających rozwojowi sportu stanowi zadanie własne jednostek samorządu terytorialnego, które na podstawie art. 28 wskazanej ustawy mogą udzielać klubom wsparcia finansowego.

Niewątpliwie zatem Spółka utworzona w celu prowadzenia działalności sportowej, wykonująca w tym zakresie zadania publiczne i korzystająca ze środków publicznych, tj. dysponująca majątkiem publicznym, jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązanym do udostępniania posiadanych informacji publicznych.

W ocenie Sądu uznać również należy, że żądane przez skarżącego informacje – jako dotyczące tej działalności i związane z gospodarowaniem środkami publicznymi – stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p.

Wyjaśnić przyjdzie, że zgodnie z definicją sformułowaną w art. 1 ust. 1 u.d.i.p. informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych. Doprecyzowaniem tej definicji jest art. 6 ust. 1 ustawy, który w formie katalogu wymienia rodzaje spraw, jakich mogą dotyczyć informacje o charakterze publicznym. Podkreślić jednak należy, że nie jest to katalog wyczerpujący, a jedynie przykładowy. Reguły wykładni prawa dotyczącego dostępu do informacji publicznej wyznacza natomiast art. 61 Konstytucji. Z tego też względu przyjąć należy taką interpretację, która gwarantuje szerokie uprawnienia w zakresie dostępu do informacji publicznej, o której mowa w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP i zmierza do poszerzania, a nie zawężania obowiązku informacyjnego.

Na podstawie wskazanych przepisów, uwzględniając konstytucyjną konstrukcję prawa do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej, w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że informacją publiczną jest każda informacja wytworzona przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne oraz inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym w zakresie powierzonych kompetencji, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone; dotyczące sfery faktów. O zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje jedynie spełnienie przesłanek z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OSK 881/18).

W szczególności, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.d.i.p., za informację publiczną uznać należy wszelkie informacje o podmiotach obowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w tym o ich organizacji, przedmiocie działalności oraz o majątku, którym dysponują (art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. b, lit. c i lit. f u.d.i.p.), a także o majątku podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5, pochodzącym z zadysponowania majątkiem, o którym mowa w lit. a-c, oraz pożytkach z tego majątku i jego obciążeniach (lit. d), dochodach i stratach spółek handlowych, w których podmioty, o których mowa w lit. a-c, mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów Kodeksu spółek handlowych, oraz dysponowaniu tymi dochodami i sposobie pokrywania strat (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d i lit. e u.di.p.).

Na podstawie wskazanych wyżej przepisów przyjąć więc trzeba, że informacją publiczną są żądane przez skarżącego informacje o frekwencji na meczach organizowanych przez spółkę – jako dotyczące realizacji zadań publicznych w zakresie sportu oraz tworzenia warunków sprzyjających jego rozwojowi, a także informacje dotyczące kosztów i przychodów Spółki z działalności prowadzonej w zakresie realizacji tych zadań publicznych.

Odnosząc się do stanowiska Spółki zgodzić się należy z tym, że zasady funkcjonowania spółki akcyjnej reguluje ustawa z 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1526, z późn. zm.) i w konsekwencji Spółka zobowiązana jest prowadzić swoje sprawy biznesowe zgodnie z regułami określonymi dla podmiotów gospodarczych, w tym z zachowaniem poufności i konkurencyjności, szczególnie w zakresie współpracy z innymi podmiotami na niewątpliwie szczególnym rynku jakim jest prowadzenie klubu sportowego. Słusznie Spółka wywodzi, że majątek spółki akcyjnej nie jest majątkiem jej akcjonariusza, w tym przypadku Miasta Opole, lecz samej spółki i to do niej należy zarząd tym majątkiem jak również kontrola sposobu prowadzenia działalności gospodarczej. W konsekwencji też nie każde żądanie udostępnienia informacji publicznej winno skutkować nieograniczonym do nich dostępem.

Niemniej jednak podkreślić należy, że korzystanie przez Spółkę ze środków publicznych i realizacja przez nią zadań publicznych oznacza, że w tym zakresie wszelkie informacje stanowią informację publiczną podlegającą udostępnieniu na podstawie u.d.i.p. Zauważyć należy, że Spółka nie działa dla osiągania zysku i realizuje zadania własne Miasta Opola w zakresie sportu. Odrębną kwestią, podlegającą ocenie na podstawie art. 5 u.d.i.p. jest natomiast ograniczenie prawa dostępu do niektórych z tych informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy lub inną tajemnicę ustawowo chronioną.

Powyższe przesądza, że Spółka otrzymawszy wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej zobowiązana była rozpatrzyć go zgodnie z przepisami u.d.i.p.

Stosownie do okoliczności faktycznych rozpoznanie wniosku o udostępnienie informacji publicznej powinno polegać na: udostępnieniu informacji publicznej będącej w dyspozycji organu - w drodze dokonania czynności materialno-technicznej, odmowie jej udostępnienia w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. - w przypadku wystąpienia okoliczności określonych w art. 5 ust. 1 - ust. 2b u.d.i.p. lub wydaniu decyzji o umorzeniu postępowania - w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. Stosownie też do art. 13 ust. 1 u.d.i.p. odpowiednie czynności organ powinien podjąć w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku lub w terminie przedłużonym na podstawie art. 13 ust. 2 u.d.i.p.

Zaznaczyć przyjdzie, że na podstawie art. 5 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) oraz w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o przymusowej restrukturyzacji (art. 5 ust. 2a u.d.i.p.), czy w zakresie i na zasadach określonych w ustawie z dnia 12 lutego 2010 r. o rekapitalizacji niektórych instytucji oraz o rządowych instrumentach stabilizacji finansowej (art. 5 ust. 2b u.d.i.p.).

Jeżeli jednak żądane informacje publiczne podlegają ochronie na podstawie art. 5 u.d.i.p., to wówczas podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej winien wydać na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję o odmowie jej udostępnienia w tym zakresie.

Ograniczenie przez ustawodawcę dostępu do informacji, na podstawie art. 5 ustawy, nie powoduje bowiem zmiany charakteru informacji jako publicznej. Jeżeli natomiast jakaś informacja publiczna nie może zostać udostępniona, to organ musi ustalić i wskazać, jakie informacje i na jakiej podstawie podlegają ochronie.

Brak wydania w tym zakresie stosownej decyzji odmownej skutkuje bezczynnością.

Stan bezczynności w sprawie załatwienia wniosku złożonego w przedmiocie udostępnienia informacji o charakterze publicznym oznacza zatem sytuację, w której mimo upływu ustawowych terminów, podmiot zobowiązany do udzielenia tej informacji nie podejmuje odpowiednich czynności, tj. nie udostępnia żądanej informacji lub nie wydaje decyzji o odmowie jej udzielenia, bądź o umorzeniu postępowania.

W rozpoznawanej sprawie, w terminie do udostępnienia informacji publicznej, określonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., Spółka przesłała do skarżącego pismo z dnia 1 lutego 2022 r., w którym wyraziła błędne stanowisko o braku podstaw do rozpoznania wniosku w trybie u.d.i.p. Tym samym Sąd uznał, że Spółka postaje w bezczynności.

W ocenie Sądu nie można zgodzić się z poglądem skarżącego, że pismo stanowiło decyzję odmowną. Podkreślić trzeba, że o charakterze pisma, tj. o tym, czy stanowi zwykłe pismo informujące, czy decyzję administracyjną decyduje jego treść, a nie forma. Stosownie do art. 107 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.) zwanej K.p.a. koniecznym elementem decyzji jest rozstrzygnięcie, nazywane niekiedy osnową, które dotyczy uprawnienia lub obowiązku. Decyzja winna też zawierać powołanie podstawy prawnej jej wydania (art. 107 § 1 pkt 4 K.p.a.).

W niniejszej sprawie z treści pisma stanowiącego odpowiedź na wniosek skarżącego – pismo z dnia 1 lutego 2022 r. jednoznacznie wynika, że Spółka nie dokonała odmowy udostępnienia żądanych informacji lecz uznała, że informacje te nie są informacją publiczną podlegającą udostępnieniu w trybie u.d.i.p. i ustawa ta nie ma w sprawie zastosowania. Nie można zatem wskazanego pisma uznać za decyzję odmowną wydaną w omawianym trybie.

Skoro natomiast, jak już wyżej wskazano ocena Spółki dotycząca charakteru żądanych informacji jest nieprawidłowa, wobec braku rozpoznania wniosku w trybie u.d.i.p. Sąd stwierdził bezczynność Spółki i na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., w pkt 1 wyroku, zobowiązał O. S.A. do załatwienia wniosku skarżącego w terminie 14 dni.

Na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., oceniając stopień naruszenia prawa w związku z zaistniałą bezczynnością, Sąd uznał, że zaistniała bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 wyroku.

W zakresie tej oceny Sąd uwzględnił, że Spółka bezzwłocznie udzieliła skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek (pismo z dnia 1 lutego 2022 r.), a brak prawidłowego załatwienia wniosku nie wynikał ze złej woli lub zaniedbań Spółki lecz z dokonania nieprawidłowej oceny merytorycznej co do charakteru żądanych informacji. Organ uzasadnił przy tym swoje stanowisko co w ocenie Sądu wyklucza intencjonalne lekceważenie wniosku i uchylanie się od realizacji ustawowego obowiązku.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., w pkt 3 wyroku Sąd orzekł natomiast o kosztach postępowania, na które składa się wpis od skargi ustalony w kwocie 100 zł.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku i sprowadzają się do konieczności rozpoznania wniosku skarżącego na podstawie u.d.i.p. Podkreślić należy, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność, sąd nie może określić, w jaki sposób adresat wniosku powinien załatwić sprawę. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi polegało zatem na zobowiązaniu organu do załatwienia wniosku skarżącego w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p.