II SA/Gd 60/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-03-25	
Data wpływu	2020-02-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Diana Trzcińska /sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak
Mariola Jaroszewska /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę	
Hasła tematyczne	Nieruchomości	
Sygn. powiązane	I OSK 1691/20	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 1997 nr 115 poz 741; art. 93, art. 96; Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 25 marca 2020 r. w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. F. i K. F. na decyzję Wojewody z dnia 29 listopada 2019 r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania sprawie odszkodowania za nieruchomość pzejętą pod drogę oddala skargę.	
Uzasadnienie
Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wpłynęła skarga M.F. i K.F. na decyzję Wojewody z 29 listopada 2019 r., nr [..], utrzymującą w mocy decyzję Starosty z 16 maja 2019 r., nr [..], o umorzeniu postępowania administracyjnego.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W decyzji z 9 marca 1999 r. Wójt Gminy zatwierdził projekt podziału nieruchomości stanowiącej działkę nr [..] w gminie L., będącej własnością M.F. i K. F., m. in. na działkę nr [..].

Pismem z 6 września 2018 roku M. F. i K. F. skierowali do Wójta zaproszenie do negocjacji w celu ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wobec braku odpowiedzi organu, wnioskiem z 24 stycznia 2019 r. wystąpili do Starosty o ustalenie odszkodowania za działkę nr [..] w miejscowości L.

Decyzją z 16 maja 2019 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za ww. działkę. W uzasadnieniu organ wskazał, że z akt sprawy wynika, że działka nr [..], która została wydzielona na mocy decyzji Wójta Gminy zatwierdzającej podział działki nr [..], została opisana jako droga. Następnie na wniosek K. F. na mocy decyzji Wójta Gminy z 18 czerwca 2009 r. uległa ona dalszemu podziałowi na działki nr [..] - jako teren drogi dojazdowej oraz [..] - jako teren drogi wewnętrznej. Na podstawie analizy treści ksiąg wieczystych organ stwierdził, że działka nr [..] przeszła na własność gminy na podstawie decyzji z 18 czerwca 2009 r,. a udziały w działce nr [..] M. F. i K. F. sukcesywnie sprzedawali osobom fizycznym, co oznacza, że działka nr [..] nie przeszła na własność Gminy.

Biorąc powyższe pod uwagę Starosta orzekł, że działka nr [..] objęta wnioskiem o ustalenie odszkodowania, została wydzielona na mocy decyzji z 9 marca 1999 r. na podstawie art. 92 i 96 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Jednakże decyzja ta nie odniosła skutku wywłaszczeniowego, gdyż jak wynika ze zgromadzonego materiału oraz badania ksiąg wieczystych – w dalszym ciągu była własnością M.F. i K. F., którzy w 2009 roku podjęli czynności związane z kolejnym podziałem tej działki, w wyniku którego jedna z wydzielonych działek przeszła na własność Gminy, a druga była w udziałach sprzedawana osobom fizycznym. A zatem z okoliczności wynika, że brak wskazania w podstawie prawnej decyzji z 9 marca 1999 r. art. 98 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiącego podstawę przejęcia działek na własność gminy, nie był omyłką. W związku z tym, na podstawie art. 105 k.p.a., Starosta umorzył postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za działkę objętą wnioskiem o ustalenie odszkodowania, uznając je za bezprzedmiotowe.

W wyniku odwołania złożonego przez M. F. i K. F. Wojewoda decyzją z 29 listopada 2019 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. W uzasadnieniu organ przypomniał, że na mocy decyzji z 9 marca 1999 r. został zatwierdzony projekt podziału nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..], m.in. na działkę nr [..], która zgodnie z treścią rozstrzygnięcia została wydzielona jako "droga". Decyzja ta, zgodnie z pieczęcią urzędową, stała się ostateczna 25 marca 1999 r. Zgodnie z zaświadczeniem wydanym przez Wójta 6 marca 2019 r., na dzień 9 marca 1999 r. teren działki o numerze ewidencyjnym [..] był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy L. i wsi L. (zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr 108/XXV/II/97 z 5 czerwca 1997 r.) i stanowił w części drogę osiedlową (KWO), a w części teren poszerzenia drogi lokalnej (Kwp).

Organ odwoławczy zauważył, że Starosta prowadził postępowanie w oparciu o art. 129 ust. 5 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126. Wojewoda wskazał, że decyzja podziałowa Wójta z 9 marca 1999 r. została wydana momencie, gdy obowiązywała ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 89, poz. 415 - weszła w życie z dniem 1 stycznia 1995 r.), która wprowadziła obowiązek ustalania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego terenów przeznaczonych dla realizacji celów publicznych oraz linii rozgraniczających drogi publiczne. W celu zbadania aspektu "publiczności" niniejszej drogi Wojewoda przeanalizował sposób jej użytkowania i dostępność.

Jak wskazał dalej, w niniejszej sprawie podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.) - zwana dalej "u.g.n", w brzmieniu obowiązującym w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału działki nr [...], w wyniku którego wydzielona została działka nr [..] stała się ostateczną, tj. na dzień 25 marca 1999 r. Zmiana treści tego przepisu dokonana ustawą z dnia 7 stycznia 2000 r. wprowadziła zapis, że zasada ta dotyczy działki gruntu wydzielonej pod drogę publiczną. Kolejna nowelizacja tego przepisu z 28 listopada 2003 r., która weszła w życie 22 września 2004 r., dodała zapis, że przepis ten stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. A zatem pojęcie "działki gruntu wydzielone pod drogi" w brzmieniu obowiązującym w 1999 r., mogło obejmować również sytuacje, gdy dana działka została wydzielona w celu poszerzenia istniejącej drogi. Nie oznacza to jednak, że przepis ten dotyczy każdej sytuacji, gdy wskutek podziału nieruchomości wydzielono działkę gruntu pod drogę, gdyż – powołując się na orzecznictwo – Wojewoda wskazał, że w art. 98 u.g.n. chodzi o drogę w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, a więc kryteriów tych nie spełnia np. droga wewnętrzna. Organ zauważył więc, że nie każda wydana decyzja podziałowa, skutkuje przejściem z mocy prawa działek wydzielonych w niej pod drogi, ponieważ w wyniku podziału działki mogą powstać także drogi wewnętrzne niezbędne dla obsługi komunikacyjnej danego terenu. Wydzielenie takiej drogi wśród nowopowstałych działek zapewnia ich komunikację z drogą publiczną, czyli powstaje w interesie właściciela nieruchomości, na wniosek którego zostaje dokonany podział. To organ rozpatrujący sprawę w przedmiocie odszkodowania musi zbadać stan faktyczny i prawny i ocenić, czy nastąpił skutek, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. czy konkretne działki - wobec zatwierdzonego podziału - zostały wydzielone pod drogi publiczne i przeszły na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa. Wojewoda przypomniał, że w decyzji podziałowej nie ma obowiązku zamieszczania wzmianki, że dana działka przeszła pod drogę publiczną, jednakże nawet jeśli w decyzji podziałowej zapis taki się znajduje to i tak, aby stwierdzić, czy faktycznie doszło do przejścia prawa własności nieruchomości z mocy prawa, należy zbadać, czy zostały spełnione ustawowe przesłanki. Biorąc pod uwagę projekt podziału, zapisy w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, organ stwierdził, że droga została wydzielona z myślą o dojeździe do działek budowlanych, czyli do działek powstałych - podobnie jak przedmiotowa działka - z podziału działki nr [..]. Zatem droga ta nie była w całości ogólnodostępna.

W decyzji podziałowej z 1999 r. Wójt przywołał art. 93 u.g.n., który w dniu wydania decyzji stanowił, że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem. Jak wskazał Wojewoda, przepis ten jednoznacznie określał zasadę podziału nieruchomości, tj. wymagał wydzielenia działki pod drogę wewnętrzną, w sytuacji jeśli nowopowstałe działki nie mają dostępu do drogi publicznej, jak miało to miejsce w rozpatrywanej sprawie, i ustanowienia na niej odpowiedniej służebności. Dodatkowo organ odwoławczy uznał, że skoro M. F. i K. F. zbyli udziały w wysokości 5/6 części w działce nr [..] (dawny numer [..]) na rzecz właścicieli nowopowstałych działek, to zapis ten bezspornie świadczy o tym, że działka ta ma charakter drogi wewnętrznej.

Wojewoda stanął na stanowisku, że w niniejszej sprawie nie można mówić o tym, że działka nr [..] w całości stanowiła drogę, z której korzystać mógł każdy, ponieważ droga ta jest nieruchomością prywatną, a ewentualny brak reakcji właścicieli nieruchomości na korzystanie z niej przez osoby do tego nieuprawnione nie może świadczyć o poszerzeniu sieci dróg publicznych o tę właśnie działkę i przejęciu ich przez gminę. Dopiero podział działki nr [..] decyzją Wójta z 18 czerwca 2009 r. uregulował do końca stan władania przedmiotową drogą, m.in. w ten sposób, że wydzielono działkę nr [..], którą to działkę przejęła Gmina na podstawie art. 98 u.g.n., wobec czego właścicielom należy się odszkodowanie właśnie za działkę nr [..]. Natomiast w związku z niespełnieniem wszystkich przesłanek określonych w art. 98 ust. 1 u.g.n., tj. skoro nie zaistniał skutek w postaci przejść prawa własności działki nr [..] na rzecz gminy, wniosek skarżących o wypłatę odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 w zw. z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. nie może zostać uwzględniony a wszczęte postępowanie należało umorzyć.

M. F. i K. F. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na powyższą decyzję Wojewody zarzucając:

1. rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania, oraz art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowały pozbawieniem strony prawa do merytorycznego rozpoznania jej sprawy mimo istnienia podstaw ku temu,

2. rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 76a § 4 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i niewezwaniu Gminy będącej stroną postępowania administracyjnego do złożenia do akt sprawy:

2.1. oryginału wniosku o zatwierdzenie podziału nieruchomości stanowiącej działkę o nr ewidencyjnym [...] wraz z załącznikami,

2.2. oryginału postanowienia z 8 marca 1999 roku,

2.3. oryginału decyzji podziałowej z 9 marca 1999 roku,

2.4.oryginałów dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie decyzji z 9 marca 1999 roku stronom,

które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem spowodowało wydanie błędnego orzeczenia w oparciu o złożone do akt sprawy przez stronę dokumenty których wiarygodności nie zweryfikowano,

3. rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. polegające na nie przeprowadzeniu dowodów z przesłuchania wnioskodawców oraz z dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie stronom decyzji z 9 marca 1999 roku,

4. rażące naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 k.p.a., oraz art. 80 k.p.a. polegające na:

4.1. nie przeprowadzeniu w zasadzie żadnych dowodów na potwierdzenie tego jaki charakter miała i ma obecnie droga wydzielona wskutek podziału działki nr [...],

4.2. dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego czego wyrazem jest uznanie, że:

• droga powstała wskutek podziału działki nr [..] "nie była w całości ogólnodostępna" oraz że "nie można uznać, że działka ta miała charakter ogólnodostępny",

• "podział nieruchomości doprowadził do wydzielenia działki nr [..] pod drogę wewnętrzną która nie stanowiła ogólnodostępnego ciągu komunikacyjnego",

4.3. dowolnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego czego wyrazem jest pominięcie tego, że:

• uzasadnienie decyzji podziałowej z 9 marca 1999 roku wskazuje wprost, iż wszystkie działki powstałe wskutek podziału mają "bezpośredni dostęp do drogi publicznej". co w sposób logiczny implikuje wniosek, iż za ową drogę publiczną uznawana była działka nr [..],

• mapa z projektem podziału działki nr [..] przesądza ponad wszelką wątpliwość, że nie jest tak, że działka drogowa nr [..] wydzielona została wyłącznie do obsługi komunikacyjnej pozostałych działek wydzielonych decyzją z dnia 9 marca 1999 roku co uniemożliwia uznanie jej za drogę wewnętrzną,

• wskutek decyzji Wójta Gminy z 18 czerwca 2009 roku działkę nr [..] podzielono na działki nr [..] (poszerzenie drogi gminnej – ulicy Z.), [..] (częściowo poszerzenie drogi gminnej - ulicy K.), [..] (poszerzenie drogi gminnej - ulicy Z.), [..] (poszerzenie drogi gminnej - ulicy Z.), [..] (poszerzenie drogi gminnej – ulicy Z.), czym jedynie potwierdzono fakt, że działka nr [..] pełniła rolę publicznej drogi gminnej,

które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem spowodowały wydanie błędnego orzeczenia w oparciu o niepełny i nieprawidłowo oceniony materiał dowodowy.

Na wypadek nieuwzględnienia zarzutów sformułowanych powyżej, zaskarżonej decyzji zarzucono nadto:

5. rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 98 ust. 1 u.g.n., poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, że wbrew literalnej treści tego przepisu działka o nr ewidencyjnym [..], która decyzją Wójta Gminy z 9 marca 1999 roku została wydzielona z działki nr [..] z przeznaczeniem pod drogę, nie przeszła na własność Gminy z mocy samego prawa z dniem, w którym decyzja ta stała się ostateczna, a które miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało bezpodstawnym umorzeniem postępowania w sprawie,

6. rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie, czego wyrazem jest uznanie, iż wbrew literalnej treści tego przepisu Starosta nie byt zobligowany do wydania odrębnej decyzji ustalającej odszkodowanie za działkę o nr ewidencyjnym [..], która decyzją Wójta Gminy z 9 marca 1999 roku została wydzielona z działki nr [..] z przeznaczeniem pod drogę, które miało wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowało bezpodstawnym i umorzeniem postępowania w sprawie.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z 16 maja 2019 r., o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zasądzenie od Wojewody na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania z uwzględnieniem kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto nie wyrażono zgody na postępowanie mediacyjne.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, jednakże przytoczył inne argumenty przemawiające za słusznością wydanego rozstrzygnięcia, gdyż argumentacja Starosty koncentruje się na dowodzeniu tego, że decyzja z 9 marca 1999 roku nie wywarła skutku wywłaszczeniowego, gdyż w późniejszym okresie działka nr [..] była przedmiotem obrotu prawnego, natomiast Wojewoda akcentuje to, iż rzekomo zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wyklucza uznanie ogólnodostępnego charakteru działki nr [..]. Zauważono także, że art. 105 k.p.a. ma zastosowanie tylko w tych sytuacjach, w których w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej, mogącej być przedmiotem postępowania a w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość nie jest oczywista i nie ma charakteru obiektywnego – choćby z uwagi na rozbieżności w argumentacji obu organów. Poza tym nie można uznać, że w postępowaniu nie występuje sprawa administracyjna podlegająca rozpoznaniu. Powołując się doktrynę i orzecznictwo skarżący podnieśli, że bezprzedmiotowość jest często mylona z bezzasadnością, przy czym bezzasadność żądania strony oznacza brak przesłanek do uwzględnienia jej wniosku. W przeciwieństwie do bezprzedmiotowości postępowania, bezzasadność żądania strony musi być wykazana w decyzji załatwiającej sprawę co do jej istoty.

Ponadto skarżący zauważyli, że w toku postępowania przed organem I instancji ich pełnomocnik zażądał wezwania Gminy - będącej stroną postępowania – do złożenia do akt sprawy oryginałów szeregu dokumentów. Wezwanie to pozostało bez jakiejkolwiek reakcji organu I instancji, zaś rozpoznający odwołanie organ II instancji w zasadzie nie odniósł się do tego zarzutu. W efekcie wydane w sprawie rozstrzygnięcie oparte zostało wyłącznie na złożonych do akt sprawy przez stronę kserokopii dokumentów, których wiarygodności nie zweryfikowano. Co więcej, wśród tych dokumentów brak jest takich, które pozwalałyby na ustalenie tego, czy decyzja z 9 marca 1999 roku jest ostateczna, a jeśli tak to kiedy uzyskała walor ostateczności. Podobnie organ I instancji nie uwzględnił wniosków skarżących o przeprowadzenie dowodów z przesłuchania wnioskodawców oraz z dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie stronom decyzji z 9 marca 1999 roku, a organ II instancji takie działanie zaaprobował.

W odniesieniu do stanowiska organu odwoławczego, że droga powstała wskutek podziału działki nr [..] nie była w całości ogólnodostępna oraz że nie można uznać, że działka ta miała charakter ogólnodostępny, skarżący podnieśli, że materiał dowodowy, który został przez organy obu instancji uznany za w pełni wiarygodny i wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy dostarcza argumentów przeciwnych. Przede wszystkim, z uzasadnienia decyzji podziałowej z 9 marca 1999 roku wynika wprost, że wszystkie działki powstałe wskutek podziału mają "bezpośredni dostęp do drogi publicznej". Złożony do akt sprawy projekt podziału działki nr [..] potwierdza, że jedyną drogą, do której dostęp mają m.in. działki nr [..]-[..] jest droga na nowopowstałej działce nr [..]. Jednocześnie w treści decyzji podziałowej nie ma choćby wzmianki na temat tego, by dojazd do działek wydzielonych z działki nr [..] miał być realizowany np. poprzez ustanowienie odpowiednich służebności drogowych, co w świetle obowiązujących wówczas przepisów było możliwe. Dodatkowo, już choćby pobieżna analiza projektu podziału działki nr [..] dowodzi, że nie jest tak, że działka drogowa nr [..] wydzielona została wyłącznie do obsługi komunikacyjnej pozostałych działek wydzielonych decyzją z 9 marca 1999 roku. Wreszcie wskutek decyzji Wójta Gminy z 18 czerwca 2009 roku działkę nr [..] podzielono na działki nr [..] (poszerzenie drogi gminnej - ulicy Z.), [..] (częściowo poszerzenie drogi gminnej - ulicy K.), [..] (poszerzenie drogi gminnej - ulicy Z.), [..] (poszerzenie drogi gminnej – ulicy Z.), [..] (poszerzenie drogi gminnej - ulicy Z.), a to potwierdza fakt, że działka nr [..] pełniła rolę publicznej drogi gminnej stanowiącej łącznik między ulicami Z. oraz K.

Skarżący zauważyli, że organ odwoławczy nie miał wątpliwości co do publicznego charakteru jednej z działek wydzielonych wskutek podziału działki nr [..], tj. działki nr [..] i tego, że przeszła na własność Gminy. Natomiast skarżący podnoszą, że Wojewodzie umknął fakt, że klasyfikacja tej drogi w decyzji podziałowej z 18 czerwca 2009 roku nie różni się od tej, jaką przypisano działkom nr [..] oraz [..], a jednak te ostatnie rzekomo nie przeszły na własność Gminy. Decyzja z 18 czerwca 2009 roku potwierdza też, że działka nr [..] stanowi poszerzenie istniejących dróg gminnych, a więc jej rzeczywiste przeznaczenie jest analogiczne jak przeznaczenie wydzielonych tą samą decyzji działek nr [..]-[..], a mimo to – w ocenie organu - te ostatnie działki rzekomo nie przeszły na własność Gminy. To z kolei potwierdza całkowitą dowolność, co do tego, w jaki sposób Gmina traktuje działki drogowe wydzielone w takich samych okolicznościach prawnych i faktycznych, a spełniających taką samą rolę w lokalnym układzie komunikacyjnym. Wobec tego ustalenia wynikające z treści decyzji podziałowej z 18 czerwca 2009 roku nie mogą stanowić przekonywującego dowodu.

Odnośnie stanowiska organu odwoławczego, że działka nr [..] nie została wywłaszczona na rzecz Gminy z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, ponieważ - zdaniem organu - przemawia za tym fakt, iż działka ta nie miała charakteru drogi publicznej, skarżący zauważyli, że stwierdzenie takie stoi w sprzeczności z art. 98 ust. 1 u.g.n. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z 9 marca 1999 roku (Dz. U. nr 115 poz. 741). Zgodnie z treścią tego przepisu działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. A zatem, literalne brzmienie cytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż w każdym przypadku, gdy podział jest dokonywany na wniosek właściciela a wśród nowopowstałych działek jest działka przeznaczona pod drogę, to wydzielona działka drogowa z mocy samego prawa przechodzi na własność gminy z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Skutków w tym przepisie przewidzianych nie zmienia ewentualne dalsze rozporządzanie działką. Skarżący stoją na stanowisku, iż to, że gmina nie dopełniła obowiązku wynikającego z treści ówcześnie obowiązującego przepisu art. 98 ust. 2 u.g.n., a błędu tego nie dostrzeżono przy później sporządzanych aktach notarialnych, nie niweluje skutków jakie przepis art. 98 ust. 1 u.g.n. wiązał z wydzieleniem działki pod drogę, w przypadku gdy podziału dokonano na wniosek właściciela.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przeprowadzana przez sąd analiza okoliczności faktycznych i prawnych niniejszej sprawy doprowadziła do wniosku, że zaskarżona decyzja Wojewody jest ostatecznie zgodna z prawem.

Jak wynika z akt sprawy Starosta, po rozpoznaniu wniosku skarżących, umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę o nr [..] w N., gmina L. Działka ta została wydzielona na mocy ostatecznej decyzji Wójta Gminy z 9 marca 1999 r., zatwierdzającej projekt podziału działki nr [..], m. in. na działkę nr [..] przeznaczoną pod drogę. Następnie, jak wynika z akt administracyjnych, na wniosek K. F., w decyzji z 18 czerwca 2009 r. Wójt Gminy zatwierdził geodezyjny podział działki nr [..] na działki nr [..] - pod teren drogi wewnętrznej oraz nr [..] – pod teren drogi dojazdowej. Powyższa decyzja stała się podstawą wpisu w księdze wieczystej w odniesieniu do działki nr [..] – jako właściciela tej działki – Gminy, jako sposób korzystania – wskazano drogę (DR). Z kolei, właścicielami działki nr [..] są skarżący (udział 1/6), oraz małżonkowie D. i A. S. (udział 1/6), K. N. (udział 2/6) i P. J. (udział 2/6). Umowy przeniesienia własności ww. udziałów działce nr [..] dokonali skarżący na rzecz wskazanych wyżej nabywców w umowach zawieranych z kolejnymi nabywcami w latach 2009 – 2014 (por. wypis z księgi wieczystej w aktach administracyjnych k. 11- 14).

Materialnoprawną podstawą działań organów w niniejszym postępowaniu były przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm., zwanej dalej u.g.n.). Zgodnie z art. 129 ust. 5 pkt 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Jak stanowi art. 98 ust. 1 zd. 1 u.g.n., działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Natomiast zgodnie z art. 98 ust. 3 u.g.n. za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 u.g.n. stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W ocenie sądu wojewódzkiego, w istocie brak było podstaw do zastosowania w okolicznościach niniejszej sprawy wyżej zacytowanych przepisów dotyczących odszkodowania, bowiem nie doszło do wydzielenia działki nr [..] pod drogę publiczną i w konsekwencji - przejścia własności tej działki na własność Gminy, a zatem – brak jest podstaw do wypłaty odszkodowania za przejęcie nieruchomości drogowej.

Wskazać w tym miejscu należy, że decyzja Wójta Gminy z 9 marca 1999 r. wydana została na podstawie art. 93 i 96 ustawy z 29 września 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu: Dz. U. z 1997 r., nr 1115, poz. 741). Zgodnie z art. 93 podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepis art. 94. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również ustanowienie dla wydzielonych działek gruntu odpowiednich służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi z nieruchomości objętej podziałem (ust. 3). Z kolei, art. 96 stanowił, że podziału nieruchomości dokonuje się na podstawie decyzji wójta, burmistrza albo prezydenta miasta, zatwierdzającej projekt podziału. Projekt podziału powinien być sporządzony na aktualnej mapie przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (ust. 1). W przypadku gdy o podziale orzeka sąd, nie wydaje się decyzji, o której mowa w ust. 1. Jeżeli podział jest uzależniony od ustaleń planu miejscowego, sąd zasięga opinii wójta, burmistrza albo prezydenta miasta. Do opinii tej nie stosuje się art. 93 ust. 5 (ust. 2). Podział nieruchomości, polegający na wydzieleniu wchodzących w jej skład działek gruntu odrębnie położonych i oznaczonych w katastrze nieruchomości, nie wymaga wydania decyzji zatwierdzającej projekt podziału (ust. 3). Decyzja lub orzeczenie sądu, o których mowa w ust. 1 i 2, stanowią podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej oraz w katastrze nieruchomości (ust. 4). Jak słusznie podkreślił to organ I instancji, w podstawie prawnej decyzji z 9 marca 1999 r. nie został wskazany art. 98 u.g.n., który stanowił, że działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne (...).

W ocenie sądu, okoliczność pominięcia w podstawie prawnej art. 98 ust. 1 u.g.n. nie była przypadkowa, a uwzględniając całokształt okoliczności niniejszej sprawy – w tym fakt, że brak przejścia własności do działki nr [..] na Gminę nie budził wątpliwości skarżących, którzy w 2009 r. domagali się dalszego podziału tej działki, a następnie w latach 2009 – 2014 dokonywali zbycia w niej udziałów, prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Gmina nie nabyła własności ww. działki. Skarżący byli w pełni świadomi tej okoliczności, powiązanej jednoznacznie z charakterem drogi, stanowiącej działkę nr [..] jako drogi wewnętrznej, skoro dokonywali sprzedaży udziałów w tej drodze w związku ze sprzedażą działek budowlanych. Zdaniem sądu zatem, wbrew stanowisku zawartemu w skardze, nie budzi wątpliwości, że działka nr [..] została wydzielona jako droga o charakterze wewnętrznym w celu obsługi komunikacyjnej działek budowlanych, przeznaczonych pod budownictwo jednorodzinne powstałych z podziału działki nr [..], tj. działek o nr [..]-[..]. Nie znajduje jednocześnie potwierdzenia w dokumentacji sprawy powołany w skardze fakt, że wydzielone z działki nr [...] ww. działki budowlane (o nr [..]-[..]) miały bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Nie dotyczy to bowiem działek o nr [..]-[..] (działki istniejące w 2009 r., które następnie uległy kolejnym podziałom). Powyższe potwierdza decyzja podziałowa wydana na wniosek K. F. z 15 czerwca 2009 r. i załączona do niej mapa dla celów projektowych, której analiza rozwiewa wątpliwości co do charakteru działki nr [..] jako drogi wewnętrznej oraz celu, który przyświecał dokonaniu pierwotnego podziału działki nr [..], a następnie – w 2009 roku – działki [..] na działki [.] i [..]. Mapa potwierdza, że działka nr [..] uległa podziałowi na działki nr [..] i [..], przy czym działka nr [..] (przejęta na własność Gminy) stanowi poszerzenie istniejącej drogi gminnej (jest to mała część działki [..] znajdująca się w pasie na skrzyżowaniu z drogą gminną). Dotychczasowa działka nr [..] w zdecydowanej większości została przekształcona w działkę nr [..], w dalszym ciągu zachowując charakter drogi wewnętrznej, a jej podział służył wydzieleniu działki nr [..] jako przeznaczonej na poszerzenie drogi publicznej. Niewątpliwie, podział ten, wbrew twierdzeniom skargi, nie zmieniał charakteru drogi stanowiącej działkę nr [..]. Analiza powyższych dokumentów nie budzi wątpliwości sądu co do charakteru drogi, stanowiącej działkę nr [..] i wcześniej – działkę nr [..]. Sąd tym samym akceptuje ustalenia organów odnośnie do charakteru działki nr [..] jako drogi wewnętrznej oraz podziela argumentację, że nie każdy podział nieruchomości w celu wydzielenia drogi musiał się wiązać z przejściem nieruchomości drogowej na własność jednostki samorządu terytorialnego z mocy prawa i obowiązkiem wypłaty odszkodowania. Taka sytuacja dotyczy tylko działek wydzielonych pod drogę publiczną, którego to charakteru nie miała działka nr [..]. Skoro charakter tej działki w powiązaniu z brzmieniem decyzji podziałowej z 9 marca 1999 r. nie przewidywał możliwość jej przejścia z mocy art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami na własność gminy – to brak jest podstaw do żądania odszkodowania związanego z przejściem nieruchomości na rzecz gminy. W ocenie sądu, rola decyzji podziałowej z 9 marca 1999 r. wyczerpywała się i sprowadzała wyłącznie do zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości skarżących na ich wniosek związanego z wydzieleniem działek budowlanych i ich obsługą za pośrednictwem wydzielonej działki drogowej z wyłączeniem skutku w odniesieniu do tej ostatniej działki, wynikającego z art. 98 ust. 1 u.g.n.

Wątpliwości sądu budzi jedynie treść rozstrzygnięcia organów obu instancji poprzez umorzenie postępowania administracyjnego. W istocie bowiem, i w tym zakresie argumenty skargi uznać można za uzasadnione, brak spełnienia którejś z przesłanek uzasadniających przyznanie odszkodowania za drogę przejętą na własność Gminy powinno skutkować odmową jego ustalenia, czyli rozstrzygnięciem co do istoty. Tymczasem, w okolicznościach niniejsze sprawy organy wydały decyzję umarzającą postępowanie, uznając że doszło do jego bezprzedmiotowości. W ocenie sądu, procesowe rozstrzygnięcie o umorzeniu postępowania z podanych wyżej przyczyn (brak spełnienia przesłanek merytorycznych), jest wadliwe, aczkolwiek wadliwość ta nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. W obu przypadkach bowiem wynik postępowania z wniosku o odszkodowanie jest negatywny dla wnioskodawców i ma to uzasadnienie w powołanych wyżej przepisach prawa. Co więcej zaś, uprawnienia procesowe stron nie zostały poprzez wydane rozstrzygnięcie w żaden sposób upośledzone – w obu przypadkach bowiem postępowanie administracyjne kończy się wydaniem decyzji administracyjnej, którą można zaskarżyć odwołaniem, a następnie skargą do sądu. W tych okolicznościach sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Nie znajdują uzasadnienia zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wynika z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż postępowanie dowodowe, co do zasady, zostało przeprowadzone we właściwy sposób. W ocenie sądu ponadto, brak było możliwości przeprowadzenia dowodów wnioskowanych przez skarżących w toku postępowania administracyjnego, bowiem oznaczałoby to dopuszczenie dowodów ze świadków ponad lub przeciwko osnowie dokumentu, zawartego w formie aktu notarialnego. Okoliczność, że skarżący oczekiwali odmiennej oceny zgromadzonego materiału dowodowego nie świadczy o uchybieniach w postępowaniu dowodowym we wskazanym zakresie. Podkreślić też należy, że organy procedowały w oparciu o dokumenty, których zgodność z oryginałami została potwierdzona urzędowo. Zatem, ich moc dowodowa jest taka sama jak oryginał, a więc chybiona jest argumentacja skargi kwestionująca wartość dowodową tych dokumentów.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, do czego uprawniony był stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż strona skarżąca zgłosiła wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażądała przeprowadzenia rozprawy