Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak (spr.) As. sąd. Izabela Kucznerowicz Protokolant Sekr. sąd. Małgorzata Błoszyk po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 26 października 2006 r. sprawy ze skargi I. F. P. Z. Spółki z o.o. na postanowienie Okręgowego Inspektora Pracy z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy z dnia [...] roku nr [...] 2. zasądza od Okręgowego Inspektora Pracy na rzecz skarżącej spółki kwotę [..] /[..]/ złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. określa, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane. /-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak

Postanowieniem z dnia [...] r. nr rej. [...] Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy działając na podstawie art. 119 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1996 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tj. Dz.U. z 2002 r. Nr 110 poz. 968 ze zm.) nałożył na P. Z. I.- F. Sp. z o.o. (zwanym dalej Spółką) grzywnę w celu przymuszenia w kwocie [...] zł i wezwał do jej uiszczenia w terminie 30 dni od daty doręczenia postanowienia oraz wezwał do niezwłocznego wykonania obowiązku wskazanego w tytule wykonawczym nr [...] z dnia [...] r. wystawionym przez inspektora pracy działającego w ramach właściwości miejscowej Okręgowego Inspektoratu Pracy.

Na powyższe postanowienie Spółka złożyła zażalenie, wnosząc o jego uchylenie, umorzenie postępowania egzekucyjnego i przyznanie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu zażalenia podniesiono, że nałożona grzywna jest rażąco za wysoka, a Inspektor Pracy powinien przy wyznaczaniu grzywny zbadać i uwzględnić sytuację finansową Spółki, czego nie uczynił. Podkreślono, że wysokość grzywny w chwili obecnej przekracza możliwości finansowe strony która w celu utrzymania prowadzonej działalności prowadziła postępowanie układowe z wierzycielami, zakończone zawarciem układu w dniu [...] marca 2004 r. Stwierdzono, że działania inspektora pracy mogą jedynie doprowadzić do dodatkowego pogorszenia i tak już trudnej sytuacji finansowej Spółki– czego konsekwencją będzie konieczność dokonania kolejnych zwolnień pracowników. Podnosząc, iż działania inspektora pracy utrudniają rozwiązanie trudnej sytuacji Spółki wskazała ona, iż maksymalna wysokość kolejnej nałożonej grzywny ustalona została w sposób arbitralny, a samo postanowienie nie zawiera w tym zakresie stosownego uzasadnienia, co narusza art. 124 §2 k.p.a. i stanowi wadę formalną.

Postanowieniem z dnia [...] r. nr rej. [...] Okręgowy Inspektor Pracy, na podstawie art. 138 §1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu stwierdzono, że nałożona grzywna jest już piątą z kolei grzywną nałożoną na zobowiązanego w toku postępowania egzekucyjnego prowadzonego od dnia [...] grudnia 2003 r., jednak spółka uchyla się od realizacji obowiązków określonych w podlegającym wykonaniu nakazie inspektora pracy. Wskazano, że w przypadku wykonania obowiązku objętego tytułem wykonawczym grzywna może być – zgodnie z przepisami ustawy - umorzona lub zwrócona. Nadto podniesiono, że obowiązek wykonania decyzji inspektora pracy jest obowiązkiem o charakterze niepieniężnym, a więc nie może być objęty układem. Odnośnie zarzutu braku uzasadnienia w postanowieniu organu I instancji przytoczono art. 122 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w którym ustawodawca wymienił elementy postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia. Zaznaczono, że zgodnie z art. 18 wymienionej ustawy przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie, jeżeli przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji nie stanowią inaczej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Spółka wniosła o uchylenie postanowień wydanych w obu instancjach, wstrzymanie wykonania obu postanowień oraz o zasądzenie kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podniesiono, że wysokość nałożonej grzywny w chwili obecnej przekracza możliwości finansowe skarżącej. Podkreślono, że jest to druga już grzywna w wysokości [...] złotych, podczas gdy w celu utrzymania działalności prowadzone było postępowanie układowe z wierzycielami, które zakończyło się zawarciem układu w dniu [...] marca 2004 r. Wskazano, że w konsekwencji Spółka uczestniczy w programie restrukturyzacyjnym zobowiązań budżetowych, a podejmując te działania dąży do poprawy swojej sytuacji finansowej i utrzymania prowadzonej działalności, podczas gdy działania inspektora pracy mogą jedynie doprowadzić do dodatkowego pogorszenia i tak już trudnej sytuacji finansowej, czego konsekwencją będzie konieczność dokonania kolejnych zwolnień pracowników. Działalność inspektora pracy oceniono jako szkodliwą dla pracowników obecnie zatrudnionych.

W odpowiedzi na skargę Okręgowy Inspektor Pracy wniósł o jej oddalenie powtarzając argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Dodatkowo wskazano, że zgodnie z art. 22 § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy pracownicy nie ponoszą ryzyka prowadzenia przez pracodawcę działalności gospodarczej, a więc uzasadnienie nie wypłacenia pracownikom świadczeń związanych ze stosunkiem pracy i tym samym niewykonania wydanego w tej sprawie nakazu brakiem pozytywnych wyników finansowych, jest sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa pracy. Odnosząc się do zarzutu o nieuwzględnieniu sytuacji finansowej Spółki Inspektor wyjaśnił, iż przedmiotowa grzywna jest piątą z kolei, a drugą w maksymalnej wysokości, a pomimo to obowiązek o którym stanowił nakaz nie został wykonany, a zobowiązany od dwóch lat uchyla się od jego wykonania. W odniesieniu do zarzutu powielania przez organ odwoławczy swoich uzasadnień Inspektor wyjaśnił, iż zarzut ten jest bezzasadny, w świetle podnoszenia przez zobowiązaną w kolejnych zażaleniach tych samych zarzutów, sformułowanych w taki sam sposób. Zdaniem Inspektora nie świadczy to o powierzchowności analizy sytuacji zobowiązanej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje :

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 6 §1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w razie uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku wierzyciel powinien podjąć czynności zmierzające do zastosowania środków egzekucyjnych. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy jako wierzyciel obowiązków wystawił [...]r. tytuł wykonawczy obejmujący obowiązki nałożone w nakazie z dnia [...]. Zastosowany zaskarżonym postanowieniem środek egzekucyjny, o jakim mowa w art. 119 § 1 wymienionej ustawy tj. grzywna w celu przymuszenia, jest środkiem przewidzianym dla egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym. Przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest nakaz inspektora pracy i wykonanie tego nakazu zaliczyć należy do obowiązku o charakterze niepieniężnym, stąd stosując przedmiotową grzywnę Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy działał zgodnie z prawem. Jednocześnie postanowienie to wydane zostało przez właściwy organ, we właściwym trybie, z zachowaniem wymogów z art. 122 § 1 i 2 ustawy.

Powodem uwzględnienia skargi i w konsekwencji uchylenia zaskarżonego postanowienia jest nie ustosunkowanie się przez organ II instancji do tej części argumentacji zażalenia, która dotyczy wysokości nałożonej grzywny w aspekcie aktualnej sytuacji finansowej Spółki. Ustawa o postępowaniu egzekucyjnym w administracji w art. 121 §2 określa maksymalną wysokość grzywny w celu przymuszenia, nie precyzując dolnej granicy tego środka egzekucyjnego. Wysokość nałożonej grzywny powinna być zatem szczegółowo oceniana w danej sprawie. Aby uchronić się od zarzutu arbitralnego ustalenia wysokości zastosowanego środka egzekucyjnego, organ egzekucyjny w uzasadnieniu orzeczenia winien wskazać, jakimi względami kierował się przy wymierzaniu grzywny w określonej wysokości, zaś organ II instancji winien wskazać, z jakich względów podnoszone w zażaleniu okoliczności nie zostały przez niego uwzględnione na etapie rozpatrywania środka odwoławczego. W niniejszej sprawie postanowienie organu I instancji pozbawione jest w tej materii jakiegokolwiek uzasadnienia, a rozpatrujący zażalenie Okręgowy Inspektor Pracy w tej kwestii wypowiedział się lakonicznie, ograniczając swoją argumentacje do wskazania nieskuteczności zastosowanych dotychczas środków egzekucyjnych. Organy egzekucyjne w obu instancjach w żaden sposób nie odniosły się natomiast do aktualnej w tym czasie sytuacji finansowej Spółki, choć w złożonym zażaleniu wskazała ona, iż realizuje obowiązki wynikające z zawartego układu, a celem podejmowanych działań jest w pierwszej kolejności utrzymanie zatrudnienia i produkcji na dotychczasowym poziomie. W ocenie Sądu powyższe okoliczności nakazywały rozważenie celowości nałożenia kolejnej już grzywny w jej maksymalnej wysokości, tym bardziej, że suma dotychczasowych grzywien wymierzonych Spółce w związku z tym samym nakazem stanowi znaczący procent kwot wynikających z obowiązków objętych nakazem. W tym celu koniecznym było zobowiązanie skarżącej do przedłożenia dokumentów, na podstawie których możliwe było poczynienie w tym zakresie stosownych ustaleń. W tych okolicznościach uznać należy, iż zaskarżone postanowienia wydane zostały w oparciu o niekompletne akta sprawy, a wiec z naruszeniem art. 77 §1 k.p.a., nakazującym organom administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.

Przepis art.107 kpa określa składniki decyzji administracyjnej. Zgodnie z §3 tego artykułu decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W uzasadnieniu faktycznym organ administracji publicznej powinien zatem dokładnie wskazać podstawę faktyczną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie prawne decyzji polega na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Zdaniem Sądu orzeczenie organu II instancji nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 107 kpa. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia wskazuje co prawda okoliczności, jakimi kierował się organ przy wymierzaniu grzywny w maksymalnej jej wysokości, lecz wobec wyżej wskazanego braku odniesienia się do sytuacji finansowej Spółki oraz jej aktualnych możliwości płatniczych w sytuacji, gdy w pierwszym rzędzie dąży ona do zachowania poziomu produkcji i zatrudnienia, nakazuje uznać, iż nie można ocenić, czy grzywna w takiej wysokości jest zasadna.

Brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia czym kierował się organ, uznając za celowe wymierzenie grzywny w kwocie [...] zł, bez odniesienia się do argumentacji strony co do aktualnej kondycji finansowej spółki, stanowi naruszenie art. 107 §3 kpa, jak i art.121 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Wskazuje to bowiem na dowolność organu w ocenie dolegliwości zastosowanego środka egzekucyjnego. Tymczasem z ogólnej zasady stosowania najłagodniejszego środka egzekucyjnego, sformułowanej w art. 7 §2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wynika, że w sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do wysokości grzywny, powinnością organu jest odpowiednie jej wyważenie, stosownie do okoliczności konkretnej sprawy.

Podobne stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25.06.2003r sygn. SA/Sz 2831/02, w którym stwierdził, że Państwowy Inspektor Pracy, nakładając grzywnę w celu przymuszenia do wykonania decyzji – nakazu wypłaty należnego pracownikowi wynagrodzenia za pracę, powinien uwzględnić wszystkie istotne okoliczności dotyczące nie wywiązywania się przez pracodawcę z tego obowiązku wobec pracownika.

W ocenie Sądu wyżej opisane uchybienia organu odwoławczego mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dlatego Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Pracy Okręgowej Inspekcji Pracy z dnia [...]. nr [...]. Na podstawie art.152 wyżej cytowanej ustawy określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonane w całości.

O kosztach Sąd orzekł na podstawie §14 pkt. 2 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28.09.2002r w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( Dz. U. z dnia 3.10.2002r nr 163, poz.1349 ze zm.) oraz na podstawie § 2 ust 1 pkt.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16.12.2003r w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 24.12.2003r nr 221, poz. 2193).

/-/ I. Kucznerowicz /-/ M. Dybowski /-/ D. Rzyminiak-Owczarczak

jf