Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 7 czerwca 2024 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Gminy A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 897/19 w sprawie ze skargi Gminy A na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 1 października 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany przyjęcia regulaminu udzielania dotacji celowej na wymianę źródła ciepła 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Gminy A na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej: WSA, Sąd I instancji) z 16 stycznia 2020 r., sygn. akt VIII SA/Wa 897/19 została oddalona skarga Gminy A (dalej: strona, skarżąca, Gmina) na uchwałę Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (dalej: RIO) w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze w sprawie przyjęcia regulaminu udzielenia dotacji celowej na wymianę źródła ciepła.

Skargę kasacyjną – stosownie do treści art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2019.2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) wniosła Gmina, a zaskarżając wyrok w całości zażądała jego uchylenia i – alternatywnie – przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji lub merytorycznego rozpoznania skargi. Ponadto wniesiono o zasądzenie od RIO na rzecz Gminy kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego – wg norm przepisanych.

Orzeczeniu zarzucono (nie wskazując miejsca publikacji powołanych aktów prawnych) naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i oddalenie skargi w sytuacji, gdy doszło do naruszenia przez RIO przepisów prawa materialnego;

b) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie i nieuwzględnienie skargi Gminy A, co nastąpiło wskutek bezpodstawnego przyjęcia, iż uchwała Nr VIII/68/2019 Rady Miejskiej w A z dnia 29 kwietnia 2019 roku narusza w sposób istotny przepisy art. 403 ust. 4, 5 i 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, art. 7 ust. 3 i 3a ustawy z dnia 30 kwietnia 2004 r. o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, art. 43 i art. 250 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, podczas gdy w przekonaniu Rady Miejskiej w A przedmiotowa uchwala nie narusza obowiązujących przepisów prawa, nie jest niezgodna z art. 94 Konstytucji, jak również zgodna jest z obowiązującymi przepisami prawa zarówno materialnymi jak i procesowymi;

c) art. 134 § 1 p.p.s.a polegające na nierozstrzygnięciu sprawy;

d) art. 174 pkt 2 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na nie odniesieniu się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, które to uchybienie nie tylko mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale taki wpływ w istocie miało. Brak stanowiska uniemożliwia merytoryczne odniesienie się do podniesionych zarzutów w skardze, a tym samym kontrolę w szczególności brak rozpoznania podniesionego w skardze do WSA zarzutu błędu w ustaleniach faktycznych, jakoby dofinansowanie przez Gminę A kosztów wymiany źródeł ciepła dokonywane było na rzecz przedsiębiorców, tj. podmiotów prowadzących działalność gospodarczą w rozumieniu prawa unijnego, co miało stanowić pomoc publiczną lub pomoc de minims, a to zdaniem Sądu świadczy o naruszeniu przez Gminę art. 403 ust. 6 Prawo ochrony środowiska gdyż przed podjęciem uchwały w przedmiocie dotacji należało zgłosić projekt Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, podczas gdy faktycznie dofinansowanie nie obejmowało powierzchni wykorzystywanych do prowadzenia działalności gospodarczej, przez co nie stanowiło pomocy publicznej lub pomocy de minimis, a projekt uchwały prawidłowo nie został przedłożony Prezesowi Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów;

II. prawa materialnego, tj.:

a) art. 403 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 126 i 127 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego wydając uchwałę na zasadzie art. 403 ust. 4 nie może ograniczać kręgu beneficjentów dotacji tylko do osób fizycznych, gdyż użyte w tym przepisie wyrażenie "w szczególności" należy interpretować w ten sposób, że krąg osób wskazany w tym przepisie może zostać co najwyżej poszerzony nie zaś zawężony, w wyniku czego Sąd orzekający przyjął, że Rada Miejska przekroczyła ustawowe upoważnienie określając (zawężając) krąg podmiotów tylko do osób fizycznych, którym przysługuje uprawnienie do przedmiotowej dotacji,

b) art. 403 ust. 5 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię tego przepisu polegającą na przyjęciu, że w zakresie upoważnienia zawartego w tym przepisie nie mieści się kompetencja Rady do wprowadzenia regulacji umożliwiających przeprowadzenia kontroli wykonanej inwestycji, oraz prawidłowości wykorzystania udzielonej dotacji.

W uzasadnieniu wskazano argumenty przemawiające za uwzględnieniem skargi kasacyjnej.

Organ wniósł o jej oddalenie i wydanie stosownego rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z 25 listopada 2016 r., sygn. akt I FSK 1376/16; z 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I GSK 1294/16; z 8 lutego 2017 r., sygn. akt I GSK 1371/16; z 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt I GSK 91/17; z 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 1869/17; baza orzeczeń nsa.gov.pl). Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. dotyczy naruszenia przepisów postępowania, ale tylko takiego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy też podkreślić, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych, w sytuacji gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09; cbosa. Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2140/13; cbosa), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok NSA z 22 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1679/11; cbosa). Do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy jednakże wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia wskazanej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06; cbosa). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej.

Z przyczyn formalnych poza oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego pozostaje zarzut nr I petitum skargi kasacyjnej, bowiem nie znajduje oparcia w treści art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Otóż autor skargi kasacyjnej wskazuje na naruszenie przepisów postępowania "w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy", a tymczasem ustawodawca wymaga aby ten miał charakter "istotny". Nie wskazano tego w konstrukcji zarzutów, a także nie wykazano w motywach wniesionego środka zaskarżenia.

Wskazać też trzeba – na marginesie – że w motywach wniesionej skargi kasacyjnej – wbrew dyspozycji art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – nie uzasadniono naruszenia wskazanych w zarzucie przepisów (z wyjątkiem art. 141 § 4 p.p.s.a., który dwukrotnie powołano na str. 5 skargi kasacyjnej raz jako "art. 141 §", a powtórnie jako "art. 141 § 1" p.p.s.a. – czyli w obu sytuacjach błędnie).

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut II petitum skargi kasacyjnej, gdyż – po pierwsze – w zarzucie wskazuje się na naruszenie prawa materialnego, tj. "art. 403 ust. 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 126 i 127 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych poprzez błędną wykładnię", przy czym – wbrew art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. – w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wykazano, jaki wpływ na sformułowanie tego zarzutu miały regulacje powołanej ustawy o finansach publicznych, a – po drugie – użycie określenia w art. 403 ust. 4 Prawa ochrony środowiska "w szczególności" umożliwia stosowanie względem przepisu wykładni rozszerzającej i wreszcie – po trzecie – trudno przyjąć, że "Sąd orzekający przyjął, że Rada Miejska przekroczyła ustawowe upoważnienie określając (zawężając) krąg podmiotów do osób fizycznych", bo kwestia ta mogła być rozważana w obrębie ustaleń faktycznych, a te powinny być podniesione w ramach zarzutu sformułowanego w ramach art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Wreszcie – po czwarte – Sąd I instancji (co zaznaczył w swoim uzasadnieniu) sprawuje jedynie funkcje kontrolne w zakresie wydanego rozstrzygnięcia nadzorczego RIO, a zatem nie można formułować w zarzucie skargi kasacyjnej błędnej wykładni określonych przepisów.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut II b petitum skargi kasacyjnej, gdyż Sąd I instancji odniósł się do naruszenia art. 403 art. 5 Prawa ochrony środowiska dochodząc do słusznego stanowiska, że w obecnym stanie prawnym "nie ma konieczności odrębnego ich uregulowania i powielania w aktach prawa miejscowego" (patrz str. 7 uzasadnienia Sądu) – co Sąd II instancji aprobuje.

Nie można wobec tego zaakceptować poglądu wyrażonego w motywach skargi kasacyjnej, że "jeżeli art. 403 ust. 5 Prawa ochrony środowiska daje radom gminy uprawnienie do uregulowania w drodze uchwały sposobu rozliczenia dotacji celowej, a co za tym idzie możliwość żądania jej zwrotu, to gmina musi mieć instrument, za pomocą którego będzie mogła sprawdzić prawidłowość wykorzystania dotacji. Kryteria przeprowadzenia takiej kontroli muszą być jednak jasno wskazane w uchwale, stąd też organ uchwałodawczy prawidłowo uregulował powyższe kwestie w ww. zakwestionowanych przez Kolegium zapisach Regulaminu."

Wadą tego rozumowania jest to, że autor skargi kasacyjnej nie wykazał, iż istniejące w powyższym zakresie regulacje są niewystarczające w zakresie rozliczania dotacji i wymagane jest stanowienie przepisów prawa miejscowego, które tę lukę wypełni. Brak jest też dokonania prawidłowej wykładni tego przepisu (art. 403 ust. 5 Prawa ochrony środowiska).

Mając na względzie treść art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.