III SA/Kr 1050/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2026-02-24	
Data wpływu	2025-07-29	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie	
Sędziowie	Janusz Kasprzycki /przewodniczący/
Katarzyna Marasek-Zybura /sprawozdawca/
Magdalena Gawlikowska	
Symbol z opisem	6267 Referendum lokalne	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2019 nr 0 poz 2167; Art. 1  par. 1  i 2; Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
Dz.U. 2026 nr 0 poz 143; Art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi
Dz.U. 2000 nr 88 poz 985; Art. 22  ust. 4 oraz art. 24; Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie: SWSA Katarzyna Marasek-Zybura (spr.) ASR WSA Magdalena Gawlikowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 24 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w K. na postanowienie Komisarza Wyborczego w Krakowie II z dnia 5 czerwca 2025 r. nr 174/2025 w przedmiocie przeprowadzenia referendum gminnego oddala skargę	
Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 5 czerwca 2025 r. Nr 174/2025, Komisarz Wyborczy w Krakowie II, działając na podstawie art. 22 ust 4 oraz art. 24 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 472, dalej: u.r.l.), odrzucił wniosek mieszkańców Gminy Mogilany złożony w dniu 22 maja 2025 r. przez Inicjatora Referendum Stowarzyszenie [...] L. S. (dalej: skarżący) o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania Wójta Gminy Mogilany i Rady Gminy Mogilany przed upływem kadencji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu 24 marca 2025 r. do Komisarza Wyborczego w Krakowie II wpłynęło powiadomienie o zamiarze przeprowadzenia referendum w sprawie odwołania Wójta Gminy Mogilany i Rady Gminy Mogilany przed upływem kadencji. Inicjatorem referendum jest skarżący.

W dniu 22 maja 2025 r., w Krajowym Biurze Wyborczym Delegatura w Krakowie, w siedzibie Komisarza Wyborczego w Krakowie II, wpłynął wniosek grupy mieszkańców gminy Mogilany o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania Wójta Gminy Mogilany i Rady Gminy Mogilany przed upływem kadencji. Przedmiotowy wniosek zawierał informację o wypełnieniu obowiązku wskazanego w art. 13 ust. 1 i 3 ustawy o referendum lokalnym; do wniosku zostało dołączone czasopismo "Dzwonnik Mogilański" Nr 1 i Nr 2, zdjęcia z terenu gminy Mogilany z zamieszczonym materiałem informacyjnym o przedmiocie zamierzonego referendum wraz z wymienieniem miejsc, gdzie przedmiotowe informacje zostały zamieszczone do wiadomości mieszkańców gminy Mogilany. Do wniosku dołączono 150 kart formatu A4 zawierających 1209 własnoręcznych podpisów osób popierających wniosek, ich dane adresowe i numery PESEL oraz datę złożenia podpisów. W obecności skarżącego wszystkie arkusze zostały ponumerowane i ostemplowane pieczęcią Komisarza Wyborczego w Krakowie II, a następnie zdeponowane w sejfie.

W dniu 23 maja 2025 r. skarżący został poinformowany, iż w dniach 3-11 czerwca 2025 r., w godzinach 9.00-14.00 odbędzie się weryfikacja kart z podpisami osób popierających inicjatywę referendum.

W dniu 3 czerwca 2025 r. specjalnie powołany Zespół, składający się z pracowników Delegatury, rozpoczął weryfikację podpisów poparcia referendum, częściowo w obecności pełnomocnika skarżącego.

Weryfikacja rozpoczęła się o godz. 9.30 i zakończyła o godz. 13.00. Pełnomocnik skarżącego stawił się w Delegaturze ok godz. 12.00, przez około 20 minut obserwował czynności sprawdzające podpisy, uzyskał informacje o programie weryfikującym oraz sposobie weryfikacji podpisów.

Po sprawdzeniu złożonych wykazów zgodnie ze wskazanymi przepisami oraz po weryfikacji danych w systemie Źródło i CRW stwierdzono, iż łącznie złożonych zostało 1220 podpisów, a nie — jak deklarowano — 1209 podpisów poparcia, w tym podpisów prawidłowych — 946, podpisów wadliwych — 274.

Przy podpisach wadliwych stwierdzono:

- 6 pozycji, gdzie wadliwie podano imię lub podano inne imię,

- 18 pozycji, gdzie nazwisko lub imię jest nieczytelne lub niepełne,

- 85 pozycji, gdzie wskazano inny adres zamieszkania wyborcy, niż adres ujęcia w CRW,

- 26 pozycji, gdzie wskazano niepełny lub nieczytelny adres zamieszkania wyborcy,

- 55 pozycji, gdzie wskazano błędny, niepełny lub nieczytelny numer PESEL wyborców,

- 1 pozycja, gdzie data poparcia jest spoza dopuszczalnego zakresu tj. między 24 marca a 22 maja 2025 r.;

- 79 pozycji, gdzie osoby podpisujące nie posiadają praw wyborczych do Rady Gminy Mogilany oraz

- 4 pozycje z kilkakrotnym podpisem tego samego wyborcy.

Komisarz Wyborczy w Krakowie II stwierdził, że skarżący do wniosku dołączył 150 kart zawierających 1220 podpisów poparcia inicjatywy referendalnej. W toku przeprowadzonych czynności sprawdzających Komisarz Wyborczy w Krakowie II ustalił, że 946 podpisów to liczba podpisów złożonych prawidłowo, zaś 274 podpisy nie spełniły wymogów ustawowych, koniecznych do przypisania im cech wiarygodności formalnej.

Zgodnie z art. 4 pkt 1 ww. ustawy, referendum przeprowadza się na wniosek co najmniej 10% uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy. W przypadku Gminy Mogilany to 1160 osób. Zatem liczba prawidłowo złożonych podpisów poparcia (czyli 946) nie spełnia tego wymogu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie:

1. art. 14 ust. 1 i 4 ustawy o referendum lokalnym przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że każdy przypadek omyłki pisarskiej, niedokładności, nieczytelności w danych wypełnianych przez osobę podpisującą kartę poparcia inicjatywy przeprowadzenia referendum oznacza nieprawidłowe złożenie podpisu, co doprowadziło do bezpodstawnego uznania przez organ części zebranych przez Inicjatora referendum podpisów jako złożonych nieprawidłowo i w konsekwencji do odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum, podczas gdy prawidłowa weryfikacja kart poparcia (tj. bez stosowania nadmiernego rygoryzmu i skrajnego formalizmu) przez organ prowadziłaby do wniosku, że została zebrana wystarczająca liczba prawidłowo złożonych podpisów,

2. art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym w związku z art. 5 pkt 9 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 roku Kodeks wyborczy i art. 3 ustawy o referendum lokalnym poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że mieszkaniec Jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie adres zamieszkania, który to adres Jest adresem z rejestru wyborczego, podczas gdy przepis ten nie wskazuje na powyższe, a art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego definiuje stałe zamieszkanie jako zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu, nie odsyłając do rejestru wyborców, zaś art. 3 ustawy o referendum lokalnym stanowi, że w referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej Jednostki samorządu terytorialnego, które to naruszenie skutkowało uznaniem za wadliwe części podpisów przedłożonych Komisarzowi Wyborczemu,

3. art. 22 ust. 3 4 ustawy o referendum lokalnym poprzez brak wyznaczenia dodatkowego 14-dniowego terminu na usunięcie braków polegających na wpisaniu niepełnych, nieczytelnych bądź wymagających wyjaśnienia danych osób udzielających poparcia inicjatywie referendalnej,

4. art. 22 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym w zw. z art. 24 ustawy o referendum lokalnym poprzez odrzucenie wniosku o przeprowadzenie referendum, pomimo zebrania i przedłożenia przez Inicjatora referendum wymaganej liczby podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia przedmiotowego referendum.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia, zobowiązanie Komisarza Wyborczego w Krakowie II do wydania postanowienia o przeprowadzeniu referendum zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy o referendum oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi, skarżący rozwinął powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Komisarz Wyborczy w Krakowie II, odnosząc się do zarzutów skarżącego, uznał je za całkowicie bezzasadne i przedstawił w tym zakresie szczegółową argumentację prawną oraz faktyczną.

W pierwszej kolejności Komisarz odniósł się do zarzutu dotyczącego rzekomego nadmiernego rygoryzmu przy weryfikacji danych osób podpisujących listy poparcia, wskazując, iż nie zgadza się z taką tezą. Podkreślił, że zasady udzielania poparcia reguluje art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, który obliguje mieszkańca do podania nazwiska, imienia, adresu zamieszkania, numeru PESEL oraz daty, co musi zostać potwierdzone własnoręcznym podpisem. Zdaniem Komisarza dane te są niezwykle istotne, muszą być kompletne i poprawne, gdyż służą jednoznacznej identyfikacji osób i ułatwiają weryfikację poparcia. Wskazał on, że badając wymogi formalne, organ musi sprawdzić, czy imię i nazwisko podano w pełnym brzmieniu, a adres zamieszkania jest zgodny z ujęciem w stałym obwodzie głosowania w Centralnym Rejestrze Wyborców (CRW). Adres ten musi obejmować nazwę miejscowości, ulicy oraz numer domu i lokalu, przy czym brak danych lub ich niepełne określenie skutkuje uznaniem poparcia za złożone wadliwie. Jednocześnie Komisarz dopuścił stosowanie powszechnie używanych skrótów nazw miejscowości oraz znaków odnośnika (tzw. "j.w.") w przypadku osób zamieszkałych pod tym samym adresem. Podkreślił, że brak numeru PESEL, podanie błędnego numeru, brak daty lub podanie daty wcześniejszej niż powiadomienie o zamiarze przeprowadzenia referendum, a także brak własnoręcznego podpisu, dyskwalifikują dany głos. W kontekście konkretnych uchybień Komisarz podtrzymał wadliwość 23 pozycji z powodu błędnych lub nieczytelnych danych osobowych, czyniąc jedynie wyjątek dla pozycji nr 40, gdzie uznał imię "Jola" za dopuszczalną formę imienia "Jolanta". Ponadto wskazał na 26 pozycji z wadliwym adresem oraz 55 pozycji z błędnym lub nieczytelnym numerem PESEL.

Przechodząc do drugiego zarzutu, Komisarz wskazał na stwierdzenie błędów w 85 pozycjach, w których podany adres zamieszkania był niezgodny z danymi w CRW. Podkreślił, że na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu wyborczego, który w rozdziale 4 definiuje zadania Centralnego Rejestru Wyborców. Zdaniem Komisarza tylko adres wskazany w CRW jest adresem właściwym do podania na liście poparcia, ponieważ zgodnie z art. 18 § 2 Kodeksu wyborczego to właśnie ten rejestr potwierdza prawo wybierania. Komisarz wyjaśnił różnicę między definicjami "stałego zamieszkania" a "adresu zamieszkania" zawartymi w art. 5 Kodeksu wyborczego, zaznaczając, że adres zamieszkania to miejsce, pod którym dana osoba faktycznie stale zamieszkuje i pod którym jest ujęta w CRW zgodnie z zameldowaniem lub decyzją o wpisaniu do rejestru. Wskazał, że zdefiniowanie adresu ma na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych i jest kluczowe dla procesu udzielania poparcia, aby uniknąć podawania adresów "faktycznych", które nie spełniają wymogów prawnych.

Podkreślił, że zgodnie z art. 18 § 3 pkt 4 Kodeksu wyborczego, CRW służy do sprawdzania prawa udziału w referendum w związku z weryfikacją podpisów, co jest praktyką utrwaloną w orzecznictwie Sądu Najwyższego. Komisarz przywołał szereg postanowień Sądu Najwyższego, m.in. z dnia 15 września 2023 r. (sygn. I NSW 23/23 oraz I NSW 21/23) oraz z września 2019 r. (sygn. I NSW 72/19, I NSW 73/19, I NSW 75/19), które potwierdzają, że organy wyborcze mają obowiązek korzystać z rejestrów przy weryfikacji i że to rejestr, a nie deklaracja wyborcy, potwierdza jego prawa. Zauważył również, że nieprawidłowości wynikają często z zaniedbania obowiązku meldunkowego przez obywateli lub braku złożenia wniosku o ujęcie w obwodzie głosowania zgodnie z art. 19 § 3 Kodeksu wyborczego. W konsekwencji Komisarz podtrzymał ustalenia o nieuznaniu poparcia 79 osób, które nie posiadały praw wyborczych w gminie Mogilany.

W odniesieniu do trzeciego zarzutu, dotyczącego braku wezwania do uzupełnienia braków, Komisarz wskazał, że wniosek o referendum musi wpłynąć w ciągu 60 dni od powiadomienia o inicjatywie, co w tej sprawie oznaczało termin do 23 maja 2025 r. Ponieważ wniosek złożono 22 maja 2025 r., czyli zaledwie jeden dzień przed upływem terminu, zdaniem Komisarza nie było fizycznej ani prawnej możliwości wezwania do uzupełnienia braków w trybie 14-dniowym. Podkreślił brzmienie art. 22 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym procedury uzupełniania nie stosuje się, gdy uchybienie polega na zebraniu niewystarczającej liczby podpisów, chyba że nie upłynął jeszcze termin 60-dniowy. Wskazał, że w dniu złożenia wniosku termin ten praktycznie wygasł, a inicjator nie dostarczył wymaganej liczby prawidłowych podpisów. Komisarz wyliczył, że przy liczbie 11 599 uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy Mogilany (ustalonej na koniec I kwartału 2025 r.), wymagane 10% poparcia stanowi co najmniej 1160 osób. Podkreślił, że choć łącznie złożono 1220 podpisów, to po odliczeniu samych tylko 79 głosów osób nieposiadających czynnego prawa wyborczego w tej gminie, liczba prawidłowych podpisów wyniosła 1141.

W podsumowaniu Komisarz wskazał, że fakt ten jest wystarczającą i samodzielną przesłanką do odrzucenia wniosku, gdyż nie osiągnięto ustawowego progu 1160 podpisów niezbędnych do zarządzenia referendum.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a.

Natomiast w świetle art. 145 § 1 p.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku: naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1), a także w przypadku stwierdzenia przyczyn powodujących nieważność kontrolowanego aktu (pkt 2) lub jego wydania z naruszeniem prawa (pkt 3). W przypadku uznania, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw podlega ona oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie kognicja Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wynika z art. 26 ustawy o referendum lokalnym. Przepis ten stanowi, że na postanowienie komisarza wyborczego odrzucające wniosek o przeprowadzenie referendum inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia postanowienia.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie komisarza wyborczego z dnia z dnia 5 czerwca 2025 r. Nr 174/2025, którym odrzucono wniosek mieszkańców Gminy Mogilany złożony w dniu 22 maja 2025 r. przez Inicjatora Referendum Stowarzyszenia [...] L. S. o przeprowadzenie referendum w sprawie odwołania Wójta Gminy Mogilany i Rady Gminy Mogilany przed upływem kadencji z powodu zebrania niewystarczającej liczby prawidłowo złożonych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum.

W analogicznej sprawie do niniejszej zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 22 kwietnia 2025 r., sygn. III SA/Gd 145/25 (opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej: CBOSA). Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela wyrażone tam stanowisko, dlatego też posłuży się użytymi tam argumentami.

Zaskarżone postanowienie zostało oparte na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, zgodnie z którym komisarz wyborczy odrzuca wniosek o przeprowadzenie referendum, w którym stwierdził niedające się usunąć uchybienia, a także, jeśli inicjator referendum nie wywiązał się z obowiązków wskazanych w art. 13 ust. 1 i 3. Przy czym, stosownie do unormowania art. 1 ust. 2 tej ustawy, w zakresie nieuregulowanym w ustawie do referendum lokalnego stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (t.j. Dz. U. z 2025 r., poz. 365), z wyjątkiem art. 37e, art. 37f, art. 103aa oraz art. 103ba.

Art. 62 Konstytucji RP stanowi, że obywatel polski ma prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania Prezydenta Rzeczypospolitej, posłów, senatorów i przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego, jeżeli najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat (ust. 1), przy czym prawo udziału w referendum oraz prawo wybierania nie przysługuje osobom, które prawomocnym orzeczeniem sądowym są ubezwłasnowolnione lub pozbawione praw publicznych albo wyborczych (ust. 2).

Zasada wyrażona w ust. 2, znalazła swoje odzwierciedlenie także w uregulowaniach zawartych w Kodeksie wyborczym, a mianowicie w art. 10 § 2 Kodeksu wyborczego wskazano, że prawo wybierania nie przysługuje osobom: 1) pozbawionym praw publicznych prawomocnym orzeczeniem sądu; 2) pozbawionym praw wyborczych prawomocnym orzeczeniem Trybunału Stanu; 3) ubezwłasnowolnionym prawomocnym orzeczeniem sądu. W takim wypadku, osoby pozbawione prawa wybierania skreśla się z rejestru wyborców (art. 21 § 1 Kodeksu wyborczego).

Zgodnie z art. 2 ust. 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym, mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają w drodze głosowania swoją wolę m.in. w przedmiocie odwołania wójta (burmistrza, prezydenta miasta).

W myśl art. 3 ustawy, w referendum mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki.

Przepis ten odnosi się do całej procedury referendalnej, a więc zarówno do jej wstępnego etapu związanego ze skutecznym zainicjowaniem referendum, jak też do etapu właściwego, związanego z podjęciem przez członka wspólnoty samorządowej określonej decyzji, czyli wyrażeniem własnej woli w sprawie będącej przedmiotem przeprowadzonego referendum. W takim przypadku, o skutecznym podjęciu inicjatywy referendalnej w gminie decydować mogą wyłącznie osoby stale zamieszkujące na terenie tej gminy i legitymujące czynnym prawem wyborczym, co właśnie potwierdza rejestr wyborców (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 sierpnia 2013 r., sygn. III SA/Gd 525/13, CBOSA). Co prawda, wymogu zamieszkiwania nie przewiduje art. 62 Konstytucji RP, to jednak wprowadzenie tego wymogu do przepisów regulujących wybory samorządowe jest konieczne i usprawiedliwione, z uwagi na to, że stałe zamieszkiwanie na obszarze danej jednostki samorządowej jest potwierdzeniem przynależności do wspólnoty samorządowej, natomiast wspólnota ta - tworzona przez mieszkańców danej jednostki terytorialnej - uczestniczy w sprawowaniu władzy publicznej w skali lokalnej, a zatem jest rzeczą oczywistą, że to wyłącznie mieszkańcy tej wspólnoty, a nie osoby czasowo przebywające na obszarze danej jednostki samorządowej, powinni wybierać władzę lokalną i być do tej władzy wybierani.

Natomiast stosownie do art. 4 pkt 1 tej ustawy, referendum przeprowadza się, z zastrzeżeniem art. 5 ust. 1, z inicjatywy organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego lub na wniosek co najmniej 10 % uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy albo powiatu.

Zgodnie z art. 12 ust. 5 ustawy, liczbę uprawnionych do głosowania mieszkańców danej jednostki samorządu terytorialnego ustala się na podstawie danych z rejestru wyborców prowadzonego przez tę gminę na koniec kwartału poprzedzającego dzień złożenia wniosku o przeprowadzenie referendum.

Poza sporem była liczba mieszkańców gminy Mogilany uprawnionych do głosowania i figurujących w centralnym rejestrze wyborców na koniec kwartału poprzedzającego dzień złożenia wniosku, to jest 30 kwietnia 2025 r., która wynosiła 11 599 wyborców. Tym samym spełnienie ustawowego warunku uzyskania 10 % głosów uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy wymagało przedłożenia co najmniej 1160 prawidłowych podpisów.

Stosownie do art. 11 ust. 1 pkt 1 ustawy, z inicjatywą przeprowadzenia referendum na wniosek mieszkańców jednostki samorządu terytorialnego wystąpić może grupa co najmniej 15 obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, a w odniesieniu do referendum gminnego - także pięciu obywateli, którym przysługuje prawo wybierania do rady gminy. Bezsporne było w sprawie, że grupa mieszkańców gminy Mogilany wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie referendum w sprawie w sprawie odwołania Wójta Gminy Mogilany i Rady Gminy Mogilany przed upływem kadencji. Podmiot ten - grupa obywateli, zwany jest inicjatorem referendum (art. 11 ust. 2 ustawy).

Przepis art. 14 ust. 1 ustawy, stanowi, że w terminie 60 dni od dnia powiadomienia o zamiarze przeprowadzenia referendum, inicjator przeprowadzenia referendum zbiera podpisy mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego, którzy chcą poprzeć inicjatywę w tej sprawie.

Z brzmienia przywołanych przepisów wynika, że osobami popierającymi inicjatywę referendalną mogą być wyłącznie osoby, które posiadają prawo wybierania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego.

Nie było w sprawie kwestionowane, że 22 maja 2025 r. komisarzowi wyborczemu został złożony wniosek grupy mieszkańców gminy Mogilany o przeprowadzenie referendum lokalnego wraz z informacjami (art. 13 ust. 1 i 3 ustawy) oraz karty, zawierające podpisy osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum, (art. 22 ust. 1 i 2 ustawy). W obecności skarżącego wszystkie arkusze zostały ponumerowane i ostemplowane pieczęcią Komisarza Wyborczego w Krakowie II, a następnie zdeponowane w sejfie. Termin i warunki formalne wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego zostały zachowane (okoliczności poza sporem).

Ustawa o referendum lokalnym nie określa, kto jest osobą uprawnioną do wyboru rady gminy (miasta), jednak z uwagi na treść przepisu art. 1 ust. 2 tej ustawy, należy przywołać w tym zakresie uregulowania Kodeksu wyborczego, który w sposób kompleksowy reguluje kwestie związane z przeprowadzaniem wyborów do organów państwowych czy samorządowych.

Artykuł 10 § 1 pkt 3 lit. a Kodeksu wyborczego stanowi, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma w wyborach do rady gminy obywatel polski oraz obywatel Unii Europejskiej niebędący obywatelem polskim, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat, oraz stale zamieszkuje na obszarze tej gminy, przy czym stosownie do art. 5 pkt 4 Kodeksu wyborczego przez "radę gminy" należy rozumieć także radę miasta na prawach powiatu. Przyjąć zatem należy, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) zostało wyznaczone cenzusem wieku i zamieszkania. Tym samym, stosując odpowiednio przepisy Kodeksu wyborczego do referendum lokalnego, w kontekście rozstrzyganej kwestii prawidłowości podpisów złożonych pod wnioskiem o referendum, przyjąć należy, że poparcia dla inicjatywy referendalnej może dokonać osoba, która w momencie składania pod nią swojego podpisu ma ukończone 18 lat i która stale zamieszkuje na obszarze gminy (miasta), gdzie ma być przeprowadzone referendum lokalne.

Pojęcie "stałego zamieszkania" zostało zdefiniowane w art. 5 pkt 9 Kodeksu wyborczego i należy przez nie rozumieć "zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego pobytu". W istocie definicja ta jest tożsama z definicją "pobytu stałego" na gruncie ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (t.j.: Dz. U. z 2025 r., poz. 274 z późn. zm., dalej: u.e.l.).

Art. 25 ust. 1 u.e.l. stanowi, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Pobyt stały podlega natomiast obowiązkowi meldunkowemu, o czym mówią art. 24 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 oraz art. 27 ust. 1 u.e.l., z których wynika, że obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie, który polega m.in. na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego, najpóźniej w 30. dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca. Zameldowania na pobyt stały dokonuje się w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego, przedstawiając stosowne dokumenty (art. 28 u.e.l.).

Kodeks wyborczy nie wiąże stałego zamieszkiwania z zameldowaniem na potrzeby określenia praw wyborczych. Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Instytucja zameldowania ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków (por. K. Wlaźlak: Wybrane aspekty wyborów samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, ZNSA 2012, nr 3, s. 77; K. Skotnicki: Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki, Łódź 2000, s. 22-24).

W art. 18 § 1 Kodeksu wyborczego, który należy, na mocy art. 1 ust. 2 ustawy odpowiednio stosować w "sprawach referendalnych" - wskazano, że stały rejestr wyborców obejmuje osoby stale zamieszkałe na obszarze gminy, którym przysługuje prawo wybierania. W art. 18 § 2 Kodeksu wyborczego wskazano natomiast, że rejestr wyborców stanowi zbiór danych osobowych z ewidencji ludności, o których mowa w § 7, a w zbiorze tym uwzględnia się również dane wyborców, o których mowa w § 9 i art. 19 § 2 i 3 (tj. obywateli Unii Europejskiej niebędących obywatelami polskimi, stale zamieszkałych na obszarze gminy i uprawnionych do korzystania z praw wyborczych w Rzeczypospolitej Polskiej; wyborców nigdzie niezamieszkałych, przebywających stale na obszarze gminy oraz wyborców stale zamieszkałych na obszarze gminy pod innym adresem aniżeli adres ich zameldowania na pobyt stały na obszarze tej gminy).

W rejestrze wyborców wymienia się nazwisko i imię (imiona), imię ojca, datę urodzenia, numer ewidencyjny PESEL i adres zamieszkania wyborcy, przy czym w odniesieniu do obywatela UE zamiast nr PESEL wpisuje się numer paszportu lub innego dokumentu stwierdzającego tożsamość oraz obywatelstwo państwa członkowskiego Unii Europejskiej.

Z art. 18 § 8 Kodeksu wyborczego wynika, że wyborcy będący obywatelami polskimi, zameldowani na obszarze gminy na pobyt stały, są wpisywani do rejestru wyborców z urzędu. Oznacza to, że osoby będące polskimi obywatelami, zameldowane na pobyt stały w danej gminie są niejako automatycznie wpisywane do rejestru wyborców.

Jak podniósł Wojewódzki Sad Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 19 stycznia 2018 r., sygn. III SA/Gd 991/17 (CBOSA), analiza przepisów Kodeksu wyborczego wskazuje, że "przy weryfikacji podpisów pod wnioskiem o referendum lokalne (tj. podpisów mieszkańców uprawnionych do wybierania organu stanowiącego danej jednostki samorządu terytorialnego - art. 14 ust. 1 u.r.l.) nie jest konieczne sięganie do zapisów ewidencji ludności i zawartych w niej danych. Należy bowiem przyjąć, że oba rejestry (wyborców i ludności) - prowadzone obecnie w formie informatycznej - są ze sobą sprzężone w taki sposób, że określone dane osobowe (identyfikacyjne, meldunkowe) z ewidencji ludności są automatycznie przekazywane do rejestru wyborców. (...) Ponadto, za zasadnością odniesienia się przy weryfikacji poparcia inicjatywy referendalnej do danych wynikających z rejestru wyborców przemawia również funkcja tego rejestru. Rejestr ten ma bowiem służyć celom wyborczym, czyli ma potwierdzać prawo wybierania i wybieralności. (...) W tej sytuacji należy przyjąć, że miarodajne dla ustalenia, czy dana osoba dysponuje "prawem wyborczym" (w tym prawem do poparcia inicjatywy referendalnej) są dane wynikające z rejestru wyborców. Zgodnie z art. 18 § 5 k.w. rejestr wyborców potwierdza prawo wybierania, a zatem to w oparciu o dane wynikające z tego właśnie rejestru zasadnym jest dokonanie weryfikacji podpisów poparcia mieszkańców uprawnionych do wybierania rady gminy (czy rady miasta na prawach powiatu), złożonych pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum lokalnego. Zauważyć i podkreślić należy, że sprawdzenie podpisów poparcia inicjatywy referendalnej w oparciu o dane z rejestru wyborczego ma prowadzić do eliminacji przypadków, w których poparcie to zostało udzielone przez osoby, które jakkolwiek posiadają odpowiedni wiek i stale zamieszkują na terenie danej gminy, to jednak - w myśl art. 10 § 2 k.w. - nie legitymują się w rzeczywistości prawem wybierania (czynnym prawem wyborczym). (...) Przyjąć więc należy, że ewidencja wszystkich, którzy prawa wyborcze mają i z tych praw korzystają, jest gwarancją realizacji praw wyborczych mających charakter powszechny, a tę właśnie ewidencję stanowi stały i jawny rejestr wyborców".

Sąd w pełni podziela w/w pogląd oraz argumentację przywołaną w powyższym wyroku na jego poparcie, że weryfikacja uprawnienia do wzięcia udziału w referendum lokalnym, w tym do złożenia podpisu pod inicjatywą referendalną, winna następować w oparciu o dane wynikające z rejestru wyborców. Rejestr ten bowiem bazując na danych osobowych z ewidencji ludności (m.in. zawierających informację dotyczącą adresu zameldowania na pobyt stały oznaczającą miejsce zamieszkiwania danej osoby z zamiarem w nim stałego pobytu) - dodatkowo (obok wskazania miejsca stałego zamieszkania) potwierdza prawo wyborcze danej osoby (art. 18 § 5 Kodeksu wyborczego), co jest okolicznością fundamentalną dla oceny prawa udziału w referendum lokalnym i decydowania o sprawach danej wspólnoty terytorialnej (art. 3 ustawy).

Dalej wskazać należy, że art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym stanowi, że mieszkaniec jednostki samorządu terytorialnego popierający wniosek o przeprowadzenie referendum podaje na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania, numer ewidencyjny PESEL i datę udzielenia poparcia. Dane te potwierdza własnoręcznym podpisem. Wycofanie udzielonego poparcia jest bezskuteczne.

Ustawodawca wymaga zatem, aby mieszkaniec popierający wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego podał wszystkie wymienione powyżej dane oraz je własnoręcznie potwierdził.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia inicjatywę przeprowadzenia referendum gminnego nie poparła podpisami wymagana liczba mieszkańców gminy, co skutkowało stwierdzeniem niedającego się usunąć uchybienia wniosku, polegającego na zebraniu niewystarczającej liczby prawidłowo złożonych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum. Inicjatywa referendalna uzyskała bowiem poparcie 946 uprawnionych na 1160 wymaganych, co oznacza, że nie uzyskała 10 % poparcia uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy Mogilany.

Ze powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący bowiem jego zdaniem, część z podpisów została zakwestionowana przez komisarza wyborczego w sposób nieprawidłowy.

Przede wszystkim we wniesionej skardze zarzucono komisarzowi wyborczemu nadmierny rygoryzm przy ocenie zebranych podpisów i odrzucenie podpisów osób udzielających poparcia ze względu na omyłki pisarskie lub braki w adresach oraz brak wyznaczenia dodatkowego 14-dniowego terminu na usunięcie braków polegających na wpisaniu niepełnych, nieczytelnych bądź wymagających wyjaśnienia danych osób udzielających poparcia inicjatywie referendalnej. W skardze zarzucono nieprawidłowe zakwestionowanie 79 pozycji, gdzie osoby podpisujące nie posiadają praw wyborczych do Rady Gminy Mogilany zgodnie z CRW, 6 podpisów z powodu drobnych uchybień np. wpisanie zdrobnienia imienia Jola zamiast Jolanta (z którym to zarzutem w odniesieniu do tego jednego przypadku Komisarz był skłonny się zgodzić), 49 pozycji, gdzie wskazano inny adres zamieszkania wyborcy niż adres ujęcia w CRW oraz 99 pozycji, co do których skarżący nie wskazał konkretnego zarzutu poza nazwaniem wady nieistotną.

Komisarz wyborczy w złożonej odpowiedzi na skargę, nie zgodził się z zarzutami, podnosząc że zasady udzielania poparcia reguluje art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, który obliguje mieszkańca do podania nazwiska, imienia, adresu zamieszkania, numeru PESEL oraz daty, co musi zostać potwierdzone własnoręcznym podpisem. Zdaniem Komisarza dane te są niezwykle istotne, muszą być kompletne i poprawne, gdyż służą jednoznacznej identyfikacji osób i ułatwiają weryfikację poparcia. Wskazał on, że badając wymogi formalne, organ musi sprawdzić, czy imię i nazwisko podano w pełnym brzmieniu, a adres zamieszkania jest zgodny z ujęciem w stałym obwodzie głosowania w Centralnym Rejestrze Wyborców (CRW). Adres ten musi obejmować nazwę miejscowości, ulicy oraz numer domu i lokalu, przy czym brak danych lub ich niepełne określenie skutkuje uznaniem poparcia za złożone wadliwie. Jednocześnie Komisarz dopuścił stosowanie powszechnie używanych skrótów nazw miejscowości oraz znaków odnośnika (tzw. "j.w.") w przypadku osób zamieszkałych pod tym samym adresem. Podkreślił, że brak numeru PESEL, podanie błędnego numeru, brak daty lub podanie daty wcześniejszej niż powiadomienie o zamiarze przeprowadzenia referendum, a także brak własnoręcznego podpisu, dyskwalifikują dany głos. Podkreślił, że na podstawie art. 1 ust. 2 ustawy o referendum lokalnym w zakresie nieuregulowanym stosuje się przepisy Kodeksu wyborczego, który w rozdziale 4 definiuje zadania Centralnego Rejestru Wyborców. Zdaniem Komisarza tylko adres wskazany w CRW jest adresem właściwym do podania na liście poparcia, ponieważ zgodnie z art. 18 § 2 Kodeksu wyborczego to właśnie ten rejestr potwierdza prawo wybierania. Komisarz wyjaśnił różnicę między definicjami "stałego zamieszkania" a "adresu zamieszkania" zawartymi w art. 5 Kodeksu wyborczego, zaznaczając, że adres zamieszkania to miejsce, pod którym dana osoba faktycznie stale zamieszkuje i pod którym jest ujęta w CRW zgodnie z zameldowaniem lub decyzją o wpisaniu do rejestru. Wskazał, że zdefiniowanie adresu ma na celu wyeliminowanie wątpliwości interpretacyjnych i jest kluczowe dla procesu udzielania poparcia, aby uniknąć podawania adresów "faktycznych", które nie spełniają wymogów prawnych. Podkreślił, że zgodnie z art. 18 § 3 pkt 4 Kodeksu wyborczego, CRW służy do sprawdzania prawa udziału w referendum w związku z weryfikacją podpisów, co jest praktyką utrwaloną w orzecznictwie Sądu Najwyższego. W odniesieniu do zarzutu dotyczącego braku wezwania do uzupełnienia braków, Komisarz wskazał, że wniosek o referendum musi wpłynąć w ciągu 60 dni od powiadomienia o inicjatywie, co w tej sprawie oznaczało termin do 23 maja 2025 r. Ponieważ wniosek złożono 22 maja 2025 r., czyli zaledwie jeden dzień przed upływem terminu, zdaniem Komisarza nie było fizycznej ani prawnej możliwości wezwania do uzupełnienia braków w trybie 14-dniowym. Podkreślił brzmienie art. 22 ust. 5 ustawy, zgodnie z którym procedury uzupełniania nie stosuje się, gdy uchybienie polega na zebraniu niewystarczającej liczby podpisów, chyba że nie upłynął jeszcze termin 60-dniowy. Wskazał, że w dniu złożenia wniosku inicjator nie dostarczył wymaganej liczby prawidłowych podpisów. Komisarz wyliczył, że przy liczbie 11 599 uprawnionych do głosowania mieszkańców gminy Mogilany (ustalonej na koniec I kwartału 2025 r.), wymagane 10% poparcia stanowi co najmniej 1160 osób. Podkreślił, że choć łącznie złożono 1220 podpisów, to po odliczeniu samych tylko 79 głosów osób nieposiadających czynnego prawa wyborczego w tej gminie, liczba prawidłowych podpisów wyniosłaby 1141. Komisarz wyborczy nie podzielił tym samym stanowiska skarżących.

Przywołanie przez komisarza wyborczego przy weryfikacji prawidłowości złożonych podpisów na kartach poparcia powyżej wymienionych uchwał oraz do danych, wynikających z rejestru wyborców, jest co do zasady prawidłowe i nie może nasuwać wątpliwości. Także przedstawione w tym zakresie przez komisarza wyborczego wyjaśnienia zasługują na aprobatę.

Wobec zarzutów podniesionych przez skarżącego, szczególną uwagę należy zwrócić na istotną dla rozpoznania niniejszej sprawy uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. II OPS 2/17 (CBOSA), w tezie której wskazano, że "poparcie przez mieszkańca jednostki samorządu terytorialnego wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego wymaga złożenia na karcie poparcia wszystkich danych wymienionych w art. 14 ust. 4 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (...), potwierdzonych własnoręcznym podpisem".

Należy przy tym wyjaśnić, że Sąd orzekający jest wskazaną uchwałą związany. Przedmiotowa uchwała została bowiem podjęta na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny podejmuje uchwały mające na celu wyjaśnienie przepisów prawnych, których stosowanie wywołało rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych, i stosownie do art. 269 § 1 i § 2 p.p.s.a posiada ona tzw. pośrednią moc wiążącą, która przejawia się tym, że jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, to przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi i w takim przypadku skład siedmiu sędziów, skład Izby lub pełny skład Naczelnego Sądu Administracyjnego podejmuje ponowną uchwałę. Sąd orzekający podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w powyższej uchwale i nie dostrzega powodu, by zwracać się o ponowne wydanie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny, uznając to stanowisko za wiążące.

W uchwale tej podniesiono, że przy weryfikacji podpisów pod wnioskiem mieszkańców o przeprowadzenie referendum - nie jest konieczne sięganie do danych zawartych w ewidencji ludności, ale wystarczy oparcie się na rejestrze wyborców. Oba rejestry (wyborców i ludności) - prowadzone obecnie w formie informatycznej - są ze sobą sprzężone w taki sposób, że określone dane osobowe (identyfikacyjne, meldunkowe) z ewidencji ludności są automatycznie przekazywane do rejestru wyborców. W zakresie istotnym dla wyznaczenia kręgu osób stale zamieszkujących na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego (zameldowanych na pobyt stały) rejestr wyborców w pełni odzwierciedla zatem dane wynikające z ewidencji ludności.

Ponadto, za zasadnością odniesienia się przy weryfikacji poparcia inicjatywy referendalnej, do danych wynikających z rejestru wyborców, przemawia również funkcja i cel tego rejestru. Rejestr ten ma bowiem służyć celom wyborczym, czyli ma potwierdzać posiadanie czynnego i biernego prawa wyborczego.

Miarodajne dla ustalenia, czy dana osoba dysponuje prawem wyborczym do organu stanowiącego gminy (a w tym prawem do poparcia inicjatywy referendalnej), są dane wynikające z rejestru wyborców. Zgodnie z art. 18 § 5 Kodeksu wyborczego rejestr wyborców potwierdza prawo wybierania, a zatem to w oparciu o dane wynikające z tego właśnie rejestru (a nie z ewidencji ludności) zasadne jest dokonanie weryfikacji podpisów poparcia mieszkańców uprawnionych do wybierania rady gminy, złożonych pod wnioskiem o przeprowadzenie referendum lokalnego. Sprawdzenie podpisów poparcia inicjatywy referendalnej na podstawie danych z ewidencji ludności mogłoby bowiem prowadzić do uwzględnienia poparcia osób, które - mimo że posiadają odpowiedni wiek i stale zamieszkują na terenie danej gminy - to w myśl art. 10 § 2 Kodeksu wyborczego nie legitymują się w rzeczywistości prawem wybierania (czynnym prawem wyborczym). Jak już wcześniej wskazano, w referendum lokalnym mają prawo brać udział osoby stale zamieszkujące na obszarze danej jednostki samorządu terytorialnego, posiadające czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego tej jednostki (art. 3 ustawy).

Jest oczywiste, że komisarz wyborczy nie jest organem uprawnionym do weryfikowania czy też do sprawdzania w niniejszym postępowaniu poprawności danych zawartych w rejestrze wyborczym. Nie jest również rolą komisarza wyborczego ustalanie czy nie ma istotnych sprzeczności pomiędzy danymi wynikającymi z rejestru wyborców, a danym wskazanymi na karcie poparcia. Na marginesie można dodać, że kwestie nieprawidłowości w rejestrze wyborców, w tym wpisanie lub odmowa wpisania do rejestru wyborców, skreślenie rejestru wyborców, reklamacja na nieprawidłowości w rejestrze wyborców, uregulowane zostały w odrębnej procedurze, a mianowicie w przepisach art. 20-22 Kodeksu wyborczego.

Postępowanie komisarza wyborczego - w swojej istocie - sprowadza się przede wszystkim do zweryfikowania kwestii formalnych związanych ze sprawdzeniem danych zawartych na karcie poparcia z rejestrem wyborczym. Tym samym nie można oczekiwać, aby celem takiego działania było ustalenie czy osoba, która wpisała się na karcie poparcia, jest w rzeczywistości uprawnionym wyborcą, na którego wskazuje, i co wynika, przykładowo z numeru PESEL. Rolą komisarza wyborczego nie jest również podejmowanie innych działań w oparciu o dostępne ewidencje lub rejestry, nakierowanych na poczynienie ustaleń lub wyjaśnienia istniejących wątpliwości.

Powyższe wskazuje na "ograniczony zakres" czynności, do których podejmowania uprawniony jest komisarz wyborczy, a których nie można utożsamiać z rygoryzmem.

Przechodząc dalej, trzeba zaznaczyć, że sąd administracyjny, oceniając zgodność zaskarżonego aktu z prawem (w niniejszej sprawie postanowienia komisarza wyborczego) orzeka na podstawie materiału zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym i nie może zastąpić organu w obowiązku dotyczącym materiału dowodowego, gdyż do jego kompetencji należy kontrola legalności rozstrzygnięcia. Sąd administracyjny orzeka na podstawie akt sprawy przedstawionych przez organ (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i nie prowadzi, co do zasady, postępowania dowodowego (art.106 § 3 p.p.s.a).

Sam skarżący przyznał natomiast, że w odniesieniu do 79 osób podpisujących (szczegółowo wskazanych na str. 4 i 5 skargi), Komisarz, jego zdaniem nieprawidłowo, przyjął dane z Centralnego Rejestru Wyborców. Jak już natomiast wskazano powyżej, stanowisko skarżącego w tym zakresie sprzeczne jest z uzasadnieniem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. II OPS 2/17, które Sąd w pełni podziela.

Zgodzić zatem należy się z Komisarzem, że po odliczeniu samych tylko 79 głosów osób nieposiadających czynnego prawa wyborczego w gminie Mogilany, liczba prawidłowych podpisów wyniosłaby 1141, a zatem sama tylko ta wadliwość wystarczy do uznania, że nie zgromadzono wystarczającej liczby podpisów.

Jak natomiast dalej stwierdzono w uchwale z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. II OPS 2/17 "skoro wymogi wniosku określa art. 14 u.r.l. stanowiący, że podpis ma zostać złożony na karcie poparcia wniosku i ma potwierdzać enumeratywnie wymienione dane osobowe, również na tej karcie umieszczone, a także ma zostać opatrzony datą, to nie sposób przyjąć za prawidłową takiej interpretacji wskazanych przepisów, która prowadzi do konstatacji, że wniosek spełnia wymogi ustawy nawet wówczas, gdy karty poparcia nie zawierają wszystkich elementów enumeratywnie wymienionych w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym. Szczególnie, że zgodnie z brzmieniem tego przepisu zamieszczenie tych danych jest obligatoryjne, o czym świadczy przyjęty przez ustawodawcę nakazujący zwrot normatywny: "mieszkaniec (...) podaje na karcie (...)".

Mieszkaniec popierający wniosek musi podać na karcie nazwisko, imię, adres zamieszkania i numer ewidencyjny PESEL i właśnie te dane potwierdza własnoręcznym podpisem. Tym samym podpis, o którym mowa w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, nie może oznaczać jedynie podpisu sensu stricto, lecz ma charakter uwierzytelniający podane dane. Rozróżnienie podpisu i danych osobowych podpisującego dotyczy sfery językowej i nie można mu zatem przypisać decydującego znaczenia w zakresie wykładni pojęcia "prawidłowo złożony podpis". Oba elementy są ze sobą powiązane i w świetle art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym podpis sensu stricto nie egzystuje samodzielnie, ma być złożony pod podanymi danymi osobowymi. Sam podpis nie zawsze pozwala na zidentyfikowanie podpisującego, a często nie wystarczy podanie imienia i nazwiska. Tym samym dla organu weryfikującego poparcie wniosku o przeprowadzenie referendum, równorzędne znaczenie mają zarówno podpis, jak i inne ustawowo określone "dane osobowe identyfikujące określoną osobę" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2012 r., sygn. II OSK 281/12, CBOSA).

Wymienione dane powinny więc być dokładne i kompletne oraz muszą być aktualne i prawdziwe, gdyż służą do identyfikowania osób popierających wniosek i w ten sposób ułatwiają weryfikację danych pozwalających na stwierdzenie czy osoba popierająca posiada czynne prawo wyborcze do organu stanowiącego jednostki. Wszystkie dane są zatem jednakowo ważne. W żadnym razie dane te nie mogą być uszczuplone i jakiekolwiek odstępstwo od tego w procesie interpretacji i stosowania nie jest dopuszczalne. Nie można przyjmować, że obowiązek zawarcia na karcie poparcia dla referendum wszystkich danych stanowi nadmierny i zbyteczny formalizm. Wręcz przeciwnie, relatywizacja w procesie interpretacji i stosowania zakresu ustawowych danych osobowych mieszkańców popierających wniosek o przeprowadzenie referendum, może prowadzić w procesie ich weryfikacji do arbitralności, a w konsekwencji do naruszenia prawa do udziału w referendum oraz zasady równości wszystkich wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP).

Precyzyjne podanie adresu zamieszkania jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego konieczne ze względu na potrzebę ustalenia czy poparcia udzieliła osoba, która zamieszkuje stale na obszarze gminy i legitymuje się czynnym prawem wyborczym do organu stanowiącego. Ponadto, ważna jest też data udzielania poparcia, która pozwoli ocenić, czy osoba popierająca rzeczywiście przebywała na obszarze gminy w chwili udzielania poparcia.

Należy podkreślić, że z przedmiotowej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, że - wszystkie wymogi wniosku - wskazane w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, w tym adres zamieszkania, są tak samo ważne.

Trzeba też zaznaczyć, że w świetle stanowiska wyrażonego w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, weryfikacja kart poparcia inicjatywy referendalnej według kryteriów przedstawionych w uchwale Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 24 maja 2021 r. w sprawie wytycznych i wyjaśnień w sprawie referendów lokalnych dotyczących odwołania jednostek samorządu terytorialnego nie traci znaczenia prawnego, skoro Naczelny Sąd Administracyjny w istocie podzielił stanowisko (wytyczne) PKW w kwestii oceny spełniania wymogów formalnych dotyczących złożonych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum. Pomimo tego, że uchwały Państwowej Komisji Wyborczej zawierające wytyczne i wyjaśnienia dla innych organów państwowych i samorządowych, nie stanowią wprawdzie źródła prawa powszechnie obowiązującego, to nie oznacza to jednak, by pozbawione były one jakiegokolwiek znaczenia normatywnego, gdyż stanowią niewątpliwie pomocniczą dyrektywę dla kształtowania standardów demokratycznych procedur wyborczych i referendalnych, i z tej choćby racji nie są one obojętne dla wykładni zasad i trybu funkcjonowania instytucji demokracji bezpośredniej na szczeblu lokalnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. II SA/Go 44/13, CBOSA).

Podjęcie uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny spowodowane zostało rozbieżnościami istniejącymi w orzecznictwie sądów administracyjnych, co do oceny dokonywanej przez te sądy prawidłowości inicjatywy referendalnej z uwagi na różną wagę i znaczenie przypisywaną niektórym danym osobowym wymienionym w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, wykazywanym na karcie poparcia przez osobę składającą swoje poparcie dla przeprowadzenia referendum.

Jednak, jak wskazano w uzasadnieniu omawianej uchwały – w szczególności - wątpliwości dotyczyły wykładni czy do uznania prawidłowości poparcia konieczne jest podanie na karcie poparcia, w sposób prawidłowy, wszystkich danych osobowych określonych w art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalny czy też wystarczy, że na karcie zostaną zamieszczone dane umożliwiające identyfikację osoby popierającej, nawet jeżeli zawierają one skrót nazwy ulicy bądź miejscowości lub na karcie nie pisano pełnych adresów zamieszkania. Intencje jakie stały za tezą przedmiotowej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i przyczyny jej podjęcia, zdaniem Sądu orzekającego, nie nasuwają wątpliwości. Dlatego w jej świetle, nie można zaakceptować stanowiska o braku wadliwości podpisu w przypadku konieczności dokonania jego weryfikacji w oparciu o inne dane lub istnienia potrzeby jego uzupełnienia. Taki bowiem podpis poparcia, nie można uznać za prawidłowy. To, że na podstawie innych danych (nr PESEL) możliwe jest ustalenie osoby udzielającej poparcia, nie przemawia za uwzględnieniem podpisu poparcia w rozumieniu art. 14 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym. Ten przepis ustawy nie stanowi podstawy normatywnej do wartościowania danych osobowych osób popierających wniosek o przeprowadzenie referendum, a wszystkie dane w nim zawarte są jednakowo istotne (ważne). Innymi słowy, nie jest wystarczające zamieszczenie na karcie tylko niektórych danych, ale umożliwiających na identyfikację osoby popierającej.

Skoro jednak, jak zostało już wskazane, po odliczeniu samych tylko 79 głosów osób nieposiadających czynnego prawa wyborczego w gminie Mogilany, liczba prawidłowych podpisów wyniosłaby 1141, a zatem sama tylko ta wadliwość wystarczy do uznania, że nie zgromadzono wystarczającej liczby podpisów, nie miał żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, spór o dalsze rodzaje wad złożonych podpisów tj.:

- 6 pozycji, gdzie wadliwie podano imię lub podano inne imię,

- 49 pozycji, gdzie wskazano inny adres zamieszkania wyborcy niż adres w ujęcia w CRW,

- czy nawet 99 pozycji, co do których skarżący nie wskazał konkretnego zarzutu poza nazwaniem wady nieistotną,

Należy jednak pamiętać, że, wbrew stanowisku skarżącego, wszystkie dane na karcie poparcia są obligatoryjne i są istotne (nie mogą być traktowane jako uzupełniające lub jako mniej lub bardziej ważne). Wszystkie dane na karcie poparcia powinny "być jasno i czytelnie podane". Kompetencja komisarza wyborczego nie obejmuje, jak już zaznaczono, prowadzenia postępowania wyjaśniającego ani nie uprawnia do podejmowania czynności sprawdzających czy wnioskowania w oparciu o posiadane dane o prawidłowości innych danych.

Oczywiście przedstawione powyżej poglądy i uwagi, nie mogą prowadzić do radykalnego rygoryzmu i skutkować odrzuceniem głosu poparcia, który nie budzi (lub nie powinien budzić) uzasadnionych wątpliwości, że pochodzi od uprawnionego wyborcy np. z powodu błędu ortograficznego czy oczywistej literówki. Uznanie w takiej sytuacji podpisu na kartach poparcia jako złożonego wadliwie stanowiłoby przyjęcie skrajnie formalistycznego podejścia przy jego ocenie, czego nie można zaakceptować. Prowadziłoby to między innymi do naruszenia prawa do decydowania w drodze referendum o sprawach wspólnoty samorządowej rzeczywistego wyborcy. Dokonana jednak w takiej sytuacji weryfikacja podpisu nie powinna skutkować relatywizacją w procesie interpretacji i stosowania prawa (art. 14 ust. 4 ustawy) ani też wiązać się z obowiązkiem podejmowania czynności wyjaśniających lub sprawdzających, nawet jednak uwzględnienie przez Komisarza głosów poparcia zakwestionowanych z innych przyczyn niż nieposiadanie czynnego prawa wyborczego w gminie Mogilany zgodnie z CRW, nie doprowadziłoby do innego rozstrzygnięcia. W świetle dokonanych rozważań, a zwłaszcza treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. II OPS 2/17, zarzuty skarżącego dotyczące zakwestionowania przez Komisarza głosów poparcia z innych przyczyn niż nieposiadanie czynnego prawa wyborczego w gminie Mogilany zgodnie z CRW, nie mogły doprowadzić do zmiany stanowiska Komisarza w oczekiwanym przez skarżącego zakresie, który pozwoliłyby na uchylenie przez Sąd zaskarżonego postanowienia. Tym samym, wobec poczynionych w sprawie ustaleń, stwierdzić należy, że nie zebrano wymaganej liczby prawidłowo złożonych podpisów pod wnioskiem.

Sąd podzielił także stanowisko Komisarza odnoszące się do zarzutu braku wezwania do uzupełnienia braków, że wniosek o referendum musi wpłynąć w ciągu 60 dni od powiadomienia o inicjatywie, a zatem w tej sprawie do 23 maja 2025 r. Ponieważ wniosek złożono 22 maja 2025 r., czyli zaledwie jeden dzień przed upływem terminu, Komisarz nie miał możliwości wezwania do uzupełnienia braków bowiem ich uzupełnienie nie mogło przekroczyć terminu 23 maja 2025 r. Zgodnie natomiast z art. 22 ust. 5 ustawy o referendum lokalnym, zgodnie z którym procedury uzupełniania nie stosuje się, gdy uchybienie polega na zebraniu niewystarczającej liczby podpisów, chyba że nie upłynął jeszcze termin 60-dniowy.

W ocenie Sądu orzekającego, komisarz wyborczy prawidłowo odrzucił wniosek mieszkańców gminy Mogilany o przeprowadzenie referendum, z powodu stwierdzenia niedającego się usunąć uchybienia wniosku, polegającego na zebraniu niewystarczającej liczby prawidłowo złożonych podpisów osób popierających inicjatywę przeprowadzenia przedmiotowego referendum. Ocena w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego daje podstawę do przyjęcia, że inicjatywa referendalna nie uzyskała wymaganego poparcia 10 % społeczności mieszkańców gminy uprawnionych do głosowania (art. 4 pkt 1 ustawy o referendum lokalnym). Tym samym zaskarżone postanowienie Komisarza Wyborczego w Krakowie II odrzucające na podstawie art. 22 ust. 4 ustawy o referendum lokalnym, wniosek o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie odwołania Wójta Gminy Mogilany i Rady Gminy Mogilany przed upływem kadencji, jest zgodne z prawem.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oraz art. 119 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.