II SA/Wa 2082/24 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-05-06	
Data wpływu	2024-12-23	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Andrzej Wieczorek
Anna Pośpiech-Kłak /sprawozdawca/
Łukasz Krzycki /przewodniczący/	
Symbol z opisem	6480	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Skarżony organ	Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art. 16 ust. 1 i 2, art. 3 ust. 1, art. 2 ust. 2,; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek, Asesor WSA Anna Pośpiech-Kłak (spr.), , Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Dyrektora Biblioteki Narodowej z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Dyrektora Biblioteki Narodowej na rzecz M. G. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Biblioteka Narodowa decyzją z dnia [...] listopada 2024 r. nr [...], na podstawie art. 16 ust. 1 w oraz ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902) w zw. z art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2024 r., poz. 572), zw. dalej "k.p.a." odmówiła udostępnienia M. G. informacji w postaci objętych wnioskiem z dnia [...] listopada 2024 r. o udostępnienie informacji publicznej.

W uzasadnieniu wskazano, że wnioskiem z dnia [...] listopada 2024 r., zgłoszonym w formie elektronicznej za pośrednictwem skrzynki podawczej ePUAP Biblioteki Narodowej, M. G. zwrócił się do Biblioteki Narodowej o udostępnienie informacji dotyczących wynagrodzeń pracowników Biblioteki Narodowej w brzmieniu:

"Punkt 1 A) Proszę o podanie zsumowanego - przyznanego przez Bibliotekę Narodową - całkowitego wynagrodzenia brutto (wraz ze wszystkimi dodatkami) za trzeci kwartał 2024 roku dla następujących osób, ale tylko tych, które były nieprzerwanie zatrudnione w Bibliotece Narodowej przez cały trzeci kwartał 2024 roku:

1) [...]

2) [...]

3) [...]

4) [...]

5) [...]

Proszę o podanie liczby pracowników, których wynagrodzenia zsumowano.

8) Proszę o podanie analogicznych liczb (tj. sumy wynagrodzeń i liczby osób) jak w punkcie A, ale dla następujących osób:

1) [...]

2) [...]

3) [...]

4) [...]

5) [...]

C) Proszę o podanie analogicznych liczb (tj. sumy wynagrodzeń i liczby osób) jak w punkcie A, ale dla następujących osób:

1) [...]

2) [...]

3) [...]

4) [...]

D) Proszę o podanie analogicznych liczb (tj. sumy wynagrodzeń i liczby osób) jak w punkcie A, ale dla następujących osób:

1) [...]

2) [...]

3) [...]

4) [...],

Punkt 2

Proszę o podania analogicznych liczb jak w punkcie 1, ale uwzględniając wynagrodzenia netto.

Punkt 3

a) Proszę wyliczyć sumy wynagrodzeń, o które proszę w punkcie nr l i określić liczby pracowników (członków zarządów związków zawodowych), o które proszę w punkcie nr 1.

b) Dla każdego związku zawodowego, proszę podzielić sumę wynagrodzeń przez liczbę pracowników, a następnie wynik podzielić przez 3. W ten sposób otrzymają Państwo średnie miesięczne wynagrodzenie w III kwartale 2024 r. jednego członka zarządu w każdym ze związków zawodowych w Bibliotece Narodowej.

c) Proszę zsumować ze sobą wszystkie cztery średnie miesięczne wynagrodzenia, jakie otrzymali Państwo w punkcie "b"

d) Każde z czterech średnich miesięcznych wynagrodzeń, jakie otrzymali Państwo w punkcie "b" proszę podzielić przez sumę, jaką otrzymali Państwo w punkcie "c". Na potrzeby niniejszego wniosku, nazwę wyniki tych działań wskaźnikami. Proszę podać te wskaźniki z dokładnością do pięciu miejsc po przecinku.

Proszę dostarczyć mi wszystkie cztery wskaźniki wyliczone w punkcie "d" wraz z informacją przy każdym z nich, jakiego związku zawodowego w Bibliotece Narodowej dotyczą.

Punkt 4

Proszę o wykonanie analogicznych działań jak w punkcie 3, ale uwzględniając wynagrodzenia netto. Proszę o dostarczenie analogicznych czterech wskaźników z przyporządkowaniem ich do każdego ze związków zawodowych w Bibliotece Narodowej.

Jednocześnie wnioskodawca sformułował uzasadnienie istotności interesu publicznego w przetworzeniu informacji objętych wskazanymi wyżej pytaniami. Wnioskodawca wskazał, że ma "hipotezę roboczą taką, że średnie wynagrodzenie członków zarządów związków zawodowych, które poparły powołanie [...] na stanowisko Dyrektora Biblioteki Narodowej na 3 lata bez konkursu, są wyższe niż tych, które tego powołania nie poparły. Chcę tę hipotezę zweryfikować. Weryfikacja tej hipotezy może stanowić ważną przesłankę do obalenia lub do potwierdzenia poglądu o tym, że w Bibliotece Narodowej istnieje co najmniej jeden - jak to napisano w Wyborcza, biz - związek zawodowy, który pozostaje pod wpływem dyrekcji. Zjawisko tzw. "marionetkowych" lub "żółtych" związków zawodowych jest zdecydowanie negatywne i Biblioteka Narodowa powinna być wolna od takich podejrzeń. Ujawnienie ww. liczb, o które wnioskuję pozwoli to osiągnąć, albo - niestety - te podejrzenia potwierdzić. Mam nadzieję, że mając na względzie interes i wizerunek Biblioteki Narodowej, opowiedzą się Państwo po stronie jawności. Jako autor błoga znanego w środowisku bibliotekarskim, udzielający wywiadów, mający kontakt z mediami i aktywistami działającymi na rzecz jawności życia publicznego, mam możliwość zainteresowania ww. tematem zarówno środowisko bibliotekarskie, jak i szerszą publiczność. Ponadto, uświadomienie sobie ewentualnych dysproporcji w ww. wynagrodzeniach, może - i powinno, o ile one są - skłonić Państwa do refleksji i poprawy sytuacji."

Biblioteka wskazała, że art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne. Biblioteka Narodowa jest państwową osobą prawną, a zatem podlega zakresowi podmiotowemu obowiązków przewidzianych w cyt. ustawie.

W myśl art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Ustęp 2 cyt. przepisu stanowi zaś, że przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Artykuł 3 ust. 1 u.d.i.p. przewiduje, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do: uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego (pkt 1), wglądu do dokumentów urzędowych (pkt 2), dostępu do posiedzeń kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (pkt 3). Rodzaje informacji publicznej niewyczerpująco normuje art. 6 u.d.i.p., stanowiąc w ust. 1, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o polityce wewnętrznej i zagranicznej (pkt 1), podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (pkt 2), zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. (pkt 3), danych publicznych w tym treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających oraz treść orzeczeń sądów powszechnych. Sądu Najwyższego, sądów administracyjnych, sądów wojskowych, Trybunału Konstytucyjnego i Trybunału Stanu (pkt 4 lit. a) oraz majątku publicznym (pkt 5). Z kolei definicję dokumentu urzędowego obejmuje ust. 2 cyt. przepisu, stanowiący, że dokumentem urzędowym w rozumieniu ustawy jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 oraz 6 u.d.i.p., informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, czyli wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie swoich kompetencji. Użyty w art. 6 ust. 1 u.d.i.p. zwrot "w szczególności" oznacza, że prawodawca podał jedynie przykładowy katalog spraw uznanych za informację publiczną. Tak skonstruowane regulacje wywołują szereg wątpliwości interpretacyjnych dotyczących pojęcia "informacja publiczna", dlatego też w jego prawidłowym odczytaniu należy kierować się dodatkowo treścią art. 61 Konstytucji RP, statuującego obywatelskie prawo do informacji o władzy publicznej i innych podmiotach publicznych oraz o sprawach publicznych, które to prawo jest realizowane na zasadach skonkretyzowanych w ustawie. Pomocne w ustaleniu znaczenia komentowanego pojęcia są także poglądy prezentowane w orzecznictwie, w którym trafnie przyjmuje się, że za informację publiczną należy uznać informację wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które wykonują funkcje publiczne lub gospodarują mieniem publicznym, jak również informacje odnoszące się do wspomnianych władz, osób i innych podmiotów, niezależnie od tego, przez kogo zostały wytworzone. Zatem, wszystko co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 6 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W tym kontekście Biblioteka stwierdziła, że zachodzą wątpliwości, czy informacje, których udostępnienia domaga się wnioskodawca stanowią informację publiczną. Wnioskodawca sam wskazuje, że jest zainteresowany wynagrodzeniami konkretnych pracowników Biblioteki z uwagi na ich przynależność związkową. Organizacje zakładowe działające w Bibliotece nie stanowią podmiotów publicznych, nie realizują zadań publicznych, lecz realizują ochronę interesów pracowniczych, a więc prywatnych. W konsekwencji, kwestia wynagrodzeń osób pełniących funkcje związkowe nie jest realizacją zadań publicznych przez Bibliotekę Narodową. Udostępnienie informacji o tych wynagrodzeniach nie przyczyni się w jakikolwiek sposób do zwiększenia transparentności funkcjonowania sfery publicznej, tym bardziej, że wynagrodzenia te są uzgadniane indywidualnie z każdym pracownikiem, zgodnie z obowiązującym w Bibliotece regulaminem wynagradzania. Pytania wnioskodawcy dotyczą zatem w istocie działalności organizacji zakładowych oraz osób fizycznych, które pełnią w nich funkcje. W ocenie Biblioteki, wnioskodawca zmierza tym sposobem do obejścia prawa - uzyskania w trybie przepisów u.d.i.p. informacji, które nie podlegają normowaniu tej ustawy i których udostępnienie nie ma związku z jej celami.

Przesłanką podjętej decyzji była również konieczność zastosowania unormowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p, stanowiącego, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

W ocenie Biblioteki Narodowej, informacja, której udostępnienia domaga się wnioskodawca, jest informacją której udostępnienie podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osób fizycznych - pracowników Biblioteki Narodowej, których dotyczą pytania. Wskazane osoby nie pełnią funkcji publicznych ani nie mają związku z pełnieniem tych funkcji. Udostępnienie nawet informacji zbiorczych o wynagrodzeniu osób wskazanych we wniosku stanowiłoby niedopuszczalną na gruncie cytowanych przepisów ingerencję w ich prywatność, ponieważ dawałoby podstawy do ustalenia choćby uśrednionego wynagrodzenia, które przypada na każdą z nich.

Wskazano, że w myśl art. 94 pkt 9b Kodeksu pracy, do podstawowych obowiązków pracodawcy należy przechowywanie dokumentacji pracowniczej w sposób gwarantujący zachowanie jej poufności. Dane o wynagrodzeniach pracowników są elementem tej dokumentacji. Zarządzając dokumentacją pracowniczą, pracodawca musi także wypełniać obowiązki administratora zbioru danych osobowych wprowadzonych w tym zakresie przez RODO. Jego obowiązki z tego zakresu dotyczą, po pierwsze, zasad postępowania przy przetwarzaniu danych oraz, po drugie, praw osób fizycznych, których dane osobowe są przetwarzane. Do podstawowych zasad przetwarzania danych osobowych, zgodnie z RODO należą: legalność, celowość, adekwatność (minimalizacja danych i ograniczenie czasowe), prawidłowość, integralność, poufność i rozliczalność. Pracodawca jest odpowiedzialny za ich przestrzeganie oraz musi być w stanie wykazać, że nie narusza tych zasad. Zgodnie z zasadą minimalizacji pobierania i przetwarzania danych osobowych (art. 5 ust. 1 lit. c RODO) pracodawca powinien gromadzić tylko te dane, które są konieczne do celu, jakim jest zatrudnienie danej osoby. Udostępnianie przez pracodawcę danych osobowych dopuszczone jest w stosunku do osób lub podmiotów uprawnionych do ich otrzymania na mocy przepisów prawa (art. 6 ust. 1 lit. c i lit. e RODO). Na mocy przepisów szczególnych pracodawca obowiązany jest udostępnić dokumentację pracowniczą m.in. inspektorowi Państwowej Inspekcji Pracy, upoważnionemu pracownikowi urzędu pracy, uprawnionemu przedstawicielowi UODO, funkcjonariuszowi Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego lub Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, sądowi, czy też upoważnionemu inspektorowi ZUS.

W ocenie Biblioteki Narodowej zadośćuczynienie żądaniu wnioskodawcy narażałoby ją na zarzuty naruszenia podstawowych obowiązków pracodawcy w stosunku do pracowników wskazanych we wniosku, pomimo tego, że wnioskodawca wskazał, że oczekuje podania ich wynagrodzeń dla poszczególnych grup określonych według przynależności związkowej. Biblioteka stoi także na stanowisku, że realizacja żądania wnioskodawcy narażałaby ją na zarzut nieuprawnionego przetwarzania danych osobowych pracowników, jak też naruszenia ich dobra osobistego w postaci prywatności. Jeśli Sąd prawomocnie przesądzi, że Biblioteka Narodowa jest obowiązana do zadośćuczynienia wnioskowi i udostępnienia wskazanych w nim danych, to wówczas orzeczenie takie zostanie zrealizowane zgodnie z jego treścią.

Punkty 1-4 wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia [...] listopada 2024 r. wymagają przetworzenia przez Bibliotekę Narodową informacji będącej w jej posiadaniu. Wynika to nie tylko z charakteru wnioskowanych danych, ale także wprost z treści wniosku przesłanego przez wnioskodawcę. Wnioskodawca przedstawił uzasadnienie istotności interesu publicznego, przywołane powyżej. W ocenie Biblioteki Narodowej w podanym we wniosku uzasadnieniu nie wykazano interesu publicznego w sposób skuteczny. Uzyskanie wiedzy w sprawie wysokości wynagrodzeń pracowniczych w zależności od przynależności związkowej grup pracowników bez dysponowania danymi w przedmiocie stanowisk, na których te osoby są zatrudnione, stawek zaszeregowania, którym podlegają w świetle regulaminu wynagradzania obowiązującego w Bibliotece Narodowej, przysługujących im dodatkach, w tym stażowych oraz innych czynników wpływających na strukturę wynagrodzeń tych osób doprowadzi do konkluzji, które pozostawać muszą czystymi spekulacjami, niemającymi przełożenia na stan rzeczywisty.

Ocenianie przez wnioskodawcę samego siebie jako "autora błoga znanego w środowisku bibliotekarskim, udzielającego wywiadów, mającego kontakt z mediami i aktywistami działającymi na rzecz jawności życia publicznego, posiadającego możliwość zainteresowania tematem zarówno środowisko bibliotekarskie, jak i szerszą publiczność" jest jego prywatną opinią i nie dowodzi konieczności wykonania przez Bibliotekę Narodową licznych i złożonych operacji analitycznych. Nie dowodzi tego także wskazana przez wnioskodawcę chęć potwierdzenia lub zanegowania poglądu przedstawionego w subiektywnym artykule opublikowanym 30 września 2024 r. na portalu [...].

Zdaniem Biblioteki Narodowej przywołane przez wnioskodawcę twierdzenia potwierdzają nie tylko brak szczególnego interesu publicznego w przetworzeniu informacji, lecz także pozorność samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Wniosek obejmuje przetworzone informacje, które nie pozwolą na wyciąganie jakichkolwiek wniosków co do działalności Biblioteki Narodowej w obszarze polityki płacowej, zatem jego uwzględnienie nie doprowadzi do poszerzenia transparentności funkcjonowania sfery publicznej.

Na powyższą decyzję wnioskodawca złożył skargę wnosząc o jej uchylenie. Podniósł, że dane o które prosił nie ingerują w prywatność żadnej z wymienionych osób. Wnosił o udostepnienie sumy wynagrodzeń kilku osób i liczbę tych osób. Nie jest to informacja o rzeczywistym wynagrodzeniu tych osób, a średnia ta ogranicza się tylko do wskazanej grupy osób.

Znając średnie miesięczne wynagrodzenie członka zarządu związku zawodowego w Bibliotece Narodowej w trzecim kwartale 2024 r. - czy to brutto, czy netto - nie da się określić konkretnego wynagrodzenia konkretnej osoby. Średnie wynagrodzenie jest odległe od pojedynczego, konkretnego wynagrodzenia, a skala tej odległości jest nieznana i można ją poznać jedynie orientacyjnie, za pomocą dodatkowych wielkości statystycznych, o które nie wnioskowałem. Dlatego nie ma mowy o ujawnieniu prywatnego wynagrodzenia żadnej z osób, ani o naruszeniu prywatności którejkolwiek z nich.

Tym bardziej, nie może być mowy o naruszeniu prywatności, gdyby Biblioteka Narodowa ujawniła wskaźniki. Suma tych czterech wskaźników dałaby 100%, więc każdy z tych czterech wskaźników pokazałby jak duży "kawałek tortu" przypadłby każdemu z czterech związków zawodowych w Bibliotece Narodowej. O ile bowiem poznane sumy wynagrodzeń dawałyby wyobrażenie o tym, jakiego rzędu wielkości wynagrodzenie otrzymywali członkowie zarządów związków zawodowych w danym czasie, to wskaźniki, o które prosiłem, nie ujawniłyby nawet tego. One ujawniłyby jedynie relacje w poziomach wynagrodzeń między zarządami różnych związków zawodowych w Bibliotece Narodowej.

Ponad to Biblioteka Narodowa uważa, że informacje, o które wnioskował, nie są istotne dla interesu publicznego. Podnosi, że to na Bibliotece Narodowej jako podmiocie zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, ciąży obowiązek wykazania braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. Tak więc jeżeli wnioskodawca żądający takiej informacji po wezwaniu nie wykaże istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego dla jej udzielenia, podmiot zobowiązany powinien wydać w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzję odmawiającą udzielenia informacji, a w jej uzasadnieniu wykazać brak szczególnego interesu publicznego.

Biblioteka Narodowa nie wykazała braku istnienia przesłanki ustawowej koniecznej dla udzielenia informacji przetworzonej. Dlatego decyzja BN jest nieuzasadniona. Ponadto, uważa, że udzielenie tej informacji to liczne i złożone operacje analityczne. Nie sposób się z tym zgodzić, gdyż wystarczy je zebrać i zsumować.

W odpowiedzi na skargę Biblioteka Narodowa, podtrzymując dotychczasową argumentację wnosi o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył , co następuje:

Na wstępie rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W zakresie swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.).

Dokonując kontroli Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, powinien jednak rozstrzygać w granicach danej sprawy, co wynika wprost z treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Wykładnia powołanego wyżej przepisu wskazuje, że Sąd ma prawo ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony.

Badając rozpoznawaną sprawę w tak zakreślonej kognicji, Sąd stwierdził naruszenie prawa, które skutkowało koniecznością wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji.

Dokonując sądowej kontroli zaskarżonej decyzji należy zaznaczyć, że została ona wydana na skutek przyjęcia przez Bibliotekę Narodową, że wnioskowana informacja ze względu na zakres stanowią informację publiczną przetworzoną, której udostepnienie uwarunkowane jest koniecznością wykazania przez wnioskodawcę istnienia szczególnego interesu publicznego. W świetle takiej kwalifikacji spór sprowadza się zatem do tego, czy uzasadnione było potraktowanie przez Bibliotekę Narodową informacji objętych wnioskiem za informacje przetworzone i wezwanie wnioskodawcy do wykazania szczególnie ważnego interesu publicznego w uzyskaniu tych informacji, a następnie odmówienie dostępu do tych informacji, z uwagi na niewykazanie tego interesu.

Podkreślenia wymaga, że stosownie do art. 2 ust. 2 u.d.i.p., od osoby realizującej prawo do informacji publicznej nie jest dopuszczalne żądanie wykazania interesu prawnego. Powyższa zasada doznaje jednak ograniczenia w sytuacji, gdy udostępnienie określonej informacji publicznej wymaga jej uprzedniego przetworzenia - w takim przypadku prawo do informacji publicznej wyczerpuje się w uprawnieniu żądania informacji jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, o czym stanowi art. 3 ust 1 pkt 1 u.d.i.p.. Niewykazanie przez wnioskodawcę przesłanki szczególnie istotnego interesu publicznego jest w takiej sytuacji przesłanką wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, na podstawie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. (por. wyrok NSA z 30 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 3/11).

Należy podkreślić, że wydana na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. decyzja odmowna powinna zawierać uzasadnienie, spełniające wymagania określone w art. 107 § 3 k.p.a., co wynika wprost z odesłania do Kodeksu postępowania administracyjnego, zawartego w art. 16 ust. 2 u.d.i.p. Przepis art. 107 § 3 k.p.a. stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, wydając decyzję odmowną, powinien więc w sposób jasny, wszechstronny i umożliwiający kontrolę, przedstawić powody takiego rozstrzygnięcia, odnosząc je do zastosowanej podstawy prawnej i określonych w niej przesłanek.

Zasadnie zarzuca skarżący, że decyzja nie spełnia tego wymogu.

Decyzja odmowna została wydana na podstawie powołanego wyżej art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., a więc jej uzasadnienie powinno wyjaśniać, dlaczego organ zakwalifikował żądane informacje jako informacje przetworzone, a tego elementu uzasadnienia zaskarżona decyzja nie zawiera.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przez "informację przetworzoną" rozumie się informację, która w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. np. wyrok NSA z 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 1746/14). Informacja publiczna przetworzona może być zatem jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (wyroki NSA: z 28 kwietnia 2016 r., sygn. akt I OSK 2658/14; z 5 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 33/15), jak też może obejmować dane publiczne, które pozostają w dyspozycji podmiotu zobowiązanego, lecz wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz. W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że informacja publiczna przetworzona jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego, wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów, na podstawie pierwotnego zasobu danych (zob. np. wyroki NSA: z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 89/13; z 12 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 2149/12). Powszechnie przy tym podzielany jest pogląd, że takie czynności organu, jak selekcja dokumentów, ich analiza pod względem treści, czy nawet anonimizacja, są zwykłymi czynnościami, które nie dają podstaw do zakwalifikowania żądanych dokumentów, jako informacji przetworzonej. W wyniku takich czynności nie powstaje bowiem żadna nowa informacja. Z przetworzeniem informacji nie można też zrównać samego faktu wyszukania w rejestrach, ewidencjach, czy innego rodzaju zestawieniach, informacji określonych we wniosku. W świetle powyższego, jakkolwiek udostępnienie żądanej informacji może wiązać się z wyodrębnieniem informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów, jednakże nie w każdym wypadku będzie wiązało się z szczególnym nakładem pracy i czasochłonnymi działaniami organizacyjnymi, które przesądzałyby o spełnieniu przesłanki związanej z przetworzeniem informacji.

Podkreślenia również wymaga, że w istocie każdy wniosek o udostępnienie informacji publicznej zobowiązuje organ do podjęcia czynności przygotowawczych zmierzających do rozpatrzenia wniosku, tj. dokonania jego analizy w celu ustalenia, czy żądana informacja jest informacją publiczną oraz czy organ w ogóle dysponuje taką informacją. Podjęcie tych czynności polega np. przejrzeniu posiadanych przez organ zasobów, w tym dokumentów, rejestrów, ksiąg, dokonania ich selekcji, analizy, czy też anonimizacji. Tego rodzaju działania są zwykłymi elementami rozpatrywania danego wniosku o udzielenie informacji publicznej i nie decydują o tym, czy żądana informacja publiczna jest informacją prostą czy przetworzoną. Zasadniczo również nakład pracy konieczny do rozpatrzenia wniosku o udzielenie informacji publicznej oraz koszty związane z udzieleniem informacji nie przesądzają o tym, czy dana informacja ma charakter prosty czy przetworzony.

Odnosząc powyższe rozważania do okoliczności niniejszej sprawy stwierdzić należy, że dokonana przez Bibliotekę Narodową kwalifikacja informacji objętych wnioskiem z dnia [...] listopada 2024 r. jako informacji publicznej przetworzonej w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie została należycie uzasadniona, a więc rozstrzygnięcie o odmowie jej udostępnienia jest co najmniej przedwczesne.

Podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej, kwalifikując objęte żądaniem informacje jako informacje wymagające przetworzenia, musi wykazać w uzasadnieniu decyzji odmownej, że obszerność żądania - wykazana chociażby co do ilości - jego szczegółowość, konieczność wyszukania i przeanalizowania, dokonania zestawień, porównań, segregacji informacji, wiąże się z zaangażowaniem wykraczającym poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji i możliwości organizacyjnych podmiotu zobowiązanego. Ratio legis ograniczenia wynikającego z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wyraża się bowiem w zapobieganiu sytuacjom, w których działania organu nie będą skoncentrowane na ich podstawowej i zasadniczej działalności, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej.

Z całą stanowczością należy podkreślić, że w zaskarżonej decyzji Biblioteka Narodowa nie podjęła nawet próby wyjaśnienia, jak znaczący jest zakres żądanych informacji – chociażby co do ilości. Ograniczenie się jedynie do lakonicznego stwierdzenia, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej nie pozwala na ocenę kwalifikacji tej informacji, w szczególności co do absorpcji w jej udostepnieniu. W związku z tym, zakwalifikowanie informacji objętej wnioskiem jako przetworzonej, Sąd ocenia jako nieuzasadnione. W konsekwencji, wezwanie wnioskodawcy do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego było przedwczesne, a tym bardziej wydanie decyzji odmownej z powodu niewykazania takiego interesu.

Powyższe uchybienia świadczą o wydaniu rozstrzygnięcia z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p.

W świetle przedstawionych argumentów zbędnym jest odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi, albowiem wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przywołanych powyżej przepisów prawa stanowi dostateczną podstawę jej uchylenia, jako niezgodnej z prawem.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i lit. c, orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postanawiano zgodnie z art. 200 p.p.s.a.