II SA/Ol 1295/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-02-05	
Data wpływu	2014-12-05	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie	
Sędziowie	Hanna Raszkowska
Marzenna Glabas
Piotr Chybicki /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6153 Warunki zabudowy  terenu	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Uchylono decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2003 nr 80 poz 717;   art. 52, art. 59,  art. 61 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267;  art. 7,  art. 77 par. 1,  art. 80; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270;   art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a-c,  art. 152,  art. 190,  art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Marzenna Glabas Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lutego 2015r. sprawy ze skargi Parku Krajobrazowego A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" Nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3/ zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Parku Krajobrazowego A kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Decyzją z dnia "[...]’ Burmistrz Miasta i Gminy "[...]" ustalił warunki zabudowy działki nr "[...]" położonej w obrębie "[...]", gmina "[...]", dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem. Stwierdził, że z uwagi na ustalenie nieprzekraczalnej linii zabudowy w odległości 100 m nie naruszono § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Parku Krajobrazowego. Wyjaśnił też, że nie można mówić o historycznej linii zabudowy na działkach sąsiednich, gdyż na tym terenie w przeszłości nie istniała żadna wieś, lecz funkcjonował ośrodek wypoczynkowy, który po likwidacji został podzielony i zabudowany. Utworzono więc nową jednostkę osadniczą, której kształtowanie jeszcze nie zakończyło się. Organ pierwszej instancji wyjaśnił też, że ograniczenia wynikające z ochrony przyrodniczej terenów, na których położone są nieruchomości nie są badane przed organem wydającym decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym. Organ współdziałający nie zajął stanowiska w przewidzianym prawem terminie, wobec powyższego przedmiotową inwestycję, na podstawie art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.), uznano za uzgodnioną pozytywnie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (dalej RDOŚ).

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektora Parku Krajobrazowego, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" uchyliło decyzję organu pierwszej instancji w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia oraz umorzyło postępowanie odwoławcze w stosunku do Fundacji "[...]". Kolegium podało, że ustalone w decyzji parametry inwestycji odbiegają od określonych we wniosku i nie wynikają z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium wyjaśniło ponadto, że ocena zgodności wnioskowanej inwestycji z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) należy do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Skoro zaś projekt decyzji dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego został przesłany do organu współdziałającego, to organ pierwszej instancji słusznie uznał, że nastąpiło uzgodnienie w trybie art. 53 ust. 5c ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy stwierdził ponadto, że brak było podstaw do uznania Fundacji za stronę postępowania.

Decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Miasta i Gminy "[...]" ponownie ustalił warunki zabudowy przedmiotowej działki dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu stwierdziło, że w stanie faktycznym sprawy zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a decyzja zawiera wymagane przez art. 54 u.p.z.p. elementy, została też uzgodniona z właściwym organem, tj. z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska, w trybie art. 53 ust. 4 pkt 8 i ust. 5 tej ustawy. Działka położona jest bowiem na chronionych obszarach: Parku Krajobrazowego, specjalnej ochrony ptaków Natura 2000. Kolegium podniosło, że w sprawie miało miejsce "milczące" uzgodnienie, gdyż projekt decyzji został przesłany do uzgodnienia, lecz organ współdziałający nie zajął stanowiska w sprawie. W ocenie Kolegium kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość, nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy. Wobec tego nie był on uprawniony do oceny, czy słusznie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odstąpił od uzgodnienia projektu decyzji.

W złożonej skardze Dyrektor Parku Krajobrazowego podtrzymał argumentację zawarta w odwołaniu. Dodał ponadto, że planowany budynek mieszkalny o szerokości elewacji frontowej około 24 m nie koresponduje ze znajdującymi się w pobliżu budynkami mieszkalnymi, których szerokość elewacji frontowych wynosi 13-16 m. Parametry planowanego budynku próbowano wywieść z hangarów i dawnych obiektów wypoczynkowych na cele turystyki wodnej - sportów wodnych, co jest niezgodne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczącej nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, w szczególności dodając, że ustalenie szerokości elewacji frontowej na 23,8 m nie naruszało przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 16 października 2012r., sygn. akt: II SA/OI 1056/12 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia z dnia "[...]", nr "[...]". Sąd uznał, że w wypadku przewidzianego przepisami prawa milczącego uzgodnienia, niezaskarżalności uzgodnienia bądź wydania postanowienia o odmowie uzgodnienia po terminie, organ odwoławczy lub organ nadzorczy, a także sąd administracyjny (w postępowaniach głównych), zobowiązane są do oceny stanowiska organu uzgadniającego (także milczącego). W ocenie Sądu Kolegium oceniając decyzję Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" z dnia "[...]" zupełnie pominęło kwestię sprawdzenia zgodności z prawem stanowiska RDOŚ wynikającego z jego milczącego uzgodnienia, w szczególności z przepisami rozporządzenia Wojewody w sprawie Parku Krajobrazowego powołując się na związanie wynikające z art. 53 ust. 5c u.p.z.p. Sąd nie podzielił stanowiska co do bezwzględnego związania Kolegium milczącym uzgodnieniem. W tej mierze podał, iż o ile Burmistrz Miasta i Gminy "[...]" był nim związany, to Kolegium już nie.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 4 września 2014r., sygn. akt: II OSK 532/13 uwzględnił skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego i uchylił wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16 października 2012r. i przekazał sprawę temuż Sądowi do ponownego rozpoznania. Naczelny Sad Administracyjny uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 53 ust. 5c Upizp poprzez jego błędną wykładnię dopuszczającą kontrolę przez organ odwoławczy (samorządowe kolegium odwoławcze) tej formy współdziałania w załatwieniu sprawy administracyjnej, która polega na uznaniu podjęcia aktu współdziałania - uzgodnienia, wyłącznie w wyniku ziszczenia się fikcji ustawowej, gdy organ współdziałający milczał przez okres wskazany w cyt. przepisie. Za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 maja 2013 r., II OSK 2722/11 (opublik. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych – www.nsa.gov.pl) zwrócił uwagę, że wniesienie skargi na decyzję w przedmiocie warunków zabudowy rodzi po stronie tegoż sądu obowiązek zbadania również prawidłowości podjętego aktu uzgadniającego, na podstawie którego wydane zostało zaskarżone rozstrzygnięcie, przy czym odnosi się to wyłącznie do tych aktów uzgadniających, które nie zostały już uprzednio poddane kontroli sądu administracyjnego. Powyższe doprowadziło NSA do wniosku, że WSA w Olsztynie zobowiązany był do oceny również i spornego postanowienia uzgadniającego w formie "milczącego uzgodnienia", skoro organy orzekające w sprawie o ustalenie warunków zabudowy uznały, że milczące uzgodnienie RDOŚ wiąże je w sprawie, to rzeczą sądu I instancji było dokonać także kontroli w tym zakresie. Konkludując NSA wskazał, że rzeczą orzekającego w sprawie sądu wojewódzkiego będzie zatem dokonanie oceny, czy ustalając warunki zabudowy na planowane zamierzenie inwestycyjne trafnie oceniono je przez organy obu instancji, jako zgodnie m. in. z "przepisami odrębnymi", w tym z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody z 26 stycznia 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego Nr 20, poz. 506).

Jednocześnie w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego WSA w Olsztynie uchylił się od oceny, czy ponownie ustalone warunki zabudowy przez Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" decyzją z "[...]" na tyle odbiegają od projektu decyzji w tej kwestii przedstawionego uprzednio organowi uzgadniającemu (RDOŚ), że konieczne było ponowienie uzgodnienia. Gdyby tak było w istocie, to należałoby taką sytuację zakwalifikować, jako podjęcie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu (art. 145 § 1 pkt 6 K.p.a.), co z kolei nakazywałoby uwzględnić skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, skoro doszłoby do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje.

Skarga jest zasadna.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którą utrzymano w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" z dnia "[...]" ustalającą warunki zabudowy dla działki nr "[...]", obręb "[...]", dla zamierzenia polegającego na budowie domu jednorodzinnego z garażem.

Przystępując do oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wzgląd należy mieć na to, że niniejsza sprawa była już przedmiotem oceny dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 września 2014r. o sygn.. akt: II OSK 523/13, którym uchylono wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 16 października 2012r.sygn. akt II SA/OI1056/12 przekazując sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

Zgodnie zaś z art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na Sądzie rozpoznającym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w wypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego.

Zatem Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, nie ma całkowitej swobody przy wydawaniu nowego orzeczenia, gdyż jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, przy czym związanie tą wykładnią ma szeroki zasięg. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie mógłby odstąpić od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa wyłącznie jeżeli stan faktyczny sprawy ustalony w wyniku ponownego jej rozpoznania uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, ewentualnie jeśli po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny.

Żadna z powyższych przesłanek nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie. Nie uległ również zmianie stan prawny.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" ustalająca na wniosek G., C. i D. P. warunki zabudowy działki nr "[...]", obręb "[...]" dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wraz z budynkiem garażowym.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p., a w szczególności art. 59 i art. 61 ust. 1. Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Odpowiednio stosuje się przy tym art. 50 ust. 2, określający jakie roboty budowlane nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (warunków zabudowy). Z kolei przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Art. 61 ust. 6 tejże ustawy zawiera delegację dla Ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia, w drodze rozporządzenia, sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego.

W myśl § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. – w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie Ministra Infrastruktury, wydanego na podstawie powyższego upoważnienia, warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje stosowanie mapy o skali 1:500 albo 1:1000.

Ponownie rozpatrując skargę Sąd doszedł do przekonania, że organy obydwu instancji nie uczyniły zadość obowiązkom wynikającym z powyższych zasad.

Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury).

Jak wynika z analizy urbanistycznej średnia wielkość szerokości elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 19,8 m, a zatem w kwestionowanej decyzji organ ustalił, że szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego nie może przekroczyć 23,8 m. Jednakże, na co zwrócił Park Krajobrazowy w piśmie z dnia "[...]", ( chodzi o rok 2015r., a podana w piśmie data stanowi oczywistą omyłkę ) sześć z dziesięciu zabudowanych działek przyjętych do porównania z obszaru analizowanego dla działki nr "[...]", obręb "[...]" ma w rzeczywistości inną powierzchnię, niż przyjęta do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Dotyczy to działek o nr: "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]", czego dowodem jest skrócony wypis ze skorowidza działek z dnia "[...]". Brak natomiast w aktach sprawy wypisu z ewidencji działek o nr: "[...]" i "[...]", co nie pozwala zweryfikować w tej mierze zarzutu skarżącego. Niemniej jednak przyjęcie do analizy błędnej powierzchni działek, o znaczącej różnicy w polu ich powierzchni, niewątpliwie spowodowało, iż w tym zakresie analiza najprawdopodobnej nie odzwierciedla rzeczywistego stanu w obszarze analizowanym, a już z całą pewnością - jako, że jest to funkcją matematycznego działania – błędnie został ustalony wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznaczony na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, o którym mowa w § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Pomijając powyższy błąd natury dowodowej dostrzec wypada, iż ustalenie w kwestionowanej decyzji owego wskaźnika intensywności zabudowy działki na poziomie nie większym jak 8,6 % również obarczone jest błędem w interpretacji § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zgodnie z nim wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Z powyższego wynika, że ustalenie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy dla obszaru analizowanego jest obligatoryjnym elementem analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wprawdzie ani cytowany przepis rozporządzenia, ani przepisy dalsze tego aktu nie wskazują sposobu obliczania średniego wskaźnika, podobnie jak i nie wskazują wprost, że sposób ten musi być w analizie podany, niemniej nie może ulegać wątpliwości, że metodologia, w oparciu, o którą sporządzający analizę dokonał stosownych obliczeń musi być ujawniona. Wypełnieniem dyspozycji § 5 ust. 1 rozporządzenia nie jest zatem ograniczenie się w analizie do podania samego wskaźnika, tj. samego wyniku obliczeń, ale również podanie sposobu tego obliczenia, w tym podanie wskaźników występujących na działkach znajdujących się w obszarze analizowanym. Poprzestanie wyłącznie na podaniu wyniku obliczeń uniemożliwia weryfikację prawidłowości ustaleń organu zarówno przez strony, organ odwoławczy, jak i przez sąd administracyjny. Powyższe de facto czyni ustalenie poczynione przez organ arbitralnym. ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 września 2010r., IV SA/Wa 972/10, LEX Nr 759086 ).

Z sytuacja takową w niniejszej sprawie mamy do czynienia, jako, że przywołaną powyżej średnią intensywność zabudowy organ I instancji ustalił dzieląc sumaryczną powierzchnię zabudowy przez sumaryczną powierzchnię działek. Przyjęta metoda w istocie ustaliła wskaźnik powierzchni nieistniejącego obiektu budowlanego odpowiadającego sumarycznej powierzchni wszystkich budowli w obszarze analizowanym do również nieistniejącej działki ewidencyjnej będącej sumą powierzchni wszystkich ( 10 ) działek zabudowanych w obszarze analizowanym. Ponadto przyjęta metoda ustalenia rzeczonego wskaźnika z założenia czyni zbędnym ust. 2 § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, gdyż uniemożliwia, jak stanowi przywołany przepis, wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1. Owa " metoda " także z założenia podważa racjonalność legislacyjną ustawodawcy czyniąc zbędnym ust. 2 § 5 w/w rozporządzenia.

Nadto zasadny jest zarzut skarżącego, że w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu pominięto działki zabudowane o nr "[...]" i "[...]’, czego dowodem jest część graficzna wspomnianej analizy.

Z drugiej zaś strony organ przyjął do analizy jako zabudowaną działkę o nr "[...]", zaś część graficzna wspomnianej analizy nie potwierdza zabudowy tej działki.

Powyższe tylko zwiększa prawdopodobieństwo błędnego ustalenia szerokości elewacji frontowej i dodatkowo potwierdza nieadekwatność do stanu wynikającego z analizy ustalonego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu.

W powyższym zakresie organ pierwszej instancji naruszył art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., jako, że nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością i w sposób wyczerpujący nie zebrał i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego. W konsekwencji poczynione w powyższym zakresie ustalenia faktyczne należy uznać za dowolne, jako znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący (powołany wyżej art. 77 § 1 k.p.a.), a zatem przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Odpowiednie ujawnienie procesu decyzyjnego w sferze podstawy faktycznej rozstrzygnięcia stanowi jedną z gwarancji prawidłowej realizacji zasady swobodnej oceny dowodów z art. 80 k.p.a., która winna uwzględniać wymogi logicznego rozumowania i zasady doświadczenia życiowego. Obowiązkiem organu rozstrzygającego sprawę - w ramach motywowania podjętej decyzji - jest ustosunkowanie się do wszystkich twierdzeń wniosku dotyczących istotnych okoliczności faktycznych czy prawnych, a także zarzutów podnoszonych przez strony w trakcie toczącego się postępowania, odzwierciedlenie tego winno znaleźć się w uzasadnieniu decyzji (tak między innymi Komentarz do art. 80 kodeksu postępowania administracyjnego: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze, 2005, wyd. II.; G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005, a także J. Borkowski: Glosa do wyroku NSA z dnia 6 października 1993 r., I SA 1270/93, OSP 1994/7-8/131). W tym też zakresie decyzja nie odpowiada wymogowi art. art. 107 § 1 k.p.a.. Nie dostrzegając wad analizy w powyższym zakresie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie powieliło błędy organu I instancji.

Podzielić należy także zarzut naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, w myśl którego obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem co do zasady wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p.

Dokonując zarówno językowej jak i celowościowej wykładni powyższych przepisów nie sposób przyjąć, że wynika z nich obowiązek wyznaczenia linii zabudowy nie tylko od frontu działki znajdującego się przy drodze publicznej, ale z każdej strony tej działki. Przepisy § 4 ust. 2-4 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury konsekwentnie posługują się w odniesieniu do linii zabudowy liczbą pojedynczą, a nie mnogą. Potwierdzenie, że ustalana jest tylko jedna linia zabudowy od strony drogi publicznej zawiera natomiast wprost ust. 3 powołanego paragrafu. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas zgodnie z tym przepisem, obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. Ustalenie w decyzji linii zabudowy ma istotne znaczenie nie tylko pod kątem zbliżenia projektowanego budynku do pasa drogowego. Przepis art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. dotyczy zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a więc także ustawą z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych ( Dz. U. z 2013r., poz. 260 j.t. ). Art. 43 u.d.p. normuje kwestie zbliżenia obiektów budowlanych do pasa drogowego, przy czym z zawartych w niej regulacji wynika, że ustawodawca nie wprowadza żadnych wymogów w stosunku do dróg innych niż drogi publiczne, tj. autostrady, drogi ekspresowe, czy ogólnodostępne drogi - krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, w szczególności zaś co do dróg wewnętrznych. W takim zatem przypadku - podobnie jak w sytuacji, gdy linia zabudowy na działce sąsiedniej jest zgodna z przepisami odrębnymi określającymi zbliżenie obiektów budowlanych do pasa drogowego - o wyznaczeniu linii zabudowy decyduje wyłącznie wymóg dobrego sąsiedztwa przy zachowania ładu przestrzennego (por. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 listopada 2010 r. II SA/Kr 964/10 Lex nr 753715, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 13 lutego 2008 r. sygn. akt II SA/Rz 843/07, CBOSA).

W orzecznictwie przyjmuje się, że linia zabudowy (linia regulacyjna) w rozumieniu § 1 pkt 1 w zw z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury określa nieprzekraczalną granicę terenu potencjalnych inwestycji, znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy. Jest to zaledwie granica obszaru, ale niekoniecznie linia, do której budynki muszą przylegać. Budynki mogą pozostawać w zróżnicowanej relacji przestrzennej (odległości) do linii zabudowy (por. wyrok NSA z 8 lipca 2008 r. sygn. II OSK 779/07 publ.). Wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego - w sposób zgodny z przytoczonym wyżej § 4 rozporządzania - nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii. (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 października 2008 r. sygn. II SA/Po 628/08). Wyznaczenie linii zabudowy oznacza bowiem wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji, stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej stronie linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie. W konsekwencji, wydanie decyzji powinno być możliwe dla każdej inwestycji, która nie przekracza rozumianej tak j. w. linii zabudowy. (wyrok z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt II OSK 967/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl i wyrok NSA z dnia 15 lutego 2011r., II OSK 174/10, Lex Nr 992496 oraz wyrok NSA z dnia 8 lipca 2008 r. II OSK 779/07, Lex nr 447869).

Ustalenia organu w tym zakresie, tj. wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, nie odpowiadają powyższym regulacjom w rozumieniu powyżej przywołanym.

Błędne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy przejawia się w tym, że została ona wyznaczona w odległości 11 m od granicy z działką nr "[...]", która w skróconym wypisie ze skorowidza działek oznaczona jest symbolem R, co oznacza grunty orne - § 68 ust. 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków ( Dz. U. z 2001r., Nr 38, poz. 454 ze zm. ) - zaś w części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oznakowana została jako droga wewnętrzna.

Wreszcie wśród wad decyzji nie sposób nie wspomnieć, iż w zakresie elewacji frontowej oraz wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej od poziomu terenu do okapu skarżona decyzja nie odpowiada danym zawartym we wniosku. W decyzji organ pierwszej instancji ustalił, że szerokość elewacji frontowej budynku mieszkalnego nie może przekroczyć 23,8 m zaś wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku od poziomu terenu do okapu ustalił na 4,1 m. Tymczasem we wniosku powyższe parametry zostały diametralnie odmiennie określone, odpowiednio 12 m ( szerokość ) i 8 m ( wysokość ).

Tymczasem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podnosi się, że związanie organów wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy zwłaszcza przeznaczenia projektowanego obiektu budowlanego, funkcji, jakie ma on pełnić. Jeżeli natomiast chodzi o gabaryty tego obiektu np. wysokość, szerokość, linię architektoniczną, to możliwe było ich ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy w sposób nieco odmienny niż wskazany we wniosku inwestora, po uzyskaniu jego akceptacji. Mianowicie jeżeli po przeprowadzeniu analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania określonego organ uznał, iż na danym terenie możliwa jest wyłącznie realizacja inwestycji o innych parametrach niż wskazane we wniosku powinien poinformować o tym inwestora przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W przypadku, gdyby inwestor wyraził zgodę na takie warunki zabudowy należałoby przyjąć, iż modyfikuje on swój wniosek w tym zakresie, natomiast jeżeli inwestorowi zależałoby wyłącznie na realizacji inwestycji o parametrach ściśle określonych we wniosku, organ, uznając, iż w świetle obowiązujących przepisów i wyników przeprowadzonej analizy realizacja danej inwestycji na konkretnej nieruchomości jest niedopuszczalna, obowiązany byłby wydać decyzję o odmowie ustalenia warunków zabudowy. ( wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2007r., I OSK 1639/06, Lex nr 413525 ). Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 602/06 (http//orzeczenia.nsa.gov.pl) w przypadku, gdy ustalone w decyzji warunki zabudowy co do gabarytów obiektu nie pokrywają się w pełni z wnioskiem, inwestor ma dwie możliwości: zaakceptować nieco odmienne warunki zabudowy i realizować inwestycję zgodnie z nimi, albo zakwestionować te warunki przez wniesienie środka odwoławczego i wykazywać, że ustalenie warunków nastąpiło niezgodnie z przepisami. W orzecznictwie podnosi się także, że o tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo wniesione przez stronę w postępowaniu administracyjnym, decyduje ostatecznie strona, a nie organ, do którego pismo zostało skierowane. W razie wątpliwości organ, mając na względzie postanowienia art. 7-9 k.p.a., powinien zwrócić się do strony o zajęcie jednoznacznego stanowiska (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2002 r., sygn. akt I SA 2188/00 (niepubl.), LEX nr 81741). W konsekwencji organ administracji traci możliwość ustalenia warunków zabudowy w sytuacji ustalenia, że wyniki przeprowadzonej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu w sposób istotny odbiegają od parametrów określonych we wniosku. ( wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2011r., II OSK 1827/10, Lex nr 1134679 ). Określenie warunków zabudowy w takim przypadku nie byłoby zmodyfikowaniem, czy też doprecyzowaniem parametrów zawartych we wniosku, lecz orzeczeniem w przedmiocie innej inwestycji niż projektowana przez inwestora. Należy mieć na względzie, że decyzja o warunkach zabudowy nie ma charakteru konstytutywnego, a jedynie deklaratoryjny w tym znaczeniu, że określa warunki realizacji projektowanego zamierzenia inwestycyjnego. Orzekając w sprawie o ustalenie warunków zabudowy organ administracji nie dysponuje "luzem decyzyjnym" uprawniającym do określenia warunków zabudowy co prawda zgodnie z wynikami analizy, lecz sprzecznie z wnioskiem i wbrew oczekiwaniom inwestora wynikającym z wniosku. Skoro organ ten nie może orzekać o innym przedmiocie postępowania, ani interpretować wniosku sprzecznie z intencją strony, to w razie wątpliwości co do woli strony, zobowiązać ją do ich wyjaśnienia (por. wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 27 października 2005 r. II SA/Gd 1951/02, LEX nr 278585). Podobnie w wyroku WSA w Warszawie z dnia 10 stycznia 2006 r. IV SA/Wa 857/05, LEX nr 208971 zasadnie podniesiono, że postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu może być wszczęte wyłącznie na wniosek zainteresowanego inwestora. Organ orzekający jest związany treścią wniosku i nie jest dopuszczalne rozstrzygnięcie wykraczające poza jego granice. Takie rozstrzygnięcie, które wykracza poza granice wniosku stanowi rażące naruszenie art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.). ( por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 24 marca 2011r., I SA/Kr 130/11, Lex nr 784068 ). Brak podstawy prawnej decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to także sytuacja, gdy decyzję (postanowienie) podjęto z urzędu w sytuacji, gdy można to było uczynić jedynie na wniosek strony. " ( Matan A., komentarz do art. 156 k.p.a., LEX 2010 ).

W rozpoznawanej sprawie decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, w części parametrów powyżej określonych, całkowicie rozmija się z intencją inwestorów określoną we wniosku. Jednocześnie brak w aktach sprawy dowodu, aby organ wystąpił do wnioskodawców o rozważenie zmiany wspomnianych parametrów celem dostosowania ich do wskaźników wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, iż organy obu instancji naruszyły przepis art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie, w jakim pozostawały związane treścią wniosku inwestorów, bez możliwości jego modyfikowania czy też "racjonalizacji" wedle własnego uznania. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2024/05 (niepubl.), LEX nr 281871, oraz w Białymstoku z dnia 19 grudnia 2005 r., sygn. akt II SA/Bk 901/05 (niepubl.), LEX nr 173675).

Na końcu rozważań do wad decyzji należy także zaliczyć i tą, iż skarżone decyzje tylko w części odnoszą się do wniosku C., D. i G. P. z dnia "[...]" ( uzupełnionego w dniu "[...]"). Mianowicie sentencja skarżonej decyzji ustawa warunki zabudowy i zagospodarowania działki nr "[...]", obręb "[...]" dla zamierzenia związanego z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z garażem. W ustaleniach dotyczących warunków i wymagań kształtowania ładu przestrzennego organ I instancji poczynił ustalenia tylko względem budynku mieszkalnego. Ustaleń odnośnie budynku gospodarczego także trudno doszukiwać się w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Co więcej przywołana powyżej sentencja rozstrzygnięcia decyzji organu pierwszej instancji" (...) wraz z garażem " oraz wskazanie, że projektowany garaż należy włączyć w kubaturę budynku dowodzi, że ustalone warunki zabudowy odnoszą się do jednego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane ( Dz. U. z 2013r., poz. 1409 j.t. ), a zatem do budynku mieszkalnego wraz z integralnie z nim połączonym i stanowiącym jego część składową garażem. Powyższe z kolei pozostaje w opozycji do żądania zawartego we wniosku, co do odrębności od budynku mieszkalnego i samodzielności budynku garażowego, wolnostojącego, czego odrębne - od budynku mieszkalnego - parametry we wniosku są jednoznacznym dowodem. W tym też zakresie rozstrzygnięcie organu I instancji jest niepełne, co uszło uwadze także Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu.

Badana decyzja narusza także art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p poprzez jego niezastosowanie, tj. nie określa, czy działka nr "[...]", obręb "[...]" ma dostęp do drogi publicznej. Za takowy dostęp nie może być uznane enigmatyczne wskazanie w pkt 6 lit d) decyzji, że " dojazd z drogi, do której przylega działka ". Po pierwsze, z powyższego nie sposób wywieść, jaki sposób w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. działka planowanej inwestycji ma dostęp do drogi publicznej, tj. czy jest to bezpośredni dostęp, czy przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Po wtóre, w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu organ wprawdzie poczynił ustalenia co do dostępu do drogi publicznej, poprzez wskazane tam działki, ale dla działki o nr ewid. "[...]", a zatem wątpliwości w powyższym zakresie tylko spotęgował.

Sąd wykonując zawarte w kasacyjnym wyroku NSA z dnia 4 września 2014r. wskazania co dalszego postępowania doszedł do przekonania, że ponownie ustalone decyzją z dnia "[...]" przez Burmistrza Miasta i Gminy "[...]" warunki zabudowy w sposób istotny różnią się od projektu decyzji w tej mierze przedstawionego uprzednio RDOŚ przy piśmie z dnia "[...]" (doręczone w dniu "[...]", ze skutkiem tzw. milczącego uzgodnienia – po myśli art. 53 ust. 5c upizp – w dniu "[...]").

Różnicę pomiędzy projektami decyzji zakończonymi orzeczeniami Burmistrza Miasta i gminy "[...]’ tak z dnia "[...]", jak i z dnia "[...]" widać prima facie, zwłaszcza szczegółowość ustaleń w odniesieniu do analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącej załącznik do decyzji z dnia "[...]’. O ile analiza do decyzji z dnia "[...]" w zakresie rozporządzenia Ministra Infrastruktury czyni rozważania tylko co do szerokości elewacji frontowej dla obszaru analizowanego dla działki nr "[...]", to będąca jej odpowiednikiem analiza do decyzji dnia "[...]" czyni ustalenia w pełnym zakresie unormowanym przez § 1 pkt 1-5 tegoż rozporządzenia. Na uwagę zasługuje drobiazgowość ustaleń poczyniona w oparciu o działki zabudowane w obszarze analizowanym. Gwoli tylko ścisłości w zakresie wspólnym dla obu analiz, tj. ustaleń co do szerokości elewacji frontowej, obie analizy ustalają ów parametr w sposób całkowicie odmienny, tj. 12,5 w ( analiza do decyzji z dnia "[...]") i 19,8 m ( jej odpowiednik do decyzji z dnia "[...]").

W tym miejscu należy wskazać stronie, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wyniki przeprowadzonej analizy, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym stanowią integralną część tej decyzji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 września 2008 r., sygn. akt: II SA/Ol 537/08, LEX nr 451625 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 20 maja 2010r., I SA/Ke 192/10, Lex nr 674193 ). Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odsyła bowiem w swojej treści do załącznika graficznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2008 r., II OSK 1742/06, LEX nr 490163). W konsekwencji należy stwierdzić, że oceny odmienności obu ( projektów ) decyzji można, wręcz należy dokonać także przez pryzmat analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu do tychże decyzji, skoro stanowią one - po myśli przywołanego powyżej uregulowania – integralną część decyzji.

Same zaś decyzje, co do zakresu i treści ustaleń, również różniły się zasadniczo. Jak już powyżej dostrzeżono, decyzja z dnia "[...]" ustala intensywność zabudowy, zaś w decyzji z dnia "[...]" bezskutecznie doszukać się tego współczynnika. Rozbieżności dotyczą także układu płaci dachowych ( dwu-wielospadowy w pierwszej decyzji, dwuspadowy, symetryczny w drugiej decyzji ). Odmienności dotyczą także usytuowania kalenicy do drogi ( właściwie do obowiązującej do linii zabudowy ), tj. równolegle ( decyzja z dnia "[...]’) i równolegle/ prostopadle do tejże linii ( decyzja z dnia "[...]’). .

Wobec wydawania kolejnego rozstrzygnięcia z dnia "[...]’ zawierającego częściowo uzupełnione, a częściowo zmienione wymagania obowiązujące potencjalnego inwestora przy realizacji inwestycji co do zabudowy i sposobu zagospodarowania działki nr "[...]’ w ocenie Sądu konieczne stało się powtórzenie procedury uzgodnieniowej. Niewątpliwie postępowanie uzgodnieniowe wymaga powtórzenia, gdy w wyniku ponownego rozpoznania tego samego wniosku organ sporządzi nowy, odmienny od pierwotnego projekt ostatecznej decyzji. Wówczas będzie on stanowił nowy przedmiot uzgodnień (vide wyrok WSA w Białymstoku z 28 stycznia 2010 r., II SA/Bk 509/09 oraz wyrok WSA w Warszawie z 7 listopada 2006 r., IV SA/Wa 1731/06 - dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach). Zatem nowe uzgodnienia konieczne są, gdy po uchyleniu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ sporządza projekt nowej decyzji oparty na wynikach kolejnej, nowej analizy, zawierającej istotne zmiany w stosunku do poprzedniej. Przedmiotem postępowania uzgodnieniowego jest bowiem projekt decyzji w takim jego ostatecznym kształcie, w jakim organ zamierza wprowadzić go do porządku prawnego jako wiążące rozstrzygnięcie o warunkach zabudowy. Jeżeli zatem nowy projekt decyzji zawiera istotne zmiany w stosunku do poprzedniego poddanego procedurze uzgodnieniowej, to powtórzenie tej procedury jest niezbędne. ( także wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011 r., II SA/Bk 823/10, LEX nr 852467 ). Sąd orzekający w niniejszym składzie i w realiach niniejszej sprawy prezentowany powyżej pogląd w pełni podziela.

Co więcej w ocenie składu orzekającego Sądu konieczność powtórzenia procedury uzgodnieniowej tym bardziej jawi się konieczna, im bardziej nowy projekt decyzji zwiera odmienne uregulowania co do sposobu zagospodarowania terenu inwestycji, zwłaszcza w zakresie mającym być przedmiotem uzgodnienia. W niniejszej sprawie projekt decyzji z dnia "[...]" Burmistrza Miasta i Gminy "[...]’ podlegał uzgodnieniu z RDOŚ w trybie art. 53 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. z uwagi na inne niż wymienione w pkt 7 obszary objęte ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. Obszarem objętym ochroną był ustanowiony rozporządzeniem nr 9 Wojewody z dnia 26 stycznia 2006r. Park Krajobrazowy, którego § 3 ust. 1 pkt 7 zabrania budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej i rybackiej. W tym zakresie części graficzne obu decyzji różnią się zasadniczo, jako, że w decyzji z dnia "[...]" organ wykreślił na działce nr "[...]", obręb "[...]" linię zabudowy ( jak można domniemać - z uwagi na brak legendy zastosowanego oznaczenia – o nieprzekraczalnym charakterze ) w odległości 100 m od jeziora "[...]". Natomiast w części graficznej decyzji z dnia "[...]" organ wyznaczył na przedmiotowej działce nieprzekraczalną linię zabudowy ze względu na odległość od brzegu jeziora ( można tylko domniemać, o które jezioro chodzi ), przy czym, co istotne w sprawie, nie wskazał, w jakiej odległości od brzegu jeziora ową linię ustalił. Jednakże, co najistotniejsze, owa nieprzekraczalna linia zabudowy w obu częściach graficznych obu decyzji nie została wyznaczona w sposób jednaki, gdyż w części graficznej do decyzji z dnia "[...]" przebiega ona w poprzek działki nr "[...]’, niemalże równolegle, zaś w decyzji z dnia "[...]" ( części graficznej ) po skosie w kierunku północnozachodnim – południowowschodnim. Dostrzeżone rozbieżności różnicują zatem wielkość powierzchni części działki planowanej inwestycji wyłączonej spod 100 m pasa szerokości od jeziora "[...]’, w którym to pasie obowiązuje przywołany powyżej zakaz zabudowy. Zaprezentowane powyżej odmienności co do sposobu zagospodarowania działki nr "[...]’, obręb "[...]" wynikające tak z różnych ustaleń analiz funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, jak również ze sposobu wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od jeziora pozwalają zasadnie stwierdzić, iż projekty obu decyzji były na tyle odmienne, iż nie pozostawiały Burmistrzowi Miasta i Gminy "[...]" wyboru co do konieczności poddania projektu decyzji z dnia "[...]" ponownie procedurze uzgodnieniowej ze wszystkimi, mającymi zastosowanie w sprawie, organami uzgadniającymi, w tym także z RDOŚ.

Powyższą konstatację potwierdza poniższa okoliczność. Mianowicie organ I instancji przy piśmie z dnia "[...]" ponownie wystąpił do RDOŚ z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji, właściwie tylko map do tego projektu, w związku z dostosowaniem – jak podał - projektu decyzji do wymagań rozporządzenia nr 9 Wojewody z dnia 26 stycznia 2006r. Przekazane Sądowi akta sprawy nie zawierają owych " poprawionych map". Można tylko domniemać, że chodziło o wyznaczenie właśnie 100 m pasa szerokości od jeziora "[...]", co wyrysowana długopisem na części graficznej decyzji nieprzekraczalna linia zabudowy mogłaby potwierdzać. Niemniej jednak owa niepewność dowodowa co do zakresu i rodzaju ustaleń ( nieprzekraczalnej linii zabudowy ) części graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania decyzji z dnia "[...]" tym bardziej nie pozwala stwierdzić, iż ba projekty decyzji były tożsame, a przynajmniej nie różniące się w stopniu istotnym. Konsekwencją niepoddania przez organ I instancji projektu decyzji z dnia "[...]" uzgodnieniom, o których mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. było zaistnienie w sprawie przesłanki wznowieniowej w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu powyższa okoliczność umknęła, przez co organ powielił ten sam błąd.

W Konsekwencji ocena, czy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" jest zgodna z przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., tj. mającym zastosowanie w sprawie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody w sprawie Parku Krajobrazowego stała się bezprzedmiotowa z uwagi na " historyczny " procesowo charakter uzgodnienia projektu decyzji z dnia "[...]" przez RDOŚ w trybie art. 53 ust. 5c u.p.z.p., tj. w warunkach tzw. milczącego uzgodnienia, wynikający z faktu istotnej odmienności warunków zabudowy i sposobu zagospodarowania działki nr "[...]", obręb "[...]" ustalonych w projektach decyzji z dnia "[...]" i z dnia "[...]". .

Biorąc pod uwagę powyższe Sąd stwierdzając naruszenia prawa materialnego, a to przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym oraz przepisów § 4, § 5 ust. 1 i 2 i § 6 ust. 1 i 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dn. 26.08. 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. oraz naruszenie przepisów postępowania, a to: art. 7, art. 77 k.p.a., które miały istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylając decyzję organów obu instancji. Takie rozstrzygnięcie sięgające w głąb sprawy jest w przypadku niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Wskazania co do dalszego postępowania w sprawie wynikają z powyższych wad postępowania i decyzji. Organy kontynuując postępowanie przeprowadzą - stosownie do § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury - nową analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a następnie jej ustalenia odniosą do funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy działki nr "[...]", obręb "[...]" wskazanych we wniosku, mając na uwadze wyrażoną przez Sąd opinię prawną. Następnie, w zależności od ustaleń, projekt decyzji poddadzą procedurze uzgodnieniowej, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Z mocy art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.