Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 27 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku powiatu [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy powiatem [...] a miastem B. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego K. M. umieszczonego w pieczy zastępczej postanawia: wskazać miasto na prawach powiatu B. jako organ właściwy w sprawie.

Starosta [...], działający w imieniu powiatu [...] (dalej także: "wnioskodawca") wniósł o rozstrzygnięcie sporu o właściwość zaistniałego pomiędzy powiatem [...] a miastem B. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków związanych z umieszczeniem małoletniego K. M. w rodzinie zastępczej, poprzez wskazanie miasta B. jako organu właściwego w sprawie.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia 22 stycznia 2021 r., sygn. akt [...], małoletni K. M. został powierzony pod pieczę A. i M. S., zamieszkałych w miejscowości K., w gminie [...] w powiecie [...]. Postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2022 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w B. umieścił małoletniego w rodzinie zastępczej u A. i M. S. zmieniając w ten sposób postanowienie z dnia 22 stycznia 2021 r. do czasu zakończenia postępowania w sprawie. Następnie postanowieniem z dnia 10 sierpnia 2022 r., wydanym w sprawie o sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w B. pozbawił K. M. wykonywania władzy rodzicielskiej nad małoletnim i ograniczył wykonywanie tej władzy P. S. poprzez umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej A. i M. S., a także ustalił, iż jego miejscem zamieszkania jest miejsce zamieszkania rodziny zastępczej.

Wnioskodawca wskazał, iż małoletni przed umieszczeniem w pieczy zastępczej, czyli przed 22 stycznia 2021 r., przebywał wraz z matką i rodzeństwem w B. przy ul. [...], co miał potwierdzać dokument Urzędu Stanu Cywilnego w W., informujący o zameldowaniu małoletniego pod wskazanym adresem. Ponadto powołano się na pismo Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie (dalej: "MOPR") w B. z dnia 25 października 2023 r., z którego wynika, że matka małoletniego korzystała ze świadczenia wychowawczego na syna w okresie od 7 lipca 2017 r. do 30 września 2018 r. i od 1 marca 2019 r. do 31 stycznia 2021 r., a także na fakt sporządzenia przez asystenta rodziny MOPR w B. planu pracy z rodziną obejmującego okres od 9 lipca 2020 r. do 31 maja 2021 r. O miejscu zamieszkania małoletniego w B. przed umieszczeniem po raz pierwszy w pieczy zastępczej miały także świadczyć informacje zawarte w sprawozdaniach z wywiadów środowiskowych przeprowadzonych przez kuratora sądowego w rodzinie K. M. w dniach: 29 kwietnia 2021 r., 4 stycznia 2022 r. i 4 kwietnia 2022 r.

Uznając, iż ostatnim miejscem zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w pieczy było miasto B., wystąpiono w dniu 6 września 2022 r. do MOPR w B. z prośbą o zawarcie porozumienia w sprawie umieszczenia małoletniego w rodzinie zastępczej na terenie powiatu [...]. W odpowiedzi na powyższe MOPR w B. pismem z dnia 14 listopada 2022 r. wskazał, że miasto B. nie jest władne do podpisania porozumienia wskazując, iż małoletni przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej tj. wydaniem postanowienia Sądu Rejonowego w B. z dnia 2 sierpnia 2022 r., przebywał pod pieczą A. i M. S. od 22 stycznia 2021 r. na mocy wcześniejszego postanowienia sądu.

PCPR w W. pismem z dnia 15 grudnia 2022 r. ponownie zwróciło się do MOPR w B. o zawarcie przedmiotowego porozumienia. MOPR w B. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i ponownie odmówił zawarcia porozumienia.

W dniu 23 czerwca 2023 r. PCPR w W. po raz kolejny wystąpił do MOPR B. z prośba o podpisanie porozumienia w powyższej sprawie, co także spotkało się z odmową ze strony MOPR w B..

Wnioskodawca powołał się na treść art. 191 ust. 1-3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2024 r. poz. 177, dalej: "upz"), wskazując, że określa on właściwość jednostek organizacyjnych w przedmiocie ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej.

Zaznaczono, że w przedmiotowej sprawie spornym jest ustalenie, kiedy miało miejsce umieszczenie małoletniego po raz pierwszy w pieczy zastępczej. Zdaniem powiatu [...] nastąpiło to w drodze wydania przez Sąd Rejonowy w B. postanowienia z dnia 22 stycznia 2021 r., zgodnie z treścią którego w trybie zarządzenia opiekuńczego Sąd postanowił udzielić zabezpieczenia poprzez powierzenie małoletniego pod pieczę A. i M. S. do czasu zakończenia postępowania w sprawie. Podniesiono, iż o umieszczeniu w pieczy sąd może orzec również w drodze zarządzenia tymczasowego. W tej kwestii powołano się na postanowienia NSA z dnia: 20 grudnia 2018 r., I OW 201/18; 11 kwietnia 2018 r., I OW 343/17; 25 października 2018 r., I OW 163/18.

Starosta podkreślił, że przed wydaniem przez Sąd Rejonowy w B. postanowienia z dnia 22 stycznia 2021 r. małoletni przebywał w B., w związku z powyższym uznano, że właściwym do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie dziecka w rodzinie zastępczej jest miasto B..

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu o właściwość Prezydent Miasta B., reprezentowany przez Dyrektora MOPR w B., wskazał, że miasto B. nie jest władne do podpisania porozumienia.

Argumentując powyższe stanowisko wskazano, że małoletni K. M. od miesiąca lutego 2021 roku mieszkał w powiecie [...] u dziadków i był powierzony pod ich pieczę postanowieniem Sądu Rejonowego w B. z dnia 22 stycznia 2021 roku. Natomiast dopiero postanowieniem z dnia 2 sierpnia 2022 roku A. i M. S. zostali ustanowieni rodziną zastępczą.

Uczestnik sporu wskazał, iż w sprawie zastosowanie znajduje art. 27 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610, dalej: "kc"), który stanowi, że miejsce zamieszkania osoby pozostającej pod opieką jest miejsce zamieszkania jej opiekuna. Jeżeli więc dziecko, przed umieszczeniem go w pieczy zastępczej zamieszkiwało w powiecie [...] wraz ze swoim opiekunem uznać należy, że to właśnie ta gmina jest właściwa do finansowania pobytu dziecka w pieczy zastępczej. W związku z powyższym uznano, że miasto B. nie jest władne do podpisania porozumienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej: "ppsa") sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej.

Spór między organami jednostek samorządu terytorialnego, nie mającymi wspólnego dla nich organu wyższego stopnia, jest sporem o właściwość, rozstrzyganym przez sąd administracyjny – art. 22 § 1 pkt 1 Ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "kpa"). Rozstrzyganie sporów o właściwość, należących do sądów administracyjnych, objęte jest kognicją Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 ppsa.

Przez spór o właściwość, o którym mowa w art. 4 ppsa należy rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej, jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W niniejszej sprawie spór powstał pomiędzy powiatem [...], a miastem B. w przedmiocie wskazania powiatu właściwego do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniego K. M. umieszczonego w rodzinie zastępczej. Każdy z powiatów uważa się za niewłaściwy do rozpoznania sprawy, zatem spór ma charakter negatywny.

Z akt sprawy wynika, że decyzją nr 153/22 z dnia 18 sierpnia 2022 r., znak: PCPR.580.106.8.2022.MSD, Starosta [...], reprezentowany przez Zastępcę Dyrektora Powiatowego Centrum Pomocy Rodzinie w W., przyznał A. i M. S. świadczenie na częściowe pokrycie kosztów utrzymania małoletniego K. M. w związku z jego umieszczeniem w spokrewnionej rodzinie zastępczej:

a) od dnia 2 sierpnia 2022 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r. w kwocie 759,68 zł;

b) od dnia 1 września 2022 r. do dnia faktycznego opuszczenia rodziny zastępczej nie dłużej jednak niż do dnia 6 lipca 2035 r., tj. osiągnięcia przez małoletniego pełnoletności, w kwocie 785,00 zł.

Następnie decyzją nr 154/22 z dnia 18 sierpnia 2022 r., znak: PCPR.580.106.7.2022.MSD powyższy organ przyznał A. i M. S. dodatek na pokrycie kosztów utrzymania małoletniego, legitymującego się orzeczeniem o niepełnosprawności, w związku z jego umieszczeniem w spokrewnionej rodzinie zastępczej za okres:

c) od dnia 2 sierpnia 2022 r. do dnia 31 sierpnia 2022 r. w kwocie 231,29 zł;

d) od dnia 1 września 2022 r. do 30 listopada 2025 r.- tj. do dnia zakończenia ważności orzeczenia o niepełnosprawności – w kwocie 239,00 zł miesięcznie.

Pomimo tego, nie ma podstaw do oddalenia wniosku z tego względu, że w sprawie została wydana decyzja przyznająca rodzinie zastępczej świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka, wskazanie powiatu zobowiązanego do pokrywania tych kosztów nie stało się w ten sposób bezprzedmiotowe.

Jak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 26 lipca 2022 r. sygn. akt I OW 26/22, przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej rozróżniają właściwość powiatu (tj. jego organu - starosty) w zakresie wydania stosownej decyzji administracyjnej w przedmiocie przyznania świadczenia rodzinie zastępczej i wypłacenia tego świadczenia (stanowiącego wykonanie decyzji przyznającej świadczenie), od właściwości powiatu zobowiązanego do finansowania tych świadczeń. Ustawa zawiera przepisy (art. 191 i nast. upz) określające powiat właściwy do finansowania wydatków związanych z pobytem dziecka w pieczy zastępczej oraz zasady rozliczania się między powiatami w sytuacji, gdy powiat właściwy do przyznania świadczenia rodzinie zastępczej nie jest powiatem właściwym do finansowania tych wydatków. Kwestie właściwości powiatu do ponoszenia kosztów ustalone są odmiennie niż materia właściwości rzeczowej organu w postępowaniu administracyjnym i w oparciu o inne kryteria. W przypadku ustalania starosty właściwego do wydania decyzji w przedmiocie przyznania świadczeń rodzinie zastępczej, rozstrzyga o właściwości miejscowej miejsce zamieszkania rodziny zastępczej (art. 88 ust. 3 i 4 w zw. z art. 182 ust. 3 upz), zaś ustalanie powiatu właściwego do finansowania przyznanych świadczeń odbywa się na zasadach określonych art. 191 ust. 1 i nast. upz.

Rodzinie zastępczej przysługują świadczenia określone w art. 80 i nast. upz. świadczenia te udzielane są na wniosek rodziny zastępczej (art. 88 ust. 1 upz). Wniosek taki rodzina zastępcza składa w powiatowym centrum pomocy rodzinie właściwym ze względu na miejsce zamieszkania (art. 88 ust. 3 upz) a świadczenia przyznawane są w drodze decyzji (art. 88 ust. 4 oraz art. 182 ust. 3 upz). Rozwiązanie to jest funkcjonalne i zgodne z ogólnymi standardami ustalania właściwości miejscowej organu administracji, określonymi w art. 21 kpa. Właściwość miejscowa organu do wydania decyzji przyznającej świadczenia wyznaczona jest zatem w oparciu o kryterium miejsca zamieszkania rodziny zastępczej i nie pozostaje w związku z właściwością powiatu zobowiązanego do ponoszenia kosztów tych świadczeń, określanego na podstawie art. 191 ust. 1 i nast. upz. Decyzja przyznająca świadczenia rodzinie zastępczej nie rozstrzyga o obowiązku powiatu do ponoszenia kosztów, ale o uprawnieniu rodziny zastępczej do otrzymania świadczeń przewidzianych ustawą. Wydanie tej decyzji nie może zatem zostać zakwalifikowane jako uznanie przez powiat swojego obowiązku ponoszenia kosztów świadczeń związanych z wydatkami na opiekę i wychowanie dziecka. Nie może też zostać zakwalifikowane jako załatwienie sprawy administracyjnej przez wydanie decyzji, albowiem kwestia właściwości jednostki zobowiązanej do ponoszenia kosztów nie jest rozstrzygana w drodze decyzji, ale wynika z przepisów prawa.

Należy nadmienić, że praktyka oddalania przez Naczelny Sąd Administracyjny wniosków o wskazanie organu właściwego do załatwienia sprawy administracyjnej w sytuacji, gdy sprawa ta została już rozstrzygnięta decyzją któregoś z organów ma uzasadnienie w fakcie, że wydanie decyzji otwiera drogę do jej kontroli instancyjnej i sądowej, a także do zastosowania trybów nadzwyczajnych wzruszenia decyzji. Kwesta wydania decyzji przez organ właściwy podlega zatem badaniu w związku jej kontrolą, zaś wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi przesłankę nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 kpa. W przypadku decyzji o przyznaniu świadczeń przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania uprawnionej do świadczeń rodziny zastępczej nie mogłoby dojść do weryfikacji, który powiat jest zobowiązany na podstawie ustawy do ich ponoszenia, albowiem właściwości te są wyznaczane na podstawie odrębnych kryteriów i organ właściwy do wydania decyzji nie musi być organem powiatu zobowiązanego do ponoszenia wydatków.

Obowiązek ponoszenia przez określone jednostki samorządu terytorialnego (powiatu) wydatków na opiekę i wychowanie dziecka umieszczonego w rodzinie zstępczej albo rodzinnym domu dziecka wynika z ustawy, ustawa wyznacza też, jak należy ustalać powiat właściwy do ponoszenia tych wydatków. Ustawowo umocowany obowiązek ponoszenia wydatków przez określone powiaty powoduje, że nie wydaje się w tym zakresie żadnej decyzji określającej ten właśnie obowiązek. Ponoszenie wydatków odbywa się w drodze porozumienia między powiatami, o jakim mowa w art. 191 ust. 5 i 5a upz. Powiat właściwy do ponoszenia wydatków zgodnie z art. 191 ust. 1-4 upz jest przy tym zobowiązany do zawarcia tego porozumienia, co wynika z art. 191 ust. 5b upz. Przepis art. 191 ust. 16 upz stanowi, że w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość powiatów oraz gmin obowiązanych do ponoszenia wydatków, o których mowa w ust. 1, stosuje się przepisy kpa.

W świetle przedstawionych argumentów brak jest podstaw do przyjęcia, że wydanie decyzji o przyznaniu rodzinie zastępczej świadczeń w związku w opieką nad dzieckiem na podstawie art. 88 ust. 4 upz usuwa konieczność rozstrzygnięcia sporu między powiatami o to, który z nich jest zobowiązany do ponoszenia wydatków związanych z udzielonymi świadczeniami, o jakim mowa w art. 191 ust. 16 upz.

Przy rozpoznaniu wniosku o wskazanie powiatu właściwego w niniejszej sprawie do ponoszenia wydatków na opiekę i wychowanie małoletniej umieszczonej w rodzinie zastępczej uwzględnić należy regulacje art. 191 ust. 1 i 2 upz. Wydatki ponosi powiat właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem go po raz pierwszy w pieczy zastępczej (ust. 1). Jeżeli nie można ustalić powiatu właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, właściwy do ponoszenia wydatków jest powiat miejsca jego ostatniego zameldowania na pobyt stały (ust. 2). Nie jest przy tym kwestionowane, że małoletni został powierzony pod pieczę A. i M. S. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w B. z 22 stycznia 2021 r. sygn. akt [...], zmienionego postanowieniem z 2 sierpnia 2022 r. - do czasu zakończenia postępowania w sprawie, a następnie postanowieniem z 10 sierpnia 2022 r. małoletni został umieszczony w rodzinie zastępczej A. i M. S.. Wnioskodawca trafnie wskazał, że w opisanych okolicznościach sprawy dziecko zostało po raz pierwszy umieszczone w pieczy zastępczej postanowieniem z 22 stycznia 2021 r., zatem jako czas przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej należy uznać okres poprzedzający 22 stycznia 2021 r. Fakt, że postanowienie z 22 stycznia 2021 r. – zmienione postanowieniem z 10 stycznia 2022 r. miało charakter tymczasowy nie podważa faktu, że właśnie wtedy nastąpiło umieszczenie dziecka w pieczy zastępczej po raz pierwszy (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 marca 2022 r. sygn. akt I OW 148/21).

Ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania". Dlatego też, wychodząc z zasady jednolitości systemu prawa, należy uwzględnić regulację zawartą w przepisach kc. Miejscem zamieszkania osoby fizycznej, zgodnie z art. 25 kc jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Miejscem zamieszkania dziecka pozostającego pod władzą rodzicielską jest miejsce zamieszkania rodziców albo tego z rodziców, któremu wyłącznie przysługuje władza rodzicielska, lub któremu zostało powierzone wykonywanie władzy rodzicielskiej (art. 26 § 1 kc). Jeżeli władza rodzicielska przysługuje na równi obojgu rodzicom mającym osobne miejsce zamieszkania, miejsce zamieszkania dziecka jest u tego z rodziców, u którego dziecko stale przebywa (art. 26 § 2 kc).

Z akt sprawy wynika, że K. M. przebywa u dziadków na terenie powiatu [...] dopiero od lutego 2021 r. – na skutek postanowienia z 22 stycznia 2021 r., natomiast przed umieszczeniem w pieczy zastępczej pozostawał pod opieką rodziców na terenie miasta B., pod adresem: ul. [...] (notatka służbowa z 19 września 2022 r.). Fakt zamieszkiwania matki małoletniego na terenie B. potwierdza również wywiad środowiskowy z 29 kwietnia 2021 r. z którego wynika, że czasowo przebywa ona u swojej matki, także na terenie B., jednak jako miejsce zamieszkania wskazuje ww. adres. W takiej sytuacji uznać należy, że przed umieszczeniem dziecka po raz pierwszy w pieczy zastępczej jego miejscem zamieszkania był B..

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ppsa w zw. z art. 4 ppsa postanowił jak w sentencji.