III OSK 1500/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-11-14	
Data wpływu	2025-07-31	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mariusz Kotulski
Wojciech Jakimowicz /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk	
Symbol z opisem	6480
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SA/Ol 132/25	
Skarżony organ	Inspektor Pracy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935; art.151, art.154 §1; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902; art.5 ust.1 i 2, art.6 ust.4 lit.a, art.10 ust.1, art.13 ust.1, art.16 ust.1 i 2; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 132/25 w sprawie ze skargi P. K. na niewykonanie przez Okręgowego Inspektora Pracy w O. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 82/24 w sprawie ze skargi P. K. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w O. w udostępnieniu informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 132/25 oddalił skargę P. K. (dalej także jako: skarżący) na niewykonanie przez Okręgowego Inspektora Pracy w O. (dalej także jako: organ) wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 82/24.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wnioskiem z dnia 10 lipca 2024 r. P. K., radny Rady Powiatu O., na podstawie art. 2 ust. 1 oraz art. 10 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwrócił się do organu o udostępnienie skanów protokołów kontroli wraz ze wszelkimi załącznikami, wystąpieniami pokontrolnymi, zaleceniami, składanymi wyjaśnieniami, zastrzeżeniami do protokołów, decyzjami administracyjnymi w związku z przeprowadzanymi kontrolami w Starostwie Powiatowym w O. w latach 2018-2024.

W odpowiedzi na powyższy wniosek organ pismem z dnia 17 lipca 2024 r. poinformował skarżącego, że rozpatrzenie jego wniosku jest niemożliwe, gdyż konstytucyjne prawo do informacji nie obejmuje podmiotów wykonujących władzę publiczną, w szczególności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne, w tym znaczeniu, że nie wyznacza ono ich kompetencji do uzyskania informacji. W ocenie Okręgowego Inspektora Pracy w O. organy te (instytucje oraz osoby pełniące funkcje publiczne) powinny wskazać właściwy przepis prawa (o randze ustawowej) upoważniający je do uzyskania określonych informacji. Organ podkreślił, że prezentowany przez niego pogląd jest zgodny z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt SK 54/08, w którym wyjaśniono, że termin "każdy" z ustawy o dostępie do informacji publicznej obejmuje osoby fizyczne oraz osoby prawne prawa prywatnego. Zdaniem organu przyjęcie innego poglądu i uznanie, że podmioty pełniące funkcje publiczne są upoważnione do żądania informacji na podstawie ogólnych zasad ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyniłoby bezcelowym szereg norm kompetencyjnych zawartych w szczególnych przepisach prawa publicznego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi P. K. na bezczynność Okręgowego Inspektora Pracy w O. w udostępnieniu informacji publicznej, w punkcie I wyroku z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 82/24 zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 lipca 2024 r. – w terminie 14 dni, w punkcie II stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie III zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 597 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko organu, zgodnie z którym wniosek skarżącego nie może zostać rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż prawo do informacji nie obejmuje podmiotów wykonujących władzę publiczną, w szczególności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne, jest błędne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyjaśnił bowiem, że zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej i nie ma uzasadnionych podstaw do zawężania katalogu podmiotów uprawnionych do uzyskania ww. informacji. Sąd I instancji wyjaśnił, że z faktu bycia radnym organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego dla danej osoby nie wynikają z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej żadne ograniczenia ani dodatkowe uprawnienia, a przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej przyznają jednakowo szeroki dostęp do informacji dla wszystkich zainteresowanych, bez wyodrębnienia szczególnych uprawnień bądź ich uszczuplenia w stosunku do radnych.

Następnie Sąd I instancji wskazał, że choć art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza stosowanie jej przepisów, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, bowiem zgodnie z jego treścią, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji, będących informacjami publicznymi, to dla uznania, że radny ma inny tryb dostępu do wnioskowanych danych, tryb ten musiałby być ustawowo uregulowany i zapewniać dostęp w jego ramach do określonego rodzaju informacji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podkreślił, że tylko wówczas można by było przyjąć, że radny ma zagwarantowany dostęp do interesujących go danych publicznych i odmówić stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, tymczasem w ustawie o samorządzie powiatowym nie ma szczególnych uprawnień dla radnych w zakresie dostępu do informacji publicznej ani nie określono odmiennych zasad i trybu dostępu do informacji będących informacjami publicznymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zaznaczył przy tym, że przepisem takim nie jest art. 21 ust. 2a ww. ustawy przewidujący, że w wykonywaniu mandatu radnego radny ma prawo, jeżeli nie narusza to dóbr osobistych innych osób, do uzyskiwania informacji i materiałów, wstępu do pomieszczeń, w których znajdują się te informacje i materiały, oraz wglądu w działalność starostwa powiatowego, a także spółek z udziałem powiatu, spółek handlowych z udziałem powiatowych osób prawnych, powiatowych osób prawnych, powiatowej jednostki organizacyjnej oraz zakładów i przedsiębiorstw samorządowych, z zachowaniem przepisów o tajemnicy prawnie chronionej. Jak wyjaśnił Sąd I instancji, regulacje te nie pokrywają się zakresowo. Radny, niezależnie od pełnionej funkcji publicznej, którą sprawuje przez udział w posiedzeniach rady, pozostaje obywatelem i jak każdy obywatel Państwa - członek danej wspólnoty samorządowej, ma prawo do formułowania swych indywidualnych wniosków w trybie dostępu do informacji publicznej. Przyjęcie, że prawo do informacji nie obejmuje podmiotów wykonujących władzę publiczną, w szczególności osób pełniących funkcje publiczne, gdyż nie wyznacza ich kompetencji do uzyskania informacji, w ocenie Sądu I instancji ogranicza konstytucyjne uprawnienia radnego jako obywatela.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że organ powinien był rozpoznać wniosek skarżącego w trybie i terminie wynikającym z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej i mając na uwadze powyższe rozważania zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 10 lipca 2024 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt.

Realizując powyższy wyrok organ pismem z dnia 21 stycznia 2025 r. przesłał skarżącemu kopię protokołów kontroli przeprowadzonych w Starostwie Powiatowym w O. w formie zanonimizowanej, tj. z uwzględnieniem przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Uzasadniając przeprowadzony proces anonimizacji organ wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy przy tym informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Organ wskazał, że nie jest jednak uprawniony i zobowiązany do dokonania oceny tego rodzaju, gdyż może ona zostać przeprowadzona przez podmiot dysponujący całokształtem informacji dotyczących konkretnej osoby, w tym pełnionych przez nią w przeszłości i obecnie funkcji, wykonywanych zadaniach, a także warunkach pracy i płacy. W związku z tym, że organ takich informacji nie posiada, wyjaśnił skarżącemu, że może on zwrócić się ze stosownym wnioskiem bezpośrednio do podmiotu, w którym przeprowadzono kontrolę, ponieważ to on posiada pełną wiedzę umożliwiającą udostępnienie informacji publicznej oraz dokonanie oceny braku konieczności ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej.

Organ wskazał jednocześnie, że protokół kontroli inspektora pracy jest szczególnego rodzaju dokumentem, który odnosi się do funkcjonowania podmiotu trzeciego. Z punktu widzenia czynności kontrolnych, osoby wskazane w protokole kontroli są pracownikami podmiotu kontrolowanego, niezależnie od ich statusu. Natomiast w zakresie ustalania stanu faktycznego, niezbędnego do realizacji zadań Państwowej Inspekcji Pracy, nie mieści się uzyskiwanie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, w kontekście ich związku z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji. Z tego względu, w ocenie organu w przypadku udostępniania informacji publicznej przez organy Państwowej Inspekcji Pracy, dotyczącej wyników przeprowadzonych kontroli, ocena możliwości i zakresu stosowania art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie może pomijać ww. okoliczności.

Następnie organ wyjaśnił, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji wystąpienia okoliczności wynikających z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej możliwe jest udostępnienie informacji po wymazaniu tzw. danych wrażliwych, o ile nie niweczy to pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania konkretnej informacji publicznej. W przeciwnym razie, na podmiocie zobowiązanym ciąży obowiązek wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej ze względu na ograniczenia zawarte w art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W związku z powyższym organ wskazał, że w niniejszej sprawie udostępnieniu podlegają wszystkie wskazane przez skarżącego dokumenty i informacje, a powyższego nie zmienia ich częściowa anonimizacja, która jest konieczna z uwagi na to, że dotyczy danych prywatnych, które "przy okazji" znalazły się w protokole kontroli i jego załącznikach, o których udostępnienie skarżący wnosił (np. dane osobowe wymagające anonimizacji, lecz nieobjęte uzewnętrznionym we wniosku zainteresowaniem skarżącego).

Biorąc powyższe pod uwagę, organ wskazał, że niniejsza odpowiedź w pełni realizuje wniosek skarżącego, a w sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące koniecznością wydania decyzji administracyjnej o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Organ dodał jednocześnie, że jeżeli skarżący nie podziela ww. stanowiska, a treścią jego żądania było nie tylko uzyskanie informacji dotyczących czynności kontrolnych przeprowadzonych przez inspektora pracy, ale konkretnych informacji dotyczących osób imiennie wskazanych w protokole kontroli, niebędących pracownikami Okręgowego Inspektoratu Pracy w O., to skarżący powinien sprecyzować wniosek w tym zakresie i z taką prośbą organ zwrócił się do skarżącego.

Skarżący w dniu 14 stycznia 2025 r. wezwał organ do dobrowolnego i prawidłowego wykonania prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 82/24.

W piśmie z dnia 12 lutego 2025 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na niewykonanie przez organ wyroku Sądu I instancji z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 82/24 i wniósł o wymierzenie organowi grzywny, stosownie do art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także zasądzenie kosztów postępowania, a w szczególności opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa przez profesjonalnego pełnomocnika przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w przesłanych przez organ protokołach zanonimizowano dosłownie wszystko, łącznie z pieczątką i podpisem osoby reprezentującej podmiot kontrolowany. Natomiast odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w piśmie z dnia 21 stycznia 2025 r. skarżący wskazał, że jego zdaniem jest ono kuriozalne, w szczególności z uwagi na to, że przedmiotem przeprowadzonej kontroli było stosowanie prawa pracy w stosunku do osób pełniących funkcje publiczne (starosta, wicestarosta, sekretarz, naczelnicy wydziałów). W ocenie skarżącego, jeżeli z treści protokołu wynika funkcja osoby, to organ nie ma prawa anonimizować tej części protokołu. Zdaniem skarżącego nie ma również prawa anonimizować podpisu i pieczęci osoby reprezentującej podmiot kontrolowany, jak i osoby podpisującej odpowiedź na wystąpienie pokontrolne oraz jej treści.

Skarżący dodał, że organ nie udostępnił informacji dotyczących postępowania mandatowego, które miało miejsce w związku ze stwierdzonymi podczas kontroli nieprawidłowościami. Jak wskazał skarżący, sekretarz Powiatu O. została ukarana mandatem za stwierdzone nieprawidłowości, a organ ukrył informacje w tym zakresie, mimo że w sposób oczywisty wniosek skarżącego również ich dotyczył.

W ocenie skarżącego postępowanie organu ma charakter nie tylko rozmyślnego utrudniania dostępu do informacji publicznej, ale również rażącego naruszenia prawa. Przekazywanie dokumentów po dokonaniu całościowej anonimizacji jest w sposób oczywisty niezgodne z prawem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych wskazując, że rozpoznał wniosek skarżącego w wyznaczonym terminie, zgodnie z przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej i udostępnił skarżącemu żądaną przez niego dokumentację. W ocenie organu, jeżeli mimo to zdaniem skarżącego jego wniosek nie został rozpatrzony prawidłowo, to potencjalna bezczynność, którą organ zresztą kwestionuje, dotyczy zupełnie innych okoliczności, a tym samym nie może być rozważana w kategoriach niewykonania wyroku z dnia 10 października 2024 r. W takim przypadku skarżącemu przysługuje bowiem prawo do wniesienia skargi na bezczynność organu, przy czym w tej sytuacji zaskarżeniu musi podlegać inna postać bezczynności niż ta, która była przedmiotem wcześniejszej oceny Sądu. Organ powołując się na wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 601/14 wskazał, że taka droga postępowania wskazywana jest w judykaturze, gdzie podnosi się, że w sytuacji, gdy w wyniku wykonania wyroku stwierdzającego bezczynność organu, organ udostępnił informację publiczną poprzez przesłanie dokumentu, ale z kopii dokumentu usunął dane podlegające w jego ocenie ochronie, czyli dokonał anonimizacji żądanego dokumentu, działanie organu polegające na anonimizacji udostępnianego dokumentu winno być zwalczane w trybie skargi na bezczynność organu.

Niezależnie od powyższego organ wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że udostępnione skarżącemu protokoły kontroli zawierają liczne informacje stricte związane z przeprowadzoną kontrolą, nie tylko takie dane jak te identyfikujące podmiot kontrolowany, datę prowadzenia czynności, czy tzw. informacje ogólne, ale przede wszystkim zakres przedmiotowy kontroli, ustalenia kontroli, opis stwierdzonych nieprawidłowości, a także odpowiedzi udzielone przez podmioty kontrolowane.

Jednocześnie organ zaznaczył, że wniosek skarżącego nie zawierał żądania udostępnienia informacji dotyczących postępowania mandatowego, które jest prowadzone na podstawie Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia i ma charakter odrębny względem postępowania kontrolnego uregulowanego przepisami ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy. Organ wyjaśnił także, że dokumentacja sporządzana w sprawach o wykroczenia nie stanowi załącznika do protokołu kontroli, a mandat, czy wniosek o ukaranie nie stanowi decyzji administracyjnej, a więc organ nie mógł udostępnić informacji publicznej wykraczającej poza treść żądania skarżącego.

Odnosząc się zaś do zakresu dokonanej anonimizacji organ wskazał, że informacje dotyczące osób imiennie wskazanych w protokole kontroli, niebędących pracownikami Okręgowego Inspektoratu Pracy w O. nie stanowiły pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania konkretnej informacji publicznej, a przynajmniej na etapie rozpatrzenia wniosku przez organ, skarżący nie wyrażał takiego stanowiska. Z tego względu, w ocenie organu, udostępnione dokumenty stanowiły rozpatrzenie wniosku w pełnym zakresie, w sposób zgodny z postanowieniami ustawy o dostępie do informacji publicznej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że w sytuacji wystąpienia okoliczności wynikających z art. 5 ustawy możliwe jest udostępnienie informacji po wymazaniu tzw. danych wrażliwych, o ile nie niweczy to pożądanego przez stronę rezultatu w postaci uzyskania konkretnej informacji publicznej. Obok udostępnienia żądanych protokołów kontroli w całości oraz wydania decyzji odmawiającej udostępnienia informacji publicznej, możliwe jest więc zastosowanie trzeciego rozwiązania, które jako niesprzeczne z postanowieniami ustawy, a zarazem zgodne z jej celem i funkcją, jest powszechnie stosowane i aprobowane również w orzecznictwie sądów administracyjnych i polega ono na udostępnieniu żądanych informacji (dokumentów) wraz z ich częściową anonimizacją. Organ wyjaśnił, że na gruncie niniejszej sprawy jest to o tyle istotne, że skarżący nie żądał udostępnienia informacji o konkretnych osobach, ale protokołów kontroli przeprowadzonych przez organy Państwowej Inspekcji Pracy. Udostępniając je organ zobowiązany był jednak uwzględnić ograniczenia związane z ochroną prywatności osób fizycznych oraz ochroną danych osobowych, a więc poddał udostępniane dokumenty procesowi anonimizacji. Jednocześnie, w ocenie organu, nie jest on podmiotem uprawnionym i zobowiązanym do dokonania oceny możliwości zastosowania wyłączeń, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż taka ocena mogłaby zostać przeprowadzona przez podmiot dysponujący całokształtem informacji dotyczących konkretnej osoby.

Organ dodał także, że protokół kontroli nie jest jego zdaniem informacją publiczną samą w sobie, ale dokumentem (nośnikiem) tych informacji. Dokument ten może zawierać szereg danych, które częściowo mogą stanowić informację publiczną, częściowo obejmować informację publiczną chronioną na podstawie art. 5 ustawy, a w świetle pojawiających się poglądów również informacje niestanowiące informacji publicznej. Z tego względu w ocenie organu nie sposób jest zaakceptować stanowiska, że protokół ten podlega udostępnieniu jako całość lub w ogóle w przypadku wydawania decyzji na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 132/25 oddalił skargę P. K. na niewykonanie przez Okręgowego Inspektora Pracy w O. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 82/24.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, że z akt niniejszej sprawy wynika, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie prawomocnym wyrokiem z dnia 10 października 2024 r. wyznaczył organowi 14 dni do wydania rozstrzygnięcia w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 10 lipca 2024 r. Akta administracyjne sprawy o sygnaturze II SAB/OI 82/24 z odpisem prawomocnego wyroku zostały doręczone organowi w dniu 7 stycznia 2025 r. i od tego dnia rozpoczął bieg 14-dniowy termin do załatwienia sprawy, a zatem organ zobligowany był rozstrzygnąć sprawę najpóźniej w dniu 21 stycznia 2025 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie przypomniał, że organ w piśmie z dnia 21 stycznia 2025 r., realizując zobowiązanie Sądu I instancji zawarte w wyroku z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 82/24, przesłał skarżącemu kopię protokołów kontroli przeprowadzonych w podmiocie Starostwo Powiatowe w O. w formie zanonimizowanej, tj. z uwzględnieniem przepisów o dostępie do informacji publicznej. Część z udostępnionych dokumentów została zanonimizowana. Skarżący zakwestionował natomiast zakres dokonanej anonimizacji, podnosząc, że jest on niezgodny z prawem.

W związku z powyższym Sąd I instancji zauważył, że skarżący otrzymał obszerny pakiet skanów dokumentów w odpowiedzi na jego wniosek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zgodził się przy tym, że faktycznie część z tych materiałów została poddana procesowi anonimizacji, ze względu na – jak wskazał organ – ochronę prywatności osób w nim wskazanych.

Sąd I instancji podkreślił jednak, że celem skargi na niewykonanie prawomocnego wyroku sądu, stwierdzającego bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, jest przymuszenie organu do działania w sytuacji, gdy ignoruje on orzeczenie sądu i nie podejmuje czynności, do których został przez sąd zobowiązany. Skuteczność skargi na niewykonanie wyroku zależy od tego, czy organ podjął czynności zmierzające do wykonania wyroku i bez zbędnej zwłoki (terminowo) wykonał wskazania sądu, a nie od końcowego efektu tych czynności, czyli treści rozstrzygnięcia (załatwienia) sprawy. W sytuacji zaś, gdy w wyniku wykonania wyroku organ udostępnił wnioskowane dane, ale usunął też (zanonimizował) – powołując się na ochronę danych osobowych – w niektórych dokumentach dane identyfikujące osoby, działanie organu powinno być zwalczane w trybie skargi na bezczynność.

Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że organ w niniejszej sprawie w wyznaczonym przez sąd terminie rozpoznał wniosek skarżącego. Realizując ten wniosek nie zaprzeczył twierdzeniom sądu co do tego, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną. Część informacji udostępnił, a niektóre utajnił ze względu na ochronę prywatności osób ujętych w tych dokumentach. To zaś, że sposób załatwienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej nie jest zgodny z oczekiwaniami strony w ocenie Sądu I instancji nie oznacza, że organ nie wykonał wyroku sądu. O niewykonaniu wyroku można zatem mówić wówczas, gdy takie rozstrzygnięcie – bez względu na jego treść i zakres poprzedzającego go postępowania – nie zostało wydane bądź nie podjęto innych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Jak podkreślił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, niewykonanie wyroku, o jakim mowa w art. 154 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma miejsce także wtedy, gdy organ wprawdzie wykonał wyrok, lecz z przekroczeniem wyznaczonego terminu. Stwierdzenie powyższej okoliczności następuje zaś zawsze według stanu na dzień wniesienia skargi.

W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy sformułowany zarzut niewykonania wyroku był zatem niezasadny, bowiem organ wykonał wyrok Sądu I instancji z dnia 10 października 2024 r. w wyznaczonym terminie, ustosunkowując się do niego pismem z dnia 21 stycznia 2025 r. i przesyłając skarżącemu zanonimizowane dokumenty.

Sąd I instancji dodał, że wydaje się, że istota sporu w niniejszej sprawie nie dotyczy niezałatwienia wniosku, ale dotyczy sposobu jego załatwienia, a to nie pozostaje w zakresie orzekania w niniejszej sprawie, której przedmiotem jest niewykonanie wyroku sądu z dnia 10 października 2024 r. zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej.

Na marginesie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że strona ma możliwość złożenia wniosku o udostępnienie konkretnych informacji w zakresie, w jakim w jej ocenie niesłusznie dokonano anonimizacji niektórych danych osobowych (np. dotyczących osób pełniących funkcje publiczne), a w dalszej kolejności ewentualnie skargi na bezczynność bądź działanie organu.

Sąd I instancji dodał także, że wniosek z dnia 10 lipca 2024 r. nie zawierał żądania udostępnienia dokumentów z postępowania mandatowego. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że w odpowiedzi na skargę organ zasadnie wyjaśnił, że dokumentacja sporządzona w sprawach o wykroczenia – na podstawie ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia – dotycząca postępowania mandatowego nie stanowi załącznika do protokołu kontroli. Z tego też względu organ rozpoznając wniosek z dnia 10 lipca 2024 r. zgodnie z wyrokiem Sądu z dnia 10 października 2024 r. nie mógł udostępnić informacji publicznej wykraczającej poza żądania skarżącego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący i zaskarżając ten wyrok w całości oraz oświadczając, że zrzeka się rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie i wnosząc o uwzględnienie skargi kasacyjnej w całości, uchylenie zaskarżonego wyroku Sądu I instancji w całości oraz rozpoznanie skargi, gdyż istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, a także o stwierdzenie bezczynności organu w wykonaniu wyroku, która miała charakter rażącego naruszenia prawa oraz wymierzenie organowi grzywny, ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego wniosku uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, a ponadto zasądzenie od organu kosztów postępowania na rzecz skarżącego za pierwszą i drugą instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych w pełnej wysokości, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie:

I. przepisów postępowania:

1. art. 13 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne uznanie, że fakt niemal całościowej anonimizacji przekazanych dokumentów bez wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowi praktykę zgodną z prawem i jednocześnie stanowi wykonanie wyroku Sądu zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku;

2. art. 154 § 1 w związku z art. 154 § 2 w związku z art. 154 § 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne uznanie, iż przekazując w całości zanonimizowane dokumenty organ wykonał wyrok z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 92/24 i w związku z powyższym uwolnił się od zarzutu bezczynności i w konsekwencji nie ma podstaw do ukarania go grzywną;

3. art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, polegającego na wezwaniu organu do przedstawienia protokołu z kontroli w wersji bez anonimizacji, by zweryfikować czy zakres dokonanej anonimizacji pozwala na przyjęcie, iż dokument przekazany skarżącemu można uznać za spełniający wymogi zobowiązania Sądu;

4. art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na sporządzeniu treści uzasadnienia, które jest nielogiczne, zawiera tezy wzajemnie wykluczające się, co uniemożliwia stwierdzenia, jakimi racjami kierował się Sąd I instancji oddalając skargę, mimo że przedstawił prawidłową wykładnię szeregu przepisów, jednak błędnie odniósł je do stanu faktycznego w niniejszej sprawie;

II. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy z uwagi na naruszenie art. 6 ust. 4 ppkt a tiret 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne uznanie, iż organ udostępnił wnioskowaną informację zgodnie z żądaniem wniosku, podczas gdy w rzeczywistości nie udostępnił praktycznie żadnej informacji zawartej w protokołach przeprowadzonych kontroli, dokonując niemal całkowitej anonimizacji przekazanego dokumentu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie sposób jest zrozumieć logikę uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym Sąd I instancji stwierdził, że organ rozpoznał wniosek skarżącego, podczas gdy w rzeczywistości podjęte przez organ działania były pozorne i jedynie służyły stworzeniu wyrażenia, iż organ realizuje wyrok, podczas gdy w rzeczywistości w sposób rozmyślny uchylił się on od udostępnienia informacji. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sprzeczności z logiką stwierdził, że organ nie zaprzeczył, że wnioskowane informacje stanowią informację publiczną, w sytuacji gdy w rzeczywistości swoim postępowaniem organ w sposób jawny właśnie temu zaprzeczył dokonując niemal całościowej anonimizacji i jednocześnie nie wydając decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej. Sąd I instancji zdaniem strony skarżącej kasacyjnie zaprzeczył również sam sobie, stwierdzając, że organ wykonał wyrok Sądu, przesyłając zanonimizowane dokumenty. Takie uzasadnienie w sposób oczywisty jest nielogiczne i nie pozwala zrozumieć argumentacji, co z kolei w ocenie strony skarżącej kasacyjnie uzasadnia zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Choć strona skarżąca kasacyjnie przyznała, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie dokonał prawidłowego opisu wymogów zawartych w art. 154 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jednak jej zdaniem w zupełności nie dostrzegł w postępowaniu organu oczywistego utrudniania uzyskania informacji publicznej. Strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że nie ulega wątpliwości, że przekazywanie dokumentów po dokonaniu całościowej anonimizacji jest w sposób oczywisty niezgodne z prawem i nie może być uznane za wykonanie zobowiązania, zawartego w prawomocnym wyroku Sądu. Strona skarżąca kasacyjnie dodała, że taki sposób lekceważenia prawa przez Okręgowego Inspektora Pracy w O. jest jego konsekwentną postawą i nie zmieniły tego prawomocne orzeczenia sądów administracyjnych w wielu analogicznych sprawach. Skarżący kasacyjnie wskazał, że złożył szereg wniosków dotyczących kontroli w różnych gminach Powiatu O., a organ za każdym razem postępował w ten sam sposób, tj. przekazywał skany dokumentów niemal w całości zanonimizowanych, co skutkowało wnoszeniem skargi do sądu. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w szeregu wyroków potwierdził, że przekazanie niemal w całości zanonimizowanych dokumentów oznacza bezczynność organu. Strona skarżąca kasacyjnie wskazała także, że choć w jednym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie o sygn. akt II SAB/Ol 105/24 uznano postępowanie organu za prawidłowe i oddalono skargę, to wyrok ten został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w prawomocnym wyroku z dnia 14 maja 2025 r., sygn. III OSK 120/25 przesądził o tym, że przekazanie danych niemal w całości zanonimizowanych nie może być uznane za rozpoznanie wniosku.

Następnie strona skarżąca kasacyjnie podniosła, że przyjęcie za trafną ocenę Sądu I instancji oznaczałoby, że gdyby teoretycznie organ przekazał dokument, w którym nie zanonimizowałby jedynie nazwy: PROTOKÓŁ KONTROLI, a pozostałą treść już tak, to mimo wszystko należałoby uznać, że wniosek został przez organ rozpoznany. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie nie można również zgodzić się z twierdzeniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, że w przedmiotowej sprawie zakres anonimizacji dokumentu powinien być zwalczany w trybie skargi na bezczynność, gdyż takowa w odniesieniu do złożonego wniosku z dnia 10 lipca 2024 roku została stwierdzona w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2024 r, sygn. akt II SAB/Ol 82/24. Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że trudno by w kontekście tego samego wniosku o udostępnienie informacji publicznej sąd administracyjny stwierdzał kilkukrotnie bezczynność.

Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, nie sposób również zgodzić się z tezą wyrażoną przez Sąd I instancji, że w kontekście niniejszej sprawy zakres anonimizacji nie ma związku z niewykonaniem wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w żaden sposób nie zweryfikował zakresu anonimizacji, co stanowi oczywiste naruszenie prawa procesowego, bowiem nie rozpoznał istoty sprawy. W ocenie strony skarżącej kasacyjnie powinien zgodnie z art. 106 § 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z protokołu kontroli w formie bez anonimizacji, by zweryfikować czy zakres dokonanej anonimizacji pozwala na przyjęcie, iż dokument przekazany skarżącemu można uznać za spełniający wymogi zobowiązania Sądu. Tymczasem zakres dokonanej anonimizacji, przy jednoczesnym braku decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej pozostaje w oczywistej sprzeczności z przesądzoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 82/24 kwestią, iż wnioskowane dane stanowią informację publiczną.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym i podkreślił, że treść wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2024 r. oraz jego uzasadnienie, którego to niewykonanie zarzuca strona skarżąca kasacyjnie, nie zawierała żadnych wskazań co do kwestii wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, czy też co do zakresu dopuszczalnej anonimizacji, a jedynie zobowiązywała do rozpatrzenia wniosku skarżącego. W ocenie organu strona skarżąca kasacyjnie całkowicie pomija treść uzasadnienia wyroku, którego niewykonanie zarzuca.

Zdaniem organu zarzucane przez stronę skarżącą kasacyjnie niewykonanie wyroku mogłoby być stwierdzone, gdyby organ nadal twierdził, że wniosek skarżącego będącego radnym nie może zostać rozpatrzony na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej. Natomiast działania organu podjęte w niniejszej sprawie uwzględniały treść wyroku Sądu I instancji z dnia 10 października 2024 r., wniosek w niniejszej sprawie został terminowo rozpatrzony przez organ, a skarżącemu udostępniono żądaną przez niego dokumentację.

Organ wskazał jednocześnie, że w skardze kasacyjnej bezpodstawnie podnosi się jakoby skarżącemu przekazano w całości lub niemal w całości zanonimizowane dokumenty (protokoły z kontroli), w sytuacji gdy w rzeczywistości z akt sprawy wynika, że przekazane dokumenty zawierały wiele informacji, np. udostępniony skarżącemu protokół kontroli Starostwa Powiatowego z marca 2024 roku zawierał m.in. informacje dotyczące czasu pracy, urlopów wypoczynkowych, informację ZUS-IWA, wystąpienie skierowane do tego Starostwa i odpowiedź na to wystąpienie. Z kolei przekazany skarżącemu protokół kontroli z czerwca 2018 roku zawierał: informacje dotyczące m.in. ustaleń kontroli, wystąpienie skierowane do tego Starostwa i odpowiedź na to wystąpienie. Udostępnione skarżącemu dokumenty, wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, zawierają liczne informacje związane z przeprowadzoną kontrolą i dotyczą nie tylko takich danych, jak dane identyfikujące podmiot kontrolowany, datę prowadzenia czynności, czy tzw. informacje ogólne, ale przede wszystkim informacje dotyczące zakresu przedmiotowego kontroli, ustaleń kontroli, opisu stwierdzonych nieprawidłowości, znajdujących odzwierciedlenie w udostępnionych również środkach prawnych, a także odpowiedzi udzielonych przez podmioty kontrolowane. Organ wyjaśnił jednocześnie, że część udostępnionych skarżącemu dokumentów została zanonimizowana ze względu na ochronę prywatności osób ujętych w tych dokumentach.

W dodatkowym piśmie procesowym z dnia 14 października 2025 r. skarżący kasacyjnie przekazał decyzję Głównego Inspektora Pracy z dnia 3 lipca 2025 r., na mocy której uchylił on decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w O. z dnia 21 maja 2025 r. o odmowie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 1 i 3 zdanie pierwsze wniosku z dnia 17 kwietnia 2025 r., dotyczącej członków Zarządu Powiatu w O. oraz jednocześnie przesłał udzieloną skarżącemu przez organ informację po ponownym rozpoznaniu sprawy. W związku z powyższym skarżący kasacyjnie odnosząc się do okoliczności niniejszej sprawy raz jeszcze podkreślił, że wykonując Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 92/24 organ dokonał całościowej anonimizacji danych, w tym tych dotyczących osób publicznych (członków Zarządu Powiatu) bez wydania jakiejkolwiek decyzji, uchylając się w ten sposób bezprawnie od wykonania wyroku.

Z kolei organ w dodatkowym piśmie procesowym z dnia 7 listopada 2024 r. wskazał, że podnoszone przez skarżącego kasacyjnie w piśmie z dnia 14 października 2025 r. okoliczności nie świadczą o niewykonaniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olszynie z dnia 10 października 2024 r., bowiem załączona przez skarżącego kasacyjnie decyzja nie dotyczy rozpatrzenia wniosku skarżącego z dnia 10 lipca 2024 r. (którego dotyczył ww. wyrok), ale kolejnego wniosku z dnia 17 kwietnia 2025 r. W związku z powyższym organ ponownie wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. W związku ze zgodnym wnioskiem stron postępowania skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy.

W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22).

W ramach pierwszego zarzutu naruszenia przepisów postępowania strona skarżąca kasacyjnie wytknęła Sądowi I instancji naruszenie art. 13 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tj.: Dz.U. z 2022 r., poz. 902) – dalej: u.d.i.p., poprzez błędne uznanie, że fakt niemal całościowej anonimizacji przekazanych dokumentów bez wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej stanowi praktykę zgodną z prawem i jednocześnie stanowi wykonanie wyroku Sądu zobowiązującego organ do rozpoznania wniosku. Zarzut ten nie mógł odnieść skutku.

Z treści powyższego zarzutu wynika, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było zakwestionowanie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji oceny, że odpowiedź organu z dnia 21 stycznia 2025 r. na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, przy której przesłano skarżącemu żądane przez niego dokumenty w formie zanonimizowanej, stanowiła prawidłową realizację wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SA/Ol 132/25 i tym samym prawidłową reakcję na wniosek skarżącego z dnia 10 lipca 2024 r. Powyższe wymagało zatem wskazania stosownych przepisów, których naruszenie doprowadziło do nieprawidłowego oddalenia skargi na niewykonanie przez organ wyroku Sądu I instancji. Poza koniecznością wskazania właściwej podstawy orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w niniejszej sprawie, tj. art. 151 p.p.s.a., a także art. 154 § 1 p.p.s.a. regulującego postępowanie w przypadku niewykonania wyroku, konieczne było dodatkowo wskazanie na art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024, poz. 572) oraz art. 10 ust. 1 u.d.i.p., czego w skardze kasacyjnej nie uczyniono ograniczając się do próby wytknięcia naruszenia przez Sąd I instancji art. 13 ust. 1, art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Na marginesie jedynie dodać należy, w związku z zarzutem naruszenia art. 16 ust. 1 u.d.i.p., że przepis ten wskazuje na decyzję administracyjną jako formę odmowy udostępnienia informacji publicznej, a w sprawie ponad wszelką wątpliwość decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej nie tylko nie wydano, lecz również nie widziano podstaw do jej wydania.

Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. "Informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek". Chcąc zakwestionować prawidłowość oceny istotnego w sprawie dokumentu, tj. odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej należy wskazać przepisy, które stanowią podstawy i kryteria dokonywania takiej oceny. Ustawa o dostępie do informacji publicznej nie zawiera takich przepisów, konieczne jest zatem odwołanie się do ogólnych standardów w tym zakresie. Niewątpliwie standardy takie wyznacza zasada prawdy obiektywnej sformułowana w art. 7 k.p.a., zgodnie z którym "W toku postępowania organy administracji publicznej (...) podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (...)". W ugruntowanych poglądach doktryny i orzecznictwa wskazuje się, że w katalogu zasad ogólnych k.p.a. mieszczą się i takie, które mają znaczenie dla całego prawa administracyjnego pełniąc funkcję jego części ogólnej. Do zasad takich należy zaliczyć m.in. te, które zostały sformułowane w art. 7 k.p.a. Właśnie ze względu na taki ich uniwersalny charakter swoją wagą i treścią wykraczają poza ramy k.p.a. i przez to mają zastosowanie i do innych postępowań niż te, które zostały uregulowane w k.p.a., a także do prawa materialnego oraz ustroju administracji" (zob. np. Z. Cieślak, Zasady prawa administracyjnego, w: Z. Cieślak, I. Lipowicz, Z. Niewiadomski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Warszawa 2000, s. 65; J. Zimmermann, Alfabet prawa administracyjnego, Warszawa 2022, s. 300). Powołanie się na zasady zakodowane w art. 7 k.p.a. nie oznacza zatem stosowania proceduralnych przepisów k.p.a. do postępowania zainicjowanego wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, które nie kończy się wydaniem decyzji, lecz stosowanie ogólnych norm-zasad całego prawa administracyjnego wysłowionych formalnie w art. 7 k.p.a. Potrzebę taką od lat akcentuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślając, że "Każdy wniosek, niezależnie od tego, jaki rodzaj postępowania ma wszczynać, musi zawierać co najmniej takie dane i być na tyle precyzyjny, aby możliwe było jego załatwienie zgodnie z prawem. Nie można więc wykluczyć, że także i wnioskowi o udostępnienie informacji publicznej nie będzie nadany bieg, jeśli jego treść nie pozwoli na ustalenie przedmiotu i istoty żądania, a wnioskujący takiego braku nie uzupełni. Czynności zmierzające do uzupełnienia takiego wniosku, czy też ustalenia rzeczywistej treści żądania nie będą co prawda podejmowane w trybie art. 64 k.p.a., ale w realizacji ogólnych zasad wynikających zarówno z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i z art. 6-12 k.p.a. Te ostatnie bowiem, jakkolwiek zamieszczone w kodeksie mającym zastosowanie do postępowań w sprawach rozstrzyganych decyzją administracyjną, mają charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania administracji (władzy) publicznej" (zob. wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2007 r., II SAB/Kr 58/07, LEX nr 974181; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 kwietnia 2012 r., II SAB/Ol 33/12; H. Knysiak-Molczyk, Granice prawa do informacji w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym, Warszawa 2013, s. 224-225). Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał wielokrotnie, że "Postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym i uproszczonym, w którym przepisy kodeksu postępowania administracyjnego znajdują zastosowanie dopiero na etapie wydania decyzji w trybie art. 16 u.d.i.p. Artykuł 10 ustawy nie określa żadnej formy ani też ram wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Nie oznacza to jednak, że do postępowania dotyczącego informacji publicznej nie stosuje się pewnych ogólnych zasad odnoszących się do postępowań administracyjnych. Mają one charakter uniwersalny i należy je odnosić do każdego działania władzy publicznej. Pozwalają adresatowi wniosku na jego zgodne z prawem rozpoznanie, zapewniają ponadto należytą ochronę praw przysługujących wnioskodawcy. Podmiot, do którego wniosek został skierowany nie jest upoważniony do jego modyfikacji, powinien zatem móc prawidłowo rozpoznać intencje strony" (por. np. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 9 grudnia 2013 r., I OPS 7/13; wyrok NSA z dnia 19 lutego 2014 r., I OSK 903/13; wyrok NSA z dnia 18 października 2017 r., I OSK 3521/15; wyrok NSA z dnia 18 maja 2021 r., III OSK 1077/21). Dla zakwestionowania poprawności ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, a ocena odpowiedzi na wniosek o udostępnienie informacji publicznej, jest oceną jednego z istotnych elementów sprawy dotyczącej udostępnienia informacji publicznej, konieczne jest zatem wskazanie na normy określające sposób czynienia użytku z kompetencji do rozpoznania tego wniosku.

Z powyższych względów nie mógł także odnieść skutku kolejny zarzut naruszenia przepisów postępowania, na podstawie którego autor skargi kasacyjnej ponownie usiłuje podważyć prawidłowość oceny pisma organu z dnia 21 stycznia 2025 r., wytykając jednak jedynie Sądowi I instancji naruszenie art. 154 § 1, § 2 i § 6 p.p.s.a., bez powiązania z zarzutem naruszenia przepisu stanowiącego podstawę orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oraz art. 7 k.p.a. w związku z art. 10 ust. 1 u.d.i.p., co jak już wyżej wyjaśniono nie mogło odnieść skutku. Z uwagi na treść powyższego zarzutu dodać jedynie należy, że przepisy objęte zarzutem sformułowanym w ramach drugiej podstawy kasacyjnej, tj. art. 154 § 1, § 2 i § 6 p.p.s.a. zawierają normy różnego rodzaju, tj. zarówno normy materialnoprawne, tj. takie, które zawierają przesłanki kształtowania przez Sąd sfery praw i obowiązków określonych podmiotów - niewykonanie wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, normy kompetencyjne upoważniające Sąd do wymierzenia grzywny, orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, stwierdzenia czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz normy procesowe wprowadzające formalne wymogi wniesienia skargi na niewykonanie wyroku (obowiązek uprzedniego w stosunku do skargi pisemnego wezwania właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy). W ramach omawianego zarzutu poza próbą zakwestionowania ustaleń w zakresie stanu faktycznego sprawy, autor skargi kasacyjnej zarzucając w ramach drugiej podstawy kasacyjnej naruszenie art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. polegające na "błędnym uznaniu, że organ wykonał wyrok Sądu I instancji z dnia 10 października 2024 r.", dotyka w istocie również wątków materialnoprawnych związanych z wykładnią ustawowego pojęcia "niewykonania wyroku". Zarzutu błędnej wykładni art. 154 § 1 i 2 p.p.s.a. jednakże w skardze kasacyjnej nie podniesiono, a rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest ustalanie treści, jaką zwrotowi "niewykonanie wyroku" przypisuje strona skarżąca kasacyjnie.

Nieskuteczny okazał się także zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a., poprzez zaniechanie przez Sąd I instancji przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentów, polegającego na wezwaniu organu do przedstawienia protokołu z kontroli w wersji bez anonimizacji, by zweryfikować czy zakres dokonanej anonimizacji pozwala na przyjęcie, iż dokument przekazany skarżącemu można uznać za spełniający wymogi zobowiązania Sądu.

Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. "Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie". W postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem rozpoznającym dany wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem dopuszczenie dowodu z dokumentu jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2012 r., II OSK 840/11, LEX nr 1252207; wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2015 r., II OSK 2501/15). Podkreślenia przy tym wymaga, że przepis artykułu 106 § 3 p.p.s.a. nie służy zwalczaniu ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2016 r., II OSK 1592/14; wyrok NSA z dnia 25 października 2015 r., I OSK 300/14; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2010 r., II FSK 1306/08, LEX nr 558886). Natomiast wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie zobowiązanie organu przez Sąd I instancji do nadesłania niezanonimizowanych wersji protokołów kontroli nie było niezbędne do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, dlatego też zarzut naruszenia art. 106 § 3 p.p.s.a. nie mógł zostać uznany za skutecznie podniesiony.

Nie mógł również odnieść skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., którego strona skarżąca kasacyjnie upatruje w sporządzeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie treści uzasadnienia, które jest nielogiczne, zawiera tezy wzajemnie się wykluczające, co uniemożliwia stwierdzenie, jakimi racjami kierował się Sąd I instancji oddalając skargę, mimo że przedstawił prawidłową wykładnię szeregu przepisów, jednak błędnie odniósł je do stanu faktycznego w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym wyjaśnienia wymaga przede wszystkim to, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze na niewykonanie wyroku, stanowiska strony przeciwnej, a także podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Sąd I instancji wskazał powody uznania skargi na niewykonanie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2024 r. za niezasadną. Należy podkreślić przy tym, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie czyni go w pełni poddającym się kontroli instancyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej, których prawidłowość nie może być skutecznie kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Przechodząc zatem do oceny zarzutu sformułowanego przez stronę skarżącą kasacyjnie w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091).

Przede wszystkim wskazać należy, że zarzut naruszenia prawa materialnego został przez autora skargi kasacyjnej sformułowany nieprecyzyjnie, bowiem nie sprecyzował on czy w jego ocenie miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez dokonanie przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 6 ust. 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., czy też przez niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu, czy też zarówno przez błędną wykładnię, jak i niewłaściwe zastosowanie art. 6 ust. 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), świadczy jednak o niewypełnieniu koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej.

Podkreślenia wymaga, że ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało.

Niezależnie jednak od powyższego omawiany zarzut nie mógłby odnieść skutku zarówno jako zarzut dokonania błędnej wykładni art. 6 ust. 4 lit. a tiret drugie u.d.i.p., jak i niewłaściwego zastosowania ww. przepisu, bowiem strona skarżąca kasacyjnie na jego podstawie usiłuje podważyć ustalenia w zakresie stanu faktycznego sprawy wskazując, że Sąd I instancji błędnie uznał, że organ udostępnił skarżącemu żądaną przez niego informację publiczną, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie w rzeczywistości nie udostępniono mu praktycznie żadnych informacji zawartych w protokołach z przeprowadzonych kontroli, dokonując niemal całkowitej anonimizacji przekazanego dokumentu. Skarżący kasacyjnie ponownie zatem usiłuje zakwestionować prawidłowość oceny istotnego w sprawie dokumentu, tj. odpowiedzi na wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, sformułowanej w ramach wykonania wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SAB/Ol 82/24.

Tymczasem zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Z tych wszystkich powodów zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany przez stronę skarżącą kasacyjnie okazał się niezasadny.

Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.