Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 577/18 w sprawie ze skargi Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z 8 listopada 2018 r., II SA/Lu 577/18 oddalił skargę Z.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] maja 2018 r., nr [...] w przedmiocie usług opiekuńczych oraz przyznał pełnomocnikowi wynagrodzenie z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Z.W. Zaskarżając wyrok w całości zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

– naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 68 § 2 k.p.a. oparły rozstrzygnięcie o protokół niespełniający wymogów wskazanych w tym przepisie;

– naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegających na tym, że organy administracji z obrazą art. 7 k.p.a. odmówiły przyznania skarżącemu pomocy w formie opieki, pomimo niewykazania, że na przeszkodzie przyznania skarżącemu usług opiekuńczych stał interes społeczny;

– naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i zaakceptowanie w ten sposób naruszeń procedury, do których doszło w toku rozpoznania sprawy, a polegający na tym, że organy administracji z obrazą art. 80 k.p.a. nie przeprowadziły wszechstronnej oceny dowodów o jakiej mowa w tym przepisie;

– naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 50 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej (Dz. U. z 2017 r., poz. 1769; u.p.s.) poprzez zaakceptowanie rozstrzygnięć organów administracji i uznanie, że nie przekroczyły one granic uznania administracyjnego wydając decyzję o odmowie przyznania skarżącemu usług opiekuńczych;

– naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 50 ust. 2 i ust. 3 u.p.s. w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i ust. 4 u.p.s. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że nie zachodzą wskazane w tych przepisach przesłanki przyznania skarżącemu pomocy w formie usług opiekuńczych;

– naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 50 ust. 2 u.p.s. w zw. z art. 50 ust. 3 i ust. 4 u.p.s. poprzez oddalenie skargi i uznanie, że przyznane skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie wyklucza przyznanie mu usług opiekuńczych.

Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kwestionuje wartość i wiarygodność protokołu z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego jako środka dowodowego w sprawie. W niniejszej sprawie z protokołu wywiadu środowiskowego wynika, że w dniu przeprowadzenia wywiadu, skarżącego nie było w domu, zatem pracownicy socjalni nie mieli możliwości obserwowania sprawności ruchowej skarżącego. Wszystkie ustalenia stanowiące podstawę do wydania decyzji dokonane zostały w oparciu o wyjaśnienia żony skarżącego. Odmówiła ona podpisania tegoż protokołu, jednakże przyczyny odmowy nie zostały dostatecznie wyjaśnione. Brak jest możliwości dokonania oceny dowodowej tego dokumentu, a tym samym nie może on stanowić dowodu w sprawie. Zdaniem skarżącego miało to istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem treść protokołu przeciwstawiono zaświadczeniu lekarskiemu z [...] lutego 2015 r. oraz opinii biegłego psychiatry z [...] października 2016 r., z którego wynika, że skarżący wymaga opieki. Tym samym zapisy protokołu i obserwacje pracowników pomocy społecznej uznane zostały za wiarygodne i niepodważalne, zaś treść zaświadczenia lekarskiego za wątpliwą.

Ponadto, z zasady wyrażonej w art. 7 k.p.a. wynika, że w sprawach pozostawionych przez przepisy prawa materialnego uznaniu administracyjnemu nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, organ ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie brak jest jakichkolwiek ustaleń co do istnienia interesu społecznego, który sprzeciwiałby się przyznaniu wnioskowanych przez skarżącego usług opiekuńczych.

Skarżący kasacyjnie podniósł ponadto, że ocena dowodów w niniejszej sprawie zaprezentowana przez organy oraz zaaprobowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie została dokonana z przekroczeniem granic art. 80 k.p.a. Organy, jak i Sąd I instancji, zakwestionowały bowiem wartość dowodową zaświadczenia lekarskiego z dnia [...] lutego 2015 r. wystawionego przez lekarza specjalistę medycyny rodzinnej, z którego wynika, że wskazana jest dla skarżącego pomoc osób drugich w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych. Ponadto orzeczenie Powiatowego Zespołu do spraw Orzekania o Stopniu Niepełnosprawności w [...] z [...] czerwca 2002 r. wskazuje, że schorzenie obecne u skarżącego powoduje konieczność częściowej opieki osób drugich w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Orzeczenie to zostało wydane na stałe, zatem należy uznać, że organ orzeczniczy nie przewiduje możliwości poprawy stanu zdrowia skarżącego. Tym samym ocena dowodów dokonana została, zdaniem skarżącego, wbrew zasadom logiki i doświadczenia życiowego.

Biorąc powyższe pod uwagę, naruszenia przepisów postępowania, których dopuściły się organy administracji, a które zostały zaakceptowanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, świadczą o przekroczeniu przez te organy granic uznania administracyjnego. Kontrola decyzji uznaniowej przez Sąd polega w szczególności na sprawdzeniu, czy jej wydanie poprzedzone było prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego w sprawie.

Ponadto, jak wskazuje skarżący kasacyjnie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie ustalił, że nie istnieją przesłanki przyznania mu usług opiekuńczych z tego powodu, że skarżącemu przyznano już specjalistyczne usługi opiekuńcze w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie. Jednakże, w ocenie skarżącego, przyznane usługi opiekuńcze nie zapewniają wystarczającego wsparcia w zaspokajaniu jego codziennych potrzeb życiowych. Specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone na rzecz skarżącego są dostosowane do jego choroby i obejmują wsparcie psychologiczne, a nie pomoc w formie przewidzianej w art. 50 ust. 2 u.p.s. Zatem pomoc specjalistyczna, którą otrzymuje skarżący, nie zapewnia mu pomocy jaka jest mu rzeczywiście potrzebna.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2335 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły.

Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Jeśli chodzi o pierwszy zarzut, naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. i art. 68 § 2 k.p.a., zauważyć należy (a dotyczy to też innych zarzutów), że Sąd I instancji nie stosował w tej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Ponadto zagadnieniem problematycznym w doktrynie jest, czy kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego o ustalonym w akcie wykonawczym wzorze (zob. art. 107 ust. 6 u.p.s.) jest szczególnym rodzajem protokołu w rozumieniu art. 67 i art. 68 k.p.a. (zob. w tej materii glosę J.P. Tarno i M. Woźniaka do wyroku NSA z 17 czerwca 1994 r., I SA 336/94, OSP 1996/4/76). Zdaniem NSA, argumenty podniesione w powołanej glosie, mimo że odnoszą do poprzedniego stanu prawnego (ustawy z 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej) zachowują zasadniczo swoją aktualność, z uwagi na podobieństwo aktualnych regulacji prawnych, w tym odesłanie do odpowiedniego stosowania k.p.a., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 14 u.p.s.). Jest więc problematyczne, czy przy wypełnianiu kwestionariusza rodzinnego wywiadu środowiskowego zachodzi konieczność omówienia braku podpisu osoby, z którą przeprowadzany jest wywiad, w takim znaczeniu, jak stanowi o tym art. 68 § 2 k.p.a., jeśli z rozporządzenia wykonawczego wydawanego na podstawie ustawy (art. 107 ust. 6 u.p.s.) ani z ustalonego w nim wzoru kwestionariusza wywiadu taka konieczność nie wynika.

Jeśli by nawet przyjąć, że kwestionariusz rodzinnego wywiadu środowiskowego jest protokołem w rozumieniu k.p.a., to nie można podzielić argumentu zawartego w skardze kasacyjnej, że brak podpisu żony skarżącego, z którą przeprowadzono wywiad, nie został omówiony, jak wymaga tego art. 68 § 2 k.p.a. Podstawę ustaleń w tej sprawie stanowiły dwie aktualizacje rodzinnego wywiadu środowiskowego: z [...] listopada 2017 r. i z [...] stycznia 2018 r. Kwestionariuszy z obydwu tych wywiadów nie podpisała T.W., z którą z konieczności wywiady były przeprowadzane pod nieobecność Z.W.. W kwestionariuszu z [...] listopada 2017 r. odnotowano, że T.W. w obecności funkcjonariuszy Policji i pracownika socjalnego przeczytała wywiad środowiskowy (aktualizację) i oświadczyła, że "to co udzieliła jest prawdą. Nie chciała podpisać wywiadu". Następnie T.W. w kwestionariuszu z [...] stycznia 2018 r. potwierdziła aktualność ustaleń wynikających z wywiadu z [...] listopada 2017 r. i odmówiła podpisania wywiadu "w obecności funkcjonariuszy Policji oraz prac. socjalnego H.L.". Powodem odmowy podpisania kwestionariuszy wywiadu (aktualizacji) przez T.W. nie była więc niezgoda na ich treść, lecz obecność określonych osób przy przeprowadzaniu wywiadu, co zostało omówione w sposób wystarczający na potrzeby art. 68 § 2 k.p.a. Zarzut ten należy więc uznać za nieusprawiedliwiony.

Co zaś się tyczy dwóch kolejnych zarzutów naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 oraz art. 80 k.p.a. zauważyć należy, że "Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest wszechstronne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. To w toku postępowania wyjaśniającego ma on obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Jest to bowiem warunek sine qua non prawidłowego, a więc zgodnego z istniejącym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa, rozstrzygnięcia sprawy. Na organach prowadzących postępowanie spoczywają zatem dwa obowiązki: po pierwsze, określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i – po drugie – obowiązek przeprowadzenia niezbędnych dowodów (z urzędu lub wskazanych przez stronę). Wskazane obowiązki organu nie przeczą tezie, że w postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne. W sytuacji, kiedy ciężar dowodu spoczywa na stronie postępowania, wypływający z zasady prawdy obiektywnej obowiązek organu administracji ogranicza się do wezwania jej, aby przedstawiła stosowne dowody na okoliczność, która warunkuje korzystne dla niej rozstrzygnięcie sprawy w stosownym terminie" (zob. wyrok NSA z 28 sierpnia 2007 r., I OSK 1802/06, LEX nr 419829). Składając wniosek o przyznanie usług opiekuńczych Z.W. przedstawił zaświadczenie lekarskie z [...] lutego 2015 r., z którego wynika, że wymaga on opieki osób drugich w zaspokojeniu codziennych potrzeb bytowych w wymiarze 8 godzin na dobę. Jednakże lekarz, który wystawił to zaświadczenie, oświadczył następnie w piśmie z [...] czerwca 2015 r., że zaświadczenie było wystawione zostało na podstawie wywiadu od pacjenta, badania lekarskiego i posiadanej przez pacjenta dokumentacji. Lekarz nie miał dostępu do wywiadu środowiskowego. Ostatecznie decyzję, co do wymiaru i rodzaju usług dla pacjenta, lekarz pozostawił OPS. Nie uczestnicząc z własnej woli w rodzinnym wywiadzie środowiskowym Z.W. pozbawił się możliwości weryfikowania ustaleń organu, co do zdolności do w zaspokojenia codziennych potrzeb bytowych. Z ustaleń tych wynikało natomiast, że skarżący jest osobą sprawną ruchowo, poruszającą się o własnych siłach, jest w stanie załatwiać sprawy urzędowe swoje i żony. W takiej sytuacji przyznane już specjalistyczne usługi opiekuńcze w wymiarze dwóch dni w tygodniu po trzy godziny są w ocenie organów wystarczające dla prawidłowego funkcjonowania skarżącego w codziennym życiu.

Nie jest więc tak, że organy nie uwzględniły lub nie odniosły się do określonych dowodów, lecz właśnie oceniły je w całokształcie (art. 80 k.p.a.), mając na uwadze ustalenia wynikające z wywiadu rodzinnego i dodatkowe wyjaśnienia lekarskie. W takich okolicznościach, przy powszechnie znanych deficytach w środkach finansowych i osobowych na pomoc społeczną, przyznanie skarżącemu pomocy w postaci usług opiekuńczych, poza już przyznanymi usługami specjalistycznymi, pozostawałoby właśnie w sprzeczności z interesem społecznym (art. 7 k.p.a.), jak i z celami pomocy społecznej (art. 3 u.p.s.), gdyż mogłoby utrudniać świadczenie takiej pomocy innym potrzebującym.

Poza tym zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 50 ust. 2, 3 i 4 u.p.s. w zw. z art. 2 ust. 1 oraz art. 3 ust. 1 i ust. 4 u.p.s. nie można traktować jako zarzutów procesowych, a na tej podstawie (z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) została oparta skarga kasacyjna. "Nie można utożsamić zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego i prawa procesowego, czy posługiwać się nimi zamiennie, bowiem dotyczą one odmiennych pojęć prawnych i dotyczą różnych instytucji prawa. Dlatego też w art. 174 p.p.s.a. przewidziano dwie podstawy kasacyjne" (zob. wyrok NSA z 1 sierpnia 2012 r., II GSK 643/11, LEX nr 1223949). Już więc tylko na marginesie zauważyć należy, że wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sąd I instancji nie stwierdził, że "przyznanie skarżącemu specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze 2 dni w tygodniu po 3 godziny dziennie wyklucza przyznanie mu usług opiekuńczych" (zob. ostatni zarzut), ale że specjalistyczne usługi opiekuńcze zaspokajają obecne potrzeby skarżącego kasacyjnie w zakresie jego prawidłowego funkcjonowania w codziennym życiu. To ostatnie wynika z ustaleń faktycznych, które nie zostały skutecznie podważone.

Mając to na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O wynagrodzeniu dla pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy orzeka Sąd I instancji w oparciu o art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone stosownie do wymogów wynikających z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a.