Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec (spr.) Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A Sp. z o. o. w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 1312/15 w sprawie ze skargi A Sp. z o. o. w G. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie oddalenia skargi na czynność egzekucyjną 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od A Sp. z o. o. w G. na rzecz Ministra Finansów 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

I GSK 1031/18

U Z A S A D N I E N I E

1.1.Wyrokiem z 14 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A Sp. z o.o. z w G. na postanowienie Ministra Finansów z [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne.

1.2. Dyrektor Oddziału Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Zabrzu wszczął postępowanie egzekucyjne do majątku A Sp. z o.o. z siedzibą w G. na podstawie tytułu wykonawczego z dnia [...] maja 2013 r. o obejmującego należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne za okres 02-03/2013 r. Organ egzekucyjny w celu wyegzekwowania należności zawiadomieniem z dnia [...] maja 2013 r. dokonał zajęcia prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego u dłużnika zajętej wierzytelności będącego bankiem, tj. A Bank S.A. Zawiadomienie wraz z odpisem tytułu wykonawczego zostały doręczone stronie w dniu [...] maja 2013 roku. W związku z dokonanym zajęciem zobowiązany dłużnik. wniósł skargę na czynności egzekucyjne. W jej uzasadnieniu skarżąca podniosła, że prowadzenie egzekucji wobec jej majątku narusza prawo, gdyż podstawę do wszczęcia postępowania egzekucyjnego winno stanowić zarządzenie Prezesa ZUS dotyczące właściwości miejscowej oddziału, który wszczął postępowanie, a które to zarządzenie nigdy nie zostało oficjalnie opublikowane. W związku z tym prowadzenie egzekucji przez Dyrektora Oddziału ZUS w Zabrzu na podstawie nieopublikowanego zarządzenia jest niedopuszczalne – organ ten działa bez uprawnień.

Postanowieniem z [...] lipca 2013 r. Dyrektor Izby Skarbowej w Katowicach oddalił ww. skargę jako nieuzasadnioną. Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 54 § 1 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. nr 229, 2005 r., poz. 1954 ze zm.; dalej: "upea") zobowiązanemu przysługuje skarga na czynności egzekucyjne organu egzekucyjnego i nie może być ona traktowana jako środek zaskarżenia, przy pomocy którego można kwestionować wszystkie okoliczności wyłaniające się w toku całego postępowania egzekucyjnego. Nie może być ona utożsamiana np. z zarzutami czy wnioskiem o umorzenie postępowania. Organ wskazał, że przepisy art. 62 i 63 ustawy egzekucyjnej dopuszczają możliwość zbiegu egzekucji administracyjnej i sądowej oraz zbiegu egzekucji administracyjnej do tej samej nieruchomości, rzeczy, prawa majątkowego lub niemajątkowego wskazując jednocześnie sposób postępowania organów administracyjnych w takiej sytuacji. W niniejszej sprawie zastosowanie ma art. 63 § 1 upea. Postanowieniem z [...] lutego 2014 r. Minister Finansów utrzymał zaskarżone postanowienie organu I instancji w mocy. Powołując się na treść art. 54 § 1 upea wskazał, że wskazał, że celem postępowania w przedmiocie skargi jest ocena prawidłowości działania organu administracyjnego lub egzekutora dokonującego czynności egzekucyjnych. Oceniając w związku z tym zasadność zażalenia Minister Finansów uznał, że zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wymogi formalnoprawne jakich należało dopełnić przy zajęciu rachunku bankowego określone w treści art. 80 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zostały dochowane. Odnosząc się do argumentu strony dotyczącego niedopuszczalności prowadzenia postępowania egzekucyjnego z uwagi na nieopublikowanie zarządzenia prezesa ZUS w sprawie właściwości miejscowej oddziału wszczynającego postępowanie egzekucyjne, Minister wskazał, że katalog aktów prawnych, których ogłoszenie ma charakter obligatoryjny zawiera ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r., nr 197, poz. 1172 ze zm.). Katalog ten nie obejmuje zarządzeń prezesa ZUS. Jednocześnie Minister wskazał, że zgodnie z art. 73 § 3 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1442 z późn. zm.) oraz § 2 ust. 3 pkt 1 statutu ZUS Prezes ZUS wydaje zarządzenia w sprawie terenowych jednostek organizacyjnych. Jednym z takich zarządzeń (nr 10 z dnia 6 marca 2008 r.) ustanowiono, że Oddziału ZUS w Zabrzu . obejmuje zakresem działania teren miasta G. Zgodnie zaś z art. 22 § 2 u.p.e.a. właściwość miejscową organu egzekucyjnego w egzekucji należności pieniężnych z praw majątkowych lub ruchomości ustala się według miejsca zamieszkania lub siedziby zobowiązanego. W związku z faktem, że siedziba strony znajduje się w G., właściwym miejscowo i rzeczowo jest Dyrektor Oddziału ZUS w Zabrzu.

1.3.Wyrokiem z 14 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A Sp. z o.o. z w G. na postanowienie Ministra Finansów z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie oddalenia skargi na czynności egzekucyjne.

Stwierdził, że przedmiotem sprawy jest skarga na czynność egzekucyjną w postaci zajęcia w dniu [...] maja 2013 r. prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność z rachunku bankowego. Sąd uznał, że zaskarżona czynność egzekucyjna przeprowadzona została zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami u.p.e.a. w tym zgodnie z treścią art. 7 i art. 1a pkt 12a (zastosowano środek egzekucyjny przewidziany w ustawie) oraz zgodnie z art. 80 wymienionej ustawy (sposób i chwila dokonania zajęcia wierzytelności z rachunku bankowego). Organ egzekucyjny dokonujący tej czynności był do niej upoważniony w świetle treści art. 19 § 4 u.p.e.a.

Sąd I instancji wskazał, że skarga na czynność zajęcia rachunku bankowego znajduje oparcie w treści art. 54 u.p.e.a., a zatem sprawa może być rozpatrywana jedynie w zakresie jej dotyczącym. Skarga ta służy ochronie praw zobowiązanego w toczącym się postępowaniu egzekucyjnym i ma za zadanie chronić go przed naruszeniami przepisów postępowania egzekucyjnego ze strony organu egzekucyjnego lub egzekutora wykonującego konkretną czynność. Wobec tego składając skargę w związku z podjętą czynnością dłużnik może podnosić jedynie zarzuty formalnoprawne odnoszące się do prawidłowości postępowania organu egzekucyjnego lub egzekutora. Skarżąca kwestionując prawo organu do dokonania czynności polegającej na zajęciu prawa majątkowego stanowiącego wierzytelność na rachunku bankowym, nie podnosi żadnych zarzutów odnoszących się do prawidłowości wspomnianej czynności, lecz formułuje generalne zarzuty, co do właściwości organu egzekucyjnego.

Odnosząc się do tych zarzutów wskazał, że kwestia właściwości ww. organu, tj. Dyrektora Oddziału ZUS w Zabrzu została w ocenie Sądu prawidłowo wyjaśniona w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ trafnie wskazał – powołując się na przepisy ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz statutu ZUS – że organem właściwym miejscowo i rzeczowo w rozpoznawanej sprawie do wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest Dyrektor Oddziału ZUS w Zabrzu, a zarządzenie Prezesa ZUS określające tę właściwość nie jest aktem podlegającym obligatoryjnej publikacji. Prawidłowe było również stanowisko organu w odniesieniu do wniosku skarżącej o wyznaczenie jednego organu do prowadzenia egzekucji w przypadku zbiegu egzekucji administracyjnej z sądową.

Przytaczając treść przepisów art. 1a pkt 12a i art. 7 upea wskazał, że organ dążąc do egzekucji należności pieniężnych zastosował przewidziany prawem środek egzekucyjny czyli egzekucję z rachunku bankowego, o którym nie można również twierdzić, że jest środkiem uciążliwym dla zobowiązanego. Zajęcia dokonano zgodnie z treścią art. 80 upea, co wynika z akt egzekucyjnych. Zajęcia były również właściwe pod względem formalnym ze względu na zastosowanie prawidłowego druku zawiadomień o zajęciu prawa majątkowego w postaci wierzytelności, który odpowiada wzorowi ustalonemu w rozporządzeniu Ministra Finansów z 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. nr 137, poz. 1541 ze zm.).

2.1. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku A Sp. z o.o. w G. wniosła o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie i uwzględnienie żądań zawartych w skardze ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

2.2.Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił, mogące mieć wpływ na treść wydanego wyroku, naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1. art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) poprzez bezzasadne przyjęcie, iż zaskarżone postanowienie Ministra Finansów z 24.[...].2014 r. jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa;

2. art. 19 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 9 w zw. z art. 54 upea w zw. z art. 66 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej przepisów administracyjnych i błędne przyjęcie, że Dyrektor Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z mocy samego prawa jest organem egzekucyjnym;

3. art. 62 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżone przez spółkę czynności odpowiadają prawu, a wniesiony środek zaskarżenia należy rozpatrywać tylko przez jedną czynność egzekucyjną z pominięciem całego postępowania egzekucyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu, przy czym żadna z wymienionych w nim sytuacji nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

3.2.Skargę kasacyjną, jak stanowi art. 174 ppsa, można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, a zatem niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Także druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 ppsa, tj. naruszenie przepisów postępowania, może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

3.3.W rozpoznawanej sprawie, autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w oparciu o którą z podstaw wymienionych w przepisie art. 174 ppsa wnosi środek zaskarżenia. Natomiast z treści postawionych zarzutów wynika, że kasator nawiązuje do podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 ppsa, a więc naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania.

Sposób przedstawienia zarzutów kasacyjnych budzi uzasadnione wątpliwości co do ich formalnej poprawności, z perspektywy analizowanych wcześniej przepisów art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 pkt 2 ppsa. Podkreślić należy, że związanie sądu podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

3.4.Odnosząc ww. regulacje prawne do zarzutu naruszenia art. 151 ppsa należy stwierdzić, że nie mógł on zostać uznany za skuteczny. Przepis ten jest przepisem ogólnym, wynikowym, warunkiem zastosowania którego w ramach kontroli instancyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia czy niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej, co oznacza, że nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Chcąc zatem wskazać na naruszenie art. 151 ppsa, skarżący kasacyjnie jest zobowiązany powiązać go bezpośrednio z naruszeniem innych konkretnych przepisów, którym - jego zdaniem - uchybił wojewódzki sąd administracyjny w toku rozpatrywania sprawy. Brak takich powiązań oznacza w rezultacie nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 ppsa. Nadto, trudno doszukać się w treści skargi – poza ogólnym wskazaniem, że WSA oparł orzeczenie na "całkowicie swobodnej ocenie dowodów" oraz, że organ "zastosował przy tym wykładnię rozszerzającą obowiązujących przepisów prawa" - argumentacji uzasadniającej stanowisko kasatora, o naruszeniu przez Sąd I instancji tego przepisu w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy, co jest elementem warunkującym skuteczność podniesionego zarzutu o charakterze procesowym.

3.5.Podobnie należało ocenić zarzuty sformułowane w punkcie 2 i 3 skargi kasacyjnej, wskazujące na naruszenie przepisów postępowania, tj.

- art. 19 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 9 w zw. z art. 54 upea w zw. z art. 66 ust. 1 i 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej przepisów administracyjnych i błędne przyjęcie, że Dyrektor ZUS z mocy samego prawa jest organem egzekucyjnym;

- art. 62 kpa w zw. z art. 7 kpa poprzez błędne przyjęcie, iż zaskarżone przez spółkę czynności odpowiadają prawu, a wniesiony środek zaskarżenia należy rozpatrywać tylko przez jedną czynność egzekucyjną z pominięciem całego postępowania egzekucyjnego.

Wobec tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej należy podnieść, że adresatem zarzutu naruszenia przepisów postępowania może być tylko Sąd I instancji, w postępowaniu kasacyjnym przedmiotem kontroli jest bowiem wyrok sądu, a nie decyzja administracyjna. Wymienienie w podstawie kasacyjnej przepisów, których naruszenia mógł dopuścić się tylko organ egzekucyjny, takich jak art. 19 § 4 i art. 33 §1 pkt 9 upea oraz art. 6, 7 kpa i art. 62 kpa, nie jest wykonaniem obowiązku prawidłowego przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przepisy te są stosowane wyłącznie przez organ administracji publicznej, a nie sąd administracyjny, który prowadzi postępowanie w oparciu o przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy stanowią punkt wyjścia i w oparciu o które, w zasadniczej warstwie, należało formułować zarzut naruszenia przepisów postępowania.

Podkreślenia wymaga również, że zarówno w treści zarzutów, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej brak jest wskazania stosownej argumentacji z tym związanej, że naruszenie przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem, jak uprzednio już stwierdzono, po stronie skarżącego istnieje obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Podnosząc zarzuty naruszenia przepisów postępowania, autor skargi kasacyjnej obowiązany jest w uzasadnieniu wykazać, że gdyby nie doszło do naruszenia, wskazanych w niej przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, to treść wyroku byłaby inna. Takich wskazań i związanej z tym argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zawiera. Uzasadnienie środka prawnego zawiera ogólne stwierdzenia, których kasator nie odnosi konkretnie do, wskazanych w podstawach kasacyjnych, przepisów prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, nie jest uprawniony do samodzielnego uzupełniania bądź precyzowania zarzutów podnoszonych przez stronę skarżącą, czy formułowania na ich poparcie argumentacji, bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny.

3.6.Niemniej jednak, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowo Sąd I instancji uznał, że zaskarżona czynność egzekucyjna (zajęcie rachunku) przeprowadzona została zgodnie z obowiązującymi w tej mierze przepisami ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 upea organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne przewidziane w ustawie, które bezpośrednio prowadzą do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków stosuje najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. W myśl art. 1a pkt 12a ustawy w odniesieniu do środka egzekucyjnego rozumie się przez to w postępowaniu egzekucyjnym dotyczącym należności pieniężnych, egzekucję m.in. z pieniędzy, z wynagrodzenia za pracę, z rachunków bankowych, z innych wierzytelności pieniężnych. Trafnie WSA ocenił, że organ dążąc do egzekucji należności pieniężnych zastosował przewidziany prawem środek egzekucyjny czyli egzekucję z rachunku bankowego, o którym nie można twierdzić, że jest środkiem uciążliwym dla zobowiązanego. Zajęcia były również właściwe pod względem formalnym ze względu na zastosowanie prawidłowego druku zawiadomień o zajęciu prawa majątkowego w postaci wierzytelności.

W konsekwencji brak jest również podstaw do twierdzenia, że doszło do naruszenia art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa.

3.7.Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 ppsa. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804).