Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Anna Ostrowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 5 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Starosty Głubczyckiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 8 sierpnia 2024 r. sygn. akt I SA/Op 334/24 w sprawie ze skargi A. Sp. k. w B. na akt Starosty Głubczyckiego z dnia 11 stycznia 2024 r. nr DP.7120.3.2024 w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany docelowej organizacji ruchu 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Starosty Głubczyckiego na rzecz A. Sp. k. w B. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2024 r., o sygn. akt I SA/Op 334/24, po rozpoznaniu skargi A. Sp. k. w B. (dalej: spółka, skarżąca) na akt Starosty Powiatowego w Głubczycach (dalej: Starosta) z dnia 11 stycznia 2024 r. (dalej: zaskarżony akt, akt z 11 stycznia 2024), w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany docelowej organizacji ruchu, stwierdził, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa oraz orzekł o kosztach sądowych.

Sąd I instancji orzekał w następujących okolicznościach sprawy:

Pismem z dnia 10 stycznia 2024 r. Burmistrz Gminy Baborów (dalej: Burmistrz) wystąpił do Starostwa Powiatowego w Głubczycach o zatwierdzenie projektu czasowej zmiany organizacji ruchu na drodze gminnej nr [...] – ul. [...] w B. Zgodnie z załączonym do pisma "Projektem zmiany organizacji ruchu" zmiana obejmowała wprowadzenie następujących znaków pionowych: znak B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" - 2 szt. oraz tabliczka T z tekstem "nie dotyczy pojazdów dojeżdżających do posesji na ul. [...]".

Zaskarżonym aktem z dnia 11 stycznia 2024 r. Starosta, zatwierdził projekt zmiany docelowej organizacji ruchu, działając na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2023 r. poz. 1047 ze zm.; dalej: p.r.d.), oraz § 8 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2017 r. poz. 784; dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r.) wskazując, że został on rozpatrzony przez Powiatową Komisję Ruchu Drogowego.

Pismem z dnia 2 lutego 2024 r. spółka wezwała Starostę do zaniechania naruszeń prawa i przywrócenia organizacji ruchu na drodze gminnej nr [...], sprzed zatwierdzenia nowej organizacji ruchu, poprzez usunięcie zakazu wjazdu samochodów ciężarowych (znaku drogowego B-5) przy jednoczesnym pozostawieniu znaku drogowego B-33, tj. ograniczenia prędkości do 15 km/h, w terminie 3 dni od doręczenia niniejszego wezwania. W uzasadnieniu skarżąca wyjaśniła, że przedmiotem jej działalności jest handel oraz skup produktów rolnych, w szczególności zboża. Do tego celu wybudowała kompleks magazynowo suszarniczy, w którym świadczone są usługi skupu oraz przechowywania zboża. Z uwagi zaś na usytuowanie jej zakładu na końcu ul. [...], jedyną drogą dojazdu, z której korzystają jej dostawcy oraz klienci jest droga gminna nr [...] tj. ul. [...].

Pismem z dnia 7 lutego spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na akt z dnia 11 stycznia 2024 r.

Pismem z dnia 21 lutego 2024 r. Starosta poinformował Burmistrza, że w dniu 19 lutego 2024 r. Powiatowa Komisja Ruchu Drogowego zaopiniowała usunięcie znaków B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" w związku z czym wystąpiono o ich usunięcie.

II.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 8 sierpnia 2024 r., o sygn. akt I SA/Op 334/24, stwierdził, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżony akt narusza interes prawny spółki, który ta odpowiednio wykazała. Wskazała ona bowiem, że kwestionowana zmiana organizacji ruchu na drodze gminnej nr [...] spowodowała całkowite pozbawienie spółki dostępu do drogi dojazdowej dla samochodów ciężarowych, pozwalającej na prowadzenie przez nią działalności gospodarczej zgodnie z przeznaczeniem jej nieruchomości. Podniesiono przy tym brak istnienia innej, legalnej drogi dojazdowej do nieruchomości.

Stwierdzając naruszenie interesu prawnego spółki Sąd podkreślił, że brak istnienia alternatywnej drogi dojazdowej potwierdza znajdujące się w aktach sprawy pismo Kierownika Wydziału Drogownictwa Starostwa Powiatowego w Głubczycach z dnia 13 marca 2024 r. Wskazano także, że organ nie wykazał istnienia alternatywnej drogi dojazdowej w toku postępowania o zatwierdzenie projektu organizacji ruchu. W związku z powyższym Sąd stwierdził, że kwestionowana zmiana organizacji ruchu ograniczyła prawa skarżącej w zakresie dostępu do drogi publicznej i możliwości swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej.

Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem przepisów, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. z uwagi na to, że nie zawiera on jakiegokolwiek uzasadnienia i nie zawiera motywów podjętego rozstrzygnięcia. Wskazano również na lakoniczność opisu technicznego projektu jak również na brak w zatwierdzonym aktem projekcie wymaganej charakterystyki ruchu na drodze, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. Biorąc powyższe pod uwagę, w ocenie Sądu, zaskarżony akt został wydany bez wnikliwej analizy w zakresie skutków wprowadzonej organizacji, zgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej i efektywności projektowanej organizacji ruchu oraz jej wpływu na bezpieczeństwo ruchu.

Sąd podkreślił, że w opisie projektu wskazano jedynie, że wprowadzenie wskazanych znaków B-5 z tabliczką T wynikało ze złego stanu drogi. Zaznaczono przy tym jedynie ogólnie, że dojazd do przedsiębiorstwa skarżącej jest możliwy od ul. [...] i Powstańców, co zobrazowano przez oznaczenie na zdjęciu mapy satelitarnej. Nie przedstawiono jednak wyników analizy w zakresie natężenia ruchu i nie wyjaśniono, jak skarżąca miałaby realizować dojazd alternatywny z uwzględnieniem przejazdu przez znajdujące się na tym obszarze torowisko kolejowe. Przedłożony projekt nie zawierał szczegółowych i rzetelnych analiz dotyczących bezpieczeństwa na drodze, w tym drodze alternatywnej. Z tego powodu, w ocenie Sądu, Starosta nie mógł skutecznie ocenić, czy wprowadzony zakaz jest zgodny z przepisami i spełnia test proporcjonalności.

Zdaniem Sądu uzasadnienie projektu zmiany organizacji ruchu w niniejszej sprawie nie zawiera jasnej i przekonującej argumentacji jak również nie można z niego wywieść, czy zmiana została należycie rozważona. Wskazano, że z projektu nie wynika, czy w związku z wprowadzoną zmianą dokonano analizy skutków, jakie wywoła ona dla uczestników ruchu, w tym skutków braku dojazdu do przedsiębiorstwa skarżącej, która prowadzi przy tej ulicy działalność gospodarczą z wykorzystaniem samochodów o nośności powyżej 3,5 t. Sąd podkreślił również, iż w jego ocenie projekt zmiany organizacji ruchu, zawierający wprowadzenie określonych zakazów powinien jasno i przekonująco wyważyć proporcje pomiędzy interesem indywidualnym - w tym przypadku interesem skarżącej znajdującym swoje podstawy z wpływu jaki zaskarżony akt wywiera na sposób korzystania z nieruchomości, której jest właścicielem, a leżącym u podstaw działania organu interesem publicznym (społecznym), związanym z koniecznością (zasadnością) wprowadzenia określonego rodzaju zmian w organizacji ruchu.

Sąd wskazał, że w jego ocenie zaskarżony akt nie spełnia wymogów zasady proporcjonalności z racji na to, że w konsekwencji jego wydania spółka nie miała możliwości dojazdu do nieruchomości, do której ma tytuł prawny i która jest niezbędna do wykonywania działalności gospodarczej, co naruszyło jej prawo wolności działalności gospodarczej. Stwierdzono również, że przy wydaniu zaskarżonego aktu naruszono także zasadę równości.

III.

Starosta złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Opolu, a w każdym przypadku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Jednocześnie Starosta zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, będącego przedmiotem skargi, polegające na uznaniu, że zatwierdzona przez Starostę Głubczyckiego zmiana organizacji ruchu na drodze gminnej nr [...] (ul. [...] w B.) - polegająca na wprowadzeniu znaków pionowych zakazu wjazdu samochodów ciężarowych (znak B-5) spowodowała całkowite pozbawienie spółki dostępu do drogi dojazdowej dla samochodów ciężarowych, pozwalających na prowadzenie działalności gospodarczej zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości, w sytuacji gdy spółka ta, będąc właścicielem przylegających do siebie nieruchomości stanowiących działki [...] oraz m.in. [...] oraz [...], ma za pośrednictwem działek [...] oraz [...] dostęp od ul. [...], a jednocześnie faktycznie korzysta z przejazdu kolejowego łączącego te działki ewidencyjne stanowiące jedną nieruchomość. Co natomiast znajduje potwierdzenie w dokumentacji zdjęciowej z dnia 6.02.2024 r. oraz 14.02.2024 r. załączonej do pisma Burmistrza Baborowa skierowanego do Wojewody Opolskiego z dnia 15.02.2024 r. nr IGP.7221.1.2024. Co z kolei miało wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy, bowiem Sąd I instancji uwzględniając skargę uznał, iż doszło do naruszenia interesu prawnego spółki oraz zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu bez rozważenia potrzeb spółki w kontekście potrzeb społeczności lokalnej i w konsekwencji stwierdził, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa;

2) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, będącego przedmiotem skargi, polegające na uznaniu, że kwestia posiadania przez spółkę dostępu do jej nieruchomości w inny sposób niż za pośrednictwem ul. [...] nie została ustalona w zaskarżonym akcie oraz zatwierdzonym nim projekcie zmiany organizacji ruchu, w sytuacji gdy Burmistrz Baborowa zarządca drogi gminnej - ul. [...] i ul. [...] w składanym wniosku o zmianę organizacji ruchu przedstawił alternatywny dostęp do nieruchomości spółki za pośrednictwem ul. [...]. A jednocześnie Burmistrz Baborowa przed złożeniem wniosku o zmianę organizacji ruchu w dniu 12.12.2023 r. (odebrane przez spółkę w dniu 14.12.2023 r.) poinformował spółkę o planowanym złożeniu wniosku o zmianę organizacji ruchu i alternatywnym dostępie do nieruchomości spółki od ul. [...]. Co z kolei miało wpływ na uwzględnienie skargi i uznanie, iż zaskarżony akt naruszał prawo spółki do zapewnienia jej dostępu do drogi publicznej oraz możliwości swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, a w konsekwencji stwierdzenie iż akt ten został wydany z naruszeniem prawa;

3) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, będącego przedmiotem skargi, polegające na uznaniu, iż Starosta Głubczycki przyznał iż spółka nie posiada innej alternatywnej drogi dojazdowej do nieruchomości, niż poprzez ul. [...], w sytuacji gdy w toku posiedzenia Powiatowej Komisji Ruchu Drogowego w dniu 19.02.2024 r. ustalono, iż znaki zakazu dla pojazdów ciężarowych na ul. [...] zostaną usunięte, nie dlatego że Spółka nie ma innego dojazdu lecz dlatego, że zobowiązała się do naprawy ubytków powstałych w jezdni, a spowodowanych przez korzystanie przez nią z drogi. Co natomiast stanowiło realizację interesu społecznego (w tym wszystkich mieszkańców korzystających z drogi) i pozwalało na częściowe zniwelowanie jej dalszej degradacji. A w konsekwencji Sąd uwzględnił skargę i stwierdził, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa;

4) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, będącego przedmiotem skargi, polegające na uznaniu, iż projekt zmiany organizacji ruchu przedstawiony do zatwierdzenia Staroście Głubczyckiemu przez Burmistrza Baborowa nie zawierał charakterystyki ruchu na drodze, w sytuacji gdy charakterystyka ta została zawarta w pkt 4 lit. b projektu. Co miało następnie wpływ na błędne uznanie przez Sąd, iż w niniejszej sprawie doszło do zatwierdzenia zmiany organizacji ruchu, co do projektu nie zawierającego obligatoryjnych elementów, a w konsekwencji stwierdzenie, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa;

5) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, będącego przedmiotem skargi, polegające na uznaniu, iż Starosta Głubczycki rozpoznając i zatwierdzając przedłożony projekt o zatwierdzenie zmiany organizacji ruchu złożony przez Burmistrza Baborowa nie przeprowadził wnikliwej analizy w zakresie skutków wprowadzonej organizacji, zgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej i efektywności projektowanej organizacji ruchu oraz jej wpływu na bezpieczeństwo ruchu, w sytuacji gdy Organ przeprowadził weryfikację złożonego projektu zmiany organizacji ruchu m.in. za pośrednictwem Powiatowej Komisji Ruchu Drogowego w dniu 11.01.2024 r., w której uczestniczył m.in. Burmistrz Baborowa, a zatem wnioskodawca i zarządca drogi gminnej, której dotyczyła zmiana, który jednocześnie wskazał na powyższe aspekty w treści projektu zmiany organizacji ruchu. Co następnie doprowadziło do uwzględnienia skargi i uznania, iż zatwierdzając planowaną zmianę organizacji ruchu organ naruszył przepis § 8 ust. 6 pkt 1 - 2 w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r., a w konsekwencji iż doszło do wydania aktu z naruszeniem prawa;

6) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, będącego przedmiotem skargi, polegające na uznaniu, iż fakt:

a) złożenia projektu zmiany organizacji ruchu w dniu 11.01.2024 r. oraz jego zatwierdzenia po przeprowadzeniu posiedzenia komisji w tym samym dniu oraz

b) przeprowadzenia kolejnej komisji w dniu 19.02.2024 r., w trakcie której podjęto decyzję o usunięciu ograniczenia,

- stanowią o niedokonaniu wystarczającej analizy projektu zmiany organizacji ruchu, w sytuacji gdy fakt rozpoznania wniosku w tym samym dniu, w którym wpłynął do organu nie świadczy o braku jego wnikliwej analizy, przeprowadzenie posiedzenia komisji w tym przedmiocie i jej ustalenia wskazują, iż przyczyną usunięcia ograniczenia była deklaracja, a następnie faktyczne jej wykonanie, skarżącej o usuwania ubytków w nawierzchni drogi wywołanych ruchem pojazdów dojeżdżających do nieruchomości skarżącej, a tym samym zapobieżenie, przed planowanym przez zarządcę drogi remontem, jej dalszej degradacji. Co przełożyło się na uwzględnienie skargi i uznanie, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa;

7) naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, będącego przedmiotem skargi, polegające na zupełnym pominięciu przy ustalaniu stanu faktycznego, będącego przedmiotem skargi, w kontekście potrzeb społeczności lokalnej, przyczyny dla której wnioskodawca Burmistrz Baborowa zwrócił się z wnioskiem o dokonanie zmiany organizacji ruchu oraz sporządził dokumentację w tym zakresie, a mianowicie stanu technicznego drogi i ryzyka jej dalszej degradacji w przypadku braku zastosowania ograniczenia w ruchu pojazdów ciężarowych, który generowany był w zasadniczej części przez działalność skarżącej oraz dokumentacji fotograficznej znajdującej się w aktach sprawy, w tym pism pochodzących od mieszkańców ul. [...], i uznaniu iż organ wprowadzając zmianę organizacji ruchu naruszył zasadę proporcjonalności wynikająca z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz nie zweryfikował należycie przesłanek do odrzucenia projektu zmiany organizacji ruchu, w tym w zakresie potrzeb społeczności lokalnej. Co doprowadziło do uwzględnienia skargi i orzeczenia w przedmiocie uznania aktu za wydany z naruszeniem prawa.

II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, które w istocie stanowią konsekwencję uchybień przepisów postępowania wskazanych w pkt II powyżej, tj.:

1) § 5 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż organ naruszył przedmiotowe przepisy dokonując zatwierdzenia projektu zmiany organizacji ruchu, który nie zawierał charakterystyki ruchu na drodze - w sytuacji gdy przedmiotowa charakterystyka została ujęta w jego treści w pkt 4 lit. b);

2) art. 31 ust. 3 Konstytucji w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie przez Sąd, iż organ wydając zaskarżony akt naruszył powyższe przepisy z uwagi na wprowadzenie poprzez zmianę organizacji ruchu ograniczenia w poruszaniu się pojazdów w ciągu ul. [...], które zdaniem Sądu I instancji uniemożliwiło skarżącej korzystanie z jego nieruchomości, w sytuacji gdy skarżąca ma dostęp do nieruchomości składającej się z kilku działek od strony ul. [...] i faktycznie korzystał z połączenia za pośrednictwem przejazdu umiejscowionego na torach kolejowych biegnących pomiędzy jego działkami. A dalsze intensywne korzystanie przez pojazdu ciężarowe z ul. [...] prowadziłoby do jej postępującej degradacji. Przyjęte ograniczenie - wprowadzone pierwotnie do dnia 30.04.2024 r., o zamiarze wprowadzenia którego skarżąca była informowana na miesiąc przed złożeniem wniosku przez Burmistrza Baborowa, nie wykraczało zatem ponad zasadę proporcjonalności;

3) § 8 ust. 6 pkt 1 w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r., poprzez ich błędne zastosowanie i uznanie, iż organ błędnie zatwierdził zmianę organizacji ruchu, pomimo nie zweryfikowania zgodności projektowanej organizacji ruchu z założeniami polityki transportowej lub potrzebami społeczności lokalnej, w sytuacji gdy organ przeprowadził ocenę złożonego projektu zmiany organizacji ruchu drogowego, poddając go analizie członków powołanej ku temu komisji, w tym w zakresie właśnie potrzeb społeczności lokalnej, której przedstawicielem jest nie tylko skarżąca, ale i mieszkańcy nieruchomości korzystający z ul. [...], dla których stan tej ulicy i jej dalsza degradacja, zwłaszcza przez przejazd pojazdów do skarżącej stanowiły zagrożenie bezpiecznego korzystania z nieruchomości tak pieszo jak i mobilnie.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

IV.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Pismem z dnia 14 maja 2025 r. pełnomocnik spółki oświadczył, że na podstawie art. 60 p.p.s.a. cofa skargę na akt Starosty z dnia 11 stycznia 2024 r.

V.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że Starosta składając skargę kasacyjną oświadczył, że nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a spółka nie zajęła stanowiska co do tego wniosku, Naczelny Sąd Administracyjny, na mocy art. 182 § 3 p.p.s.a., rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym.

W świetle art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny (dalej także jako: NSA) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie wystąpiły określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. podstawy nieważności postępowania sądowego, jak również nie stwierdzono przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył rozpoznanie sprawy do weryfikacji zasadności zarzutów kasacyjnych.

Kontroli instancyjnej poddany został wyrok Sądu I instancji, który zapadł po rozpoznaniu skargi spółki na akt Starosty Powiatowego w Głubczycach z dnia 11 stycznia 2024 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu czasowej zmiany organizacji ruchu na drodze gminnej nr [...] – ul. [...] w B., polegającej na wprowadzeniu znaków B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" oraz tabliczki T z tekstem "nie dotyczy pojazdów dojeżdżających do posesji na ul. [...]". Akt ten Starosta, zatwierdził działając na podstawie art. 10 ust. 5 p.r.d. oraz § 8 ust. 2 pkt 1a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. Sąd I instancji orzekł, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, w tym przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. przede wszystkim z uwagi na to, że nie zawiera on jakiegokolwiek uzasadnienia, motywów podjętego rozstrzygnięcia oraz wymaganej charakterystyki ruchu na drodze, o której mowa w § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r.

W odniesieniu do charakteru prawnego aktu zatwierdzenia projektu organizacji ruchu drogowego, NSA w niniejszym składzie, podziela stanowisko Sądu I instancji podkreślające, iż nie ma wątpliwości co do tego, że akt ten podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Potwierdza to także uchwała NSA z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13, w której uznano, iż zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 p.r.d., na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r., jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Słusznie również Sąd I instancji podkreślił, iż w rozpatrywanej sprawie, prawo do zaskarżenia powyższego aktu wynika z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2024 r. poz. 107). Interes prawny, na który wskazuje powyższy przepis może wynikać m.in. z prawa własności. Wprowadzenie nowej organizacji ruchu może bowiem wywierać wpływ na prawa właścicielskie, na przykład w zakresie wykorzystywania nieruchomości w sposób niezakłócony i zgodnie z jej przeznaczeniem.

Rozpoznając skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie przez starostę stwierdzić jednakże należy, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia Sądu I instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie powołał się zarówno na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. formułując siedem zarzutów naruszenia przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, jak również na podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. formułując trzy zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie. Jako pierwsze rozpoznano zarzuty naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zasadą jest bowiem w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04).

W zakresie podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., Starosta sformułował w siedmiu punktach zarzuty naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego, będącego przedmiotem skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez Sąd I instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17; dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe powoływane orzeczenia tamże).

Ponadto, wskazywana przez skarżącego kasacyjnie w niniejszej sprawie, wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu określonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Sąd I instancji dokonał także prawidłowej kontroli sprawy, w jej granicach, mając na uwadze, że nie jest on związany ani zarzutami, ani podstawą prawną. Sformułowanie zarzutów i ich uzasadnienie w omawianym zakresie nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

W odniesieniu do zarzutu skarżącego kasacyjnie Starosty stwierdzającego, iż Sąd I instancji błędnie ustalił stan faktyczny, będący przedmiotem skargi, poprzez uznanie, że zatwierdzona przez Starostę zmiana organizacji ruchu polegająca na wprowadzeniu znaków pionowych zakazu wjazdu samochodów ciężarowych (znak B-5) spowodowała całkowite pozbawienie spółki dostępu do drogi dojazdowej dla samochodów ciężarowych, pozwalających na prowadzenie działalności gospodarczej zgodnie z przeznaczeniem nieruchomości, NSA potwierdza ustalenia poczynione przez Sąd I instancji. W toku postępowania o zatwierdzenie projektu zmiany organizacji ruchu Starosta w żaden sposób nie wykazał, aby istniała inna, legalna droga dojazdowa do nieruchomości, na której spółka prowadzi działalność gospodarczą w zakresie handlu i skupu produktów rolnych. Kwestia ta nie została ustalona w zaskarżonym akcie oraz zatwierdzonym nim projekcie zmiany organizacji ruchu.

Słusznie także Sąd I instancji rozpatrzył istotny aspekt "przejazdu kolejowego" wskazywanego przez Starostę jako alternatywna droga umożliwiająca przejazd samochodów ciężarowych do przedsiębiorstwa. Przedmiotowy przejazd kolejowy formalnie bowiem nie mógł być uznany jako legalny, alternatywny dostęp do drogi dla nieruchomości spółki ze względu na jego tymczasowy charakter, brak jego ujawnienia na mapach PKP Polskie Linie Kolejowe S.A. oraz przede wszystkim ze względu na brak umowy na usytuowanie przejazdu kolejowego, która jest wymagana na podstawie § 12 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z 20 października 2015 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać skrzyżowania linii kolejowych oraz bocznic kolejowych z drogami (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 1744 z ze zm.). Brak alternatywnej, legalnej drogi dojazdowej do nieruchomości spółki został także potwierdzony, w znajdującym się w aktach sprawy piśmie z dnia 13 marca 2024 r. Kierownika Wydziału Drogownictwa Starostwa Powiatowego w Głubczycach skierowanym do zarządu "Wspólnoty Mieszkaniowej [...]", w którym informuje on, że w chwili obecnej nie istnieje inna droga dojazdowa do nieruchomości spółki. Była to także bezpośrednia przesłanka wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowienia z dnia 31 maja 2024 r., osygn. akt I SA/Op 334/24, o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu.

W zakresie powyższego istotnego aspektu legalności przejazdu kolejowego wskazywanego w kontrolowanym akcie, Starosta jako organ zatwierdzający projekt zmiany docelowej organizacji ruchu na drodze gminnej, powinien był mieć na względzie normę § 3 ust. 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r., zgodnie z którym organ sprawujący nadzór nad zarządzaniem ruchem dokonuje oceny organizacji ruchu w zakresie nie tylko bezpieczeństwa ruchu drogowego, ale również w zakresie zgodności z obowiązującymi przepisami. Wskazywanie w zaskarżonym akcie alternatywnej drogi dojazdowej do nieruchomości spółki prowadzącej przez "przejazd kolejowy" o nieuregulowanym statusie prawnym należy z całą pewnością uznać za naruszenie przez skarżącego kasacyjnie ww. przepisu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. Tak zatwierdzona przez Starostę zmiana organizacji ruchu powodowała, iż dokonywany przez spółkę transport samochodów ciężarowych przez taki przejazd byłby nie tylko niezgodny z prawem, ale również wprowadzał ryzyko wystąpienia niebezpieczeństwa w ruchu drogowym.

Przedstawiony powyżej aspekt statusu prawnego "przejazdu kolejowego" wskazywanego przez skarżącego kasacyjnie w wydanym akcie zatwierdzenia projektu zmiany docelowej organizacji ruchu jest uzasadnionym argumentem za odrzuceniem zarzutów kasacyjnych sformułowanych w pkt. 1 i 2 części I petitum skargi, potwierdzającym słuszność oceny kontrolowanego aktu dokonanej przez Sąd I instancji. Aspekt powyższy jest na tyle poważnym uchybieniem procedury wydawania kontrolowanego aktu, jak również jego samego, że czyni bezprzedmiotowym rozpatrywanie pozostałych zarzutów kasacyjnych, jakkolwiek NSA poniżej się do nich odniesie.

W zakresie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, sformułowanych w pkt 4, 5 i 6 części I petitum skargi, dotyczących przebiegu procedowania nad weryfikacją złożonego projektu zmiany organizacji ruchu, jak treści kontrolowanego aktu, NSA potwierdza w tym zakresie ustalenia Sądu I instancji. Podobnie jak Sąd I instancji, NSA krytycznie ocenia bardzo krótki czas procedowania nad jego zatwierdzeniem, tj. fakt, że projekt złożony został w dniu 11 stycznia 2024 r. i w tym samym dniu został rozpatrzony przez Powiatową Komisję Ruchu Drogowego oraz zatwierdzony przez Starostę. Istotnie, znajdujący się w aktach sprawy protokół nr 1/2023, posiedzenia Powiatowej Komisji Ruchu Drogowego z 11 stycznia 2024 r. dowodzi, iż na każdy rozpatrywany wówczas projekt Komisja poświęciła średnio 5 minut, co wykluczało rzetelną analizę i ocenę projektu. Negatywnie również należy ocenić fakt zwołania Powiatowej Komisji Ruchu Drogowego na dzień po złożeniu projektu do zatwierdzenia, co wykluczało przeprowadzenie czynności sprawdzających pozwalających na zachowanie standardów postępowania administracyjnego, w tym zasady praworządności (art. 6 k.p.a.), zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania (art. 8 k.p.a.).

Ponadto, NSA potwierdza, że ze znajdującego się w aktach sprawy projektu zmiany organizacji ruchu nie wynika, aby w związku z wprowadzoną zmianą dokonano analizy skutków, jakie wywoła ona dla uczestników ruchu, w tym skutków braku dojazdu do nieruchomości spółki, która prowadzi przy tej ulicy działalność gospodarczą z wykorzystaniem samochodów o nośności powyżej 3,51. Wskazane powyżej braki projektu zmiany organizacji ruchu powodowały, że nie był on wystarczający do dokonania wymaganej analizy w celu jego zatwierdzenia, a także co do analizy skutków wprowadzonego zakazu. Tym samym kontrolowany przez Sąd I instancji akt nie spełniał wymogów z § 5 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 23 września 2003 r. oraz przepisów załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r. poz. 2311 ze zm., dalej: rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r.). Zgodnie z tymi przepisami znaki zakazu (takie jak znak B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych") stanowią podstawową kategorię znaków, którymi są wyrażane ustalenia dotyczące organizacji ruchu, przy czym tego rodzaju znaki - jako ograniczające swobodę korzystania z dróg - powinny być umieszczone po wnikliwej analizie skutków, jakie powodują dla uczestników ruchu.

Z kolei w odniesieniu do zarzutów naruszenia przepisów postępowania sformułowanych w pkt 3 i 7 części I petitum skargi kasacyjnej, nawiązujących do aspektów: podjęcia decyzji o usunięciu znaku zakazu dla pojazdów ciężarowych podczas kolejnego posiedzenia Powiatowej Komisji Ruchu Drogowego w dniu 19.02.2024 r., złego stanu technicznego drogi i ryzyka jej dalszej degradacji, a także potrzeb społeczności lokalnej (mieszkańców ul. [...]), należy wskazać, iż wymienione okoliczności również dowodzą o braku rozważnego i konsekwentnego działania skarżącego kasacyjnie. Oznacza to także brak stosowania standardów wynikających z Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji z 6 września 2001 r., w tym wyrażonej w art. 10 tego Kodeksu zasady konsekwentnego działania administracji. Administracja (w tym przypadku administracja powiatowa) powinna działać w sposób spójny i konsekwentny. Przewidywalności działania administracji i bezpieczeństwu prawnemu powinno służyć przestrzeganie stałej i konsekwentnej praktyki administracyjnej – przy równoczesnym badaniu szczegółowych okoliczności sprawy (J. Świątkiewicz, Europejski Kodeks Dobrej Administracji, wprowadzenie, tekst i komentarz o zastosowaniu kodeksu w warunkach polskich procedur administracyjnych, Wydanie VI, Biuro Rzecznika Praw Obywatelskich, Warszawa 2007 r., s. 11).

W uzasadnieniu kontrolowanego wyroku słusznie Sąd I instancji przywołał również brzmienie pkt 3.2.6. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 3 lipca 2003 r., zgodnie z którym znak B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych": "stosuje się w celu wyeliminowania ruchu samochodów ciężarowych, pojazdów specjalnych i używanych do celów specjalnych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 t. Stosuje się go przede wszystkim na drogach, na których występuje duże natężenie ruchu lub występują trudne warunki drogowe, np. mała szerokość jezdni, małe promienie łuków na skrzyżowaniach. Ponadto, znak ten może być zastosowany, gdy występuje potrzeba wyeliminowania ruchu wszelkich pojazdów ciężarowych z zabytkowych czy reprezentacyjnych dzielnic." W powyższym opisie celów wprowadzania przedmiotowego znaku zakazu B-5 nie wymieniono "złego stanu technicznego drogi", co oznacza, że kontrolowany przez Sąd I instancji akt wydany przez Starostę w przedmiocie zatwierdzenia projektu zmiany docelowej organizacji ruchu wykazywał cechę dyskrecjonalności, która nie powinna wystąpić przy wydawaniu tego rodzaju aktów, w tym przypadku istotnie ograniczających działalność podmiotu gospodarczego. NSA w niniejszym składzie, wskazuje ponadto, że kontrolowany przez Sąd I instancji akt został wydany przez organ samorządu powiatowego (Starostę Głubczyckiego) na wniosek organu samorządu gminnego (Burmistrza Gminy Baborów), Zakres zadań własnych tych samorządów obejmuje finansowanie budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg gminnych i powiatowych, o czym stanowią: art. 3 ust. 1 i 2 ustawy z 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego, (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r. poz. 688), art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 1465) oraz art. 4 ust. 1 pkt 6 ustawy z 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jednolity Dz. U. z 2024 r. poz. 107). Przepisy tych ustaw przewidują także mechanizmy współdziałania samorządów w tym zakresie. Wydawanie przez Starostę aktu zatwierdzającego projekt zmiany docelowej organizacji ruchu, polegającej na wprowadzeniu znaku B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych" w celu wstrzymania dalszej degradacji drogi gminnej nie można uznać za odpowiedzialne oraz zgodne z wymienionymi wyżej przepisami działanie organu samorządu powiatowego (jako organu wydającego akt zatwierdzenia projektu zmiany docelowej organizacji ruchu) oraz organu samorządu gminnego (jako organu wnioskującego o wydanie takiego aktu).

Rozpatrując natomiast zarzuty skargi kasacyjnej wskazane w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., które, zdaniem skarżącego kasacyjnie Starosty, polegają na naruszeniu (wymienionych w trzech punktach części II petitum skargi) przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, należy wskazać, iż opisane powyżej przez NSA istotne wady proceduralne kontrolowanego przez Sąd I instancji aktu wykluczają uznanie zarzutów materialnych sformułowanych przez skarżącego kasacyjnie. Za w pełni uzasadnione należy uznać przywołanie przez Sąd I instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku przepisu art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz dokonanie w nim wykładni konstytucyjnej zasady proporcjonalności, która nie została zachowana przy wydawaniu kontrolowanego aktu. Sąd I instancji słusznie podkreślił w tym zakresie, że jeśli w konsekwencji wydania zaskarżonego aktu spółka nie miała możliwości, aby dojechać do nieruchomości, do której ma tytuł prawny i która jest jej niezbędna do wykonywania działalności gospodarczej, to tym samym organ naruszył jej prawo wolności działalności gospodarczej.

Biorąc pod uwagę okoliczność, iż podczas kolejnego posiedzenia w dniu 19 lutego 2024 r. Powiatowa Komisja Ruchu Drogowego zaopiniowała usunięcie znaku B-5 "zakaz wjazdu samochodów ciężarowych, zaś na dzień orzekania przez Sąd I instancji organizacja ruchu na drodze gminnej nr [...] ul. [...] w miejscowości B. została przywrócona do stanu poprzedniego, Sąd I instancji słusznie odmówił odrzucenia skargi spółki i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wydał wyrok stwierdzający, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa.

Reasumując wszystkie przedstawione argumenty należało stwierdzić, że skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 1935 ze zm.).