I OSK 2215/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-02-29	
Data wpływu	2011-11-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Joanna Runge - Lissowska
Małgorzata Borowiec /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/	
Symbol z opisem	648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	II SAB/Wa 225/11	
Skarżony organ	Wójt Gminy	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270; art. 184;  Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198; art. 1 ust. 1 i art. 6; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski, Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk, po rozpoznaniu w dniu 29 lutego 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wójta Gminy L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 225/11 w sprawie ze skargi Sz.S. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną	
Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2011 r. sygn. akt II SAB/Wa 225/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Sz.S. na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie rozpoznania wniosków z dnia 8 i 9 marca 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej zobowiązał Wójta Gminy L. do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 15 marca 2011 r. w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami postępowania administracyjnego (pkt. 1) oraz zasądził o Wójta Gminy L. na rzecz Sz.S. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt. 2).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Sz.S. w dniu 3 marca 2011 r. zwrócił się do Wójta Gminy L. o udostępnienie do wglądu dokumentacji związanej z usługą kruszenia betonu z rozbiórki i dokumentacji przetargowej zadania "Remont dróg gminnych w L. w ulicach [...]" i tego dnia została mu ona udostępniona. Następnie, pismami z dnia 8 i 9 marca 2011 r. zwrócił się o wgląd w dokumentację przetargową dotycząca wyrównywania dróg w latach 2005, 2006 i 2007 r. oraz dokumentację, umowę lub dokumentację przetargową dotyczącą usługi związanej z pracą kruszarki w 2007 r., która pracowała na posesji spółki [...] przy ul. [...] w L.

W odpowiedzi na powyższy wniosek Wójt Gminy L., pismem z dnia 9 marca 2011 r. poinformował, że zgodnie z art. 97 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych ( tekst jednolity Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 ze zm.) zamawiający ma obowiązek przechowywania dokumentacji przetargowej przez okres 4 lat od dnia zakończenia postępowania i wyjaśnił, iż z tego powodu nie dysponuje dokumentacją przetargową za lata 2005 i 2006, zaś dokumentacja przetargowa z 2007 r. będzie dostępna do wglądu w dniu 16 marca 2011 r.

Następnie, Sz.S. w piśmie z dnia 15 marca 2011 r. wyjaśnił, że nie chodzi mu o udostępnienie dokumentacji przetargowej lecz udostępnienie dokumentów związanych z wyrównywaniem dróg tj. umów, faktur, not księgowych, protokołów odbioru. W konsekwencji w piśmie z dnia 16 marca 2011 r. sprecyzował żądanie w ten sposób, że wystąpił o udostępnienie faktur, umów i protokołów odbioru prac dotyczących przetargu z 2005 r. oraz faktur, protokołu odbioru prac związanych z zamówieniem publicznym 7/2007.

Wójt Gminy L. w odpowiedzi na powyższe żądanie w piśmie z dnia 30 marca 2011 r. powołując się na przepisy cyt. ustawy - Prawo zamówień publicznych wyjaśnił przyczyny odmowy udostępnienia żądanych dokumentów. Na kolejne pisemne żądanie z dnia 6 kwietnia 2011 r. skarżący otrzymał odpowiedź organu w dniu 11 kwietnia 2011r. w której poinformowano go o stanowisku w sprawie udostępnienia mu żądanych dokumentów odwołując się do przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.).

W dniu 25 maja 2011 r. Sz.S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy L. w przedmiocie nieudostępnienia mu do wglądu wskazanej informacji publicznej. Wniósł o zobowiązanie Wójta Gminy L. do udostępnienia mu do wglądu dokumentów dotyczących: usług transportu materiału przeznaczonego do kruszenia, prac związanych z wyrównaniem dróg gminnych i prac rozbiórkowych na terenie gminy w latach 2005 – 2007, a także zasądzenie od organu na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia swoich praw. Skarżący sprecyzował, że pod pojęciem dokumentów należy rozumieć umowy, faktury, noty księgowe, protokoły odbioru, itp.

W uzasadnieniu skargi podniósł, iż od złożenia wniosku, tj. od dnia 8 marca 2011 r. do dnia wniesienia skargi nie udostępniono mu do wglądu informacji publicznej, o którą występował. Spółka, której jestem współwłaścicielem, posiada prawo wieczystego użytkowania nieruchomości na terenie gminy, na której to nieruchomości były wykonywane prace związane z przedmiotowymi dokumentami.

W jego ocenie organ bezprawnie odmawia mu wglądu do przedmiotowych faktur i protokołów, jak też nie wydał decyzji odmawiającej dostępu do żądanej informacji publicznej. W związku z powyższym skarga na bezczynność jest uzasadniona.

Wójt Gminy L. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę stwierdził, że nie pozostaje w bezczynności, gdyż skarżący otrzymał do wglądu dokumenty, które zgodnie z prawem mogły być mu udostępnione tj. dokumentację dotycząca postępowania przetargowego z 2007 r. Wskazał, że art. 96 ust. 3 cyt. ustawy - Prawo zamówień publicznych określa jakie dokumenty z postępowania przetargowego są jawne. Nie ma wśród nich takich dokumentów jak faktury, noty księgowe i protokoły odbioru. Z kolei art. 97 ww. ustawy stanowi, iż dokumenty przetargowe są przechowywane przez okres 4 lat, który zaczyna biec od dnia zawarcia umowy. Oznacza to, że dokumenty przetargowe z lat 2006 i 2005 zostały zniszczone.

W ocenie Wójta Gminy L. żądane przez skarżącego dokumenty: faktury, noty księgowe i protokoły odbioru nie są dokumentami, które podlegają ujawnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r. Nr 112 poz.1198). Nie należą one także do katalogu dokumentów udostępnianych na podstawie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. 2009 r. Nr 157, poz. 1240). Tego rodzaju dokumenty wiążące strony są objęte tajemnicą handlową i z tego względu dodatkowo nie mogą być udostępniane wszystkim zainteresowanym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W uzasadnieniu wyroku odwołując się do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) wyjaśnił, że informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. Z treści tych przepisów wynika, iż informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty nie będące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z nim bądź w jakikolwiek sposób go dotyczących. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że pismami z dnia 8 i 9 marca 2011 r. skarżący zwrócił się do Wójta Gminy L. o umożliwienie wglądu w dokumentację usług transportu materiału przeznaczonego do kruszenia, prac związanych z wyrównaniem dróg gminnych i prac rozbiórkowych na terenie Gminy w latach 2005 – 2007 r. Następnie pismem z dnia 15 marca 2011 r. sprecyzował swoje żądanie domagając się wglądu do umów, faktur, not księgowych i protokołów odbioru prowadzonych przez Gminę L. inwestycji, które to informacje stanowią informację publiczną. Podkreślił, że protokoły odbiorcze zakończonych robót budowlanych czy remontowych, których inwestorem była Gmina, posiadają walor dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dokument taki posiada szeroki zakres przedmiotowy i uniwersalny charakter, gdyż obejmuje wszelkie treści oświadczeń woli lub wiedzy bez względu na formę ich utrwalenia (M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s.38). Przesłanką kwalifikującą treść oświadczenia woli lub wiedzy do grupy dokumentów urzędowych jest skierowanie jej do innego podmiotu lub złożenie do akt, co niewątpliwie ma miejsce w przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego.

Ponadto stwierdził, że prowadzenie inwestycji gminnej następuje w ramach realizacji konkretnego, przyjętego lub uchwalonego programu zadań publicznych. Zakres tego programu, sposób jego realizacji, wykonanie i skutki, a zatem i kwestie finansowe, w szczególności dotyczące wydatkowania środków publicznych, co do zasady podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna – art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy. Biorąc pod uwagę, że gospodarka środkami publicznymi jest jawna (art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych), a także informacja o majątku, którym dysponują władze publiczne (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej) oraz trybie działania w zakresie wykonywania zadań publicznych i ich działalności w ramach gospodarki budżetowej i pozabudżetowej (art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej) podlega udostępnieniu podmiotowi zainteresowanemu, nie ma uzasadnionych podstaw twierdzenie organu, że umowy o wykonanie prac inwestycyjnych oraz dokumentacja księgowa nie jest informacją publiczną. Określony w art. 6 powołanej ustawy katalog informacji podlegających udostępnieniu, nie jest katalogiem zamkniętym, o czym świadczy użyty przez ustawodawcę zwrot "w szczególności". Przyjąć zatem należy jako zasadę jawność informacji o charakterze publicznym, zaś wyjątków od tej zasady należy upatrywać w jasno określonych przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Inną zaś kwestię stanowi uzasadnione ograniczenie dostępności do informacji publicznej ze względu na dobra chronione prawem, o czym stanowi art. 5 ust. 1 – 4 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Odmowa udzielenia takiej informacji, z powołaniem się na ustawowe ograniczenia, następuje poprzez wydanie decyzji administracyjnej (art. 16 powołanej ustawy).

Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Wójt Gminy L. pozostaje w bezczynności, gdyż nie udzielił skarżącemu wnioskowanej w piśmie z dnia 15 marca 2011 r. informacji publicznej i na podstawie art. 149 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) orzekł, jak w pkt 1 wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto o art. 200 w zw. z art. 209 tej ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł do Naczelnego Sądu Administracyjnego Wójt Gminy L. reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzucił naruszenie prawa materialnego tj.:

1. art. 1 ust 1 i art. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) poprzez błędne uznanie, że każda informacja znajdująca się w zasobach Urzędu Gminy jest informacją publiczną;

2. art. 96 ust 2. ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych (t.j. z 2010 r. Dz.U Nr 113 poz.759 ) poprzez nieuwzględnienie faktu, że ustawa ta w art. 96 wprowadza przepis szczególny w którym enumeratywnie wymienia dokumenty, które podlegają ujawnieniu w sprawach związanych z zamówieniami publicznymi;

3. art. 139 ust. 3 cyt. ustawy - Prawo zamówień publicznych poprzez nieuwzględnienie faktu, że ustawa ta jednoznacznie wskazuje, iż tylko do umowy zawartej w trybie zamówień publicznych stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wskazując na powyższe podstawy skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odwołując się do treści art. 1 ust. 1 i art. 6 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdził, że informacja publiczna to taka informacja, która została wytworzona przez organ władzy publicznej. Przymiot informacji publicznej posiadają dokumenty urzędowe organu (będące dowodem tego, co w nich urzędowo stwierdzono, zaświadczono bądź podano), wytworzone w ramach realizacji powierzonych mu zadań, a więc dokumenty powstałe w związku z prowadzeniem konkretnych spraw. Przy czym, musi to być dokument wytworzony przez organ. Podkreślił, że faktura, protokół odbioru nie są dokumentami wytworzonymi przez organ. Nie stanowią również załączników do dokumentów wytworzonych przez organ i nierozerwalnie z nimi związanych. Wskazując na treść art. 6 omawianej ustawy podał, że obejmuje on informacje ogólne dotyczące zarządzania, gospodarowania mieniem, a nie każdy dokument znajdujący się w urzędzie. W ocenie autora skargi kasacyjnej żądane przez skarżącego do wglądu dokumenty w postaci protokołów zdawczo-odbiorczych i faktury VAT nie są dokumentami urzędowymi i nie stanowią informacji publicznej, o której mowa w ustawie o dostępie do informacji publicznej, gdyż są to dokumenty prywatne. Udostępnienie skarżącemu żądanych dokumentów byłoby możliwe pod warunkiem, że dokumenty te dotyczyłyby informacji publicznych. Protokół odbioru jest jedynie poświadczeniem wykonania zobowiązania określonego w umowie, faktura natomiast stanowi dowód dla organów podatkowych stwierdzający w szczególności dokonanie usługi, datę jej dokonania, cenę jednostkową bez podatku, podstawę opodatkowania, stawkę i kwotę podatku, kwotę należności oraz dane dotyczące podatnika i nabywcy. Zdaniem autora skargi kasacyjnej funkcjonowanie podmiotów wykonujących władzę publiczną oraz gospodarujących mieniem publicznym generuje także inną kategorię informacji, które nie są informacjami publicznymi, lecz informacjami niezwiązanymi z wykonywaniem funkcji publicznych. Są to informacje wynikające z dokumentów zawieranych przez podmioty wykonujące władzę publiczną w zakresie obrotu gospodarczego z podmiotami prywatnymi, np. umowy cywilnoprawne, opinie biegłych, protokoły i inne. Dokumenty takie zawierają oświadczenia woli lub wiedzy, które nie dotyczą bezpośrednio wykonywania władzy publicznej, ale zobowiązań i uprawnień o charakterze cywilnoprawnym.

Ponadto Wójt Gminy L. zarzucił, że Sąd pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do podnoszonego przez organ argumentu dotyczącego stosowania art. 96 ustawy - Prawo zamówień publicznych, który to przepis w sposób jednoznaczny wskazuje, które dokumenty powstałe w trakcie postępowania o zamówienie publiczne podlegają ujawnieniu, a które nie. Bez wątpienia faktury VAT i protokoły odbioru były dokumentami powstałymi w trakcie realizacji zamówienia publicznego. W świetle powołanego przepisu tylko oferta, protokół postępowania i umowa są jawne. Nie oznacza to jednak, że podlegają one udostępnieniu w trybie przepisów cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Brak jest zatem podstaw do uznania, że pozostałe dokumenty nie wymienione w tym przepisie tzn. faktury i protokoły odbioru zaliczają się do dokumentów podlegających ujawnieniu, w trybie przepisów cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Autor skargi kasacyjnej powołując się na art. 136 ust 3 cyt. ustawy - Prawo zamówień publicznych wskazał, że tylko umowa zawarta w trybie przepisów tej ustawy podlega ujawnieniu na zasadach określonych w cyt. ustawie o dostępie do informacji publicznej, zaś pozostałe dokumenty choć są jawne to w tym trybie udostępnieniu nie podlegają. Podkreślił, że zasada jawności postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, nie rozciąga się na inne dokumenty niezwiązane z tym postępowaniem. W świetle art. 139 ust. 3 tej ustawy, jako jawny dokument wskazano umowę o zamówienie publiczne. Udostępnienie, tego dokumentu odbywa się na zasadach określonych w przepisach ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że protokół zdawczo-odbiorczy oraz faktura VAT, nie są dokumentami urzędowymi, o których mowa w art. 6 cyt. ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż nie są to dokumenty skierowane do innego podmiotu, ani też nie podlegają złożeniu do akt żadnej ze spraw.

W ocenie Wójta Gminy L. protokół zdawczo-odbiorczy i faktura są dokumentami prywatnymi, wyrażającymi oświadczenia wiedzy i woli podmiotów obrotu gospodarczego niezwiązanego bezpośrednio z wykonywaniem władzy publicznej, a żaden przepis szczególny nie wymienia ich jako dokumentów podlegających udostępnieniu na zasadach określonych w cyt. ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Sz.S. reprezentowany przez adwokata w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej w skrócie P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 tego przepisu w rozpoznawanej sprawie nie występują. W tej sytuacji kontrola instancyjna ograniczała się zatem jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wywiedziona w niniejszej sprawie została oparta na podstawie z art.174 pkt 1 P.p.s.a. i zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 1 ust 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, art. 96 ust. 2, art. 139 ust. 3 ustawy – Prawo zamówień publicznych, aczkolwiek forma naruszenia tych przepisów nie została przez autora skargi kasacyjnej dokładnie określona. W związku z tym przypomnieć należy, iż naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu. Naruszenie prawa materialnego, będące następstwem błędnej jego wykładni, można określić jako nadanie innego znaczenia treści zastosowanego przepisu, a więc mylnym zrozumieniu poszczególnego zwrotu lub treści i tym samym znaczenia przepisu lub też tylko pojęcia występującego w jego treści. Z kolei niewłaściwe zastosowanie prawa może polegać na pominięciu obowiązującego przepisu, który powinien być zastosowany w konkretnej sprawie. Wadliwość tej postaci naruszenia prawa sprowadza się w istocie do wadliwego wyboru przez sąd orzekający normy prawnej lub mylnej subsumcji.

Wskazać należy, iż istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy żądane przez skarżącego od Wójta Gminy L. dokumenty w postaci umów, faktur, not księgowych i protokołów odbioru prowadzonych w określonym terminie przez gminę inwestycji są informacją publiczną .

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez jego błędną wykładnię stwierdzić należy, iż dokonując wykładni pojęcia informacji publicznej ujmuje się je szeroko. W świetle utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z 2001 r. o dostępie do informacji publicznej i art. 61 Konstytucji RP informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje, a także inne podmioty, które tę władzę realizują bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji. Taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2002 r., II SA 1956/02, LEX nr 78062, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 9 lutego 2007 r., IV SA/Po 994/06, LEX nr 516637,wyrok WSA w Szczecinie z dnia 5 sierpnia 2010r. IISAB/ Sz 7/10 LEX 668256 , wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2010 r., I OSK 1774/10, LEX 745166). Z tego względu za błędną należało uznać wykładnię art.1 ust1 omawianej ustawy zaprezentowaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej .

Jako nietrafny ocenić należy także zarzut błędnej wykładni art. 6 cyt. ustawy. Przepis ten konkretyzuje przedmiot informacji publicznej, przy czym zawarte w nim wyliczenie nie tworzy zamkniętego katalogu źródeł i rodzajów informacji publicznej. Określa on przedmiotowo jakie informacje podlegają udostępnieniu w trybie tej ustawy. Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że o zakwalifikowaniu określonej informacji jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu powołanej ustawy decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji. Informacja publiczna obejmuje bowiem swoim znaczeniem szerszy zakres pojęciowy niż dokumenty urzędowe i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów.

Informacją publiczną są nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i wytworzone przez organy administracji publicznej, ale także te dokumenty, których organ używa do zrealizowania powierzonych mu prawem zadań.

Podkreślić należy, iż pojęcie dokumentu urzędowego różni się od dokumentu zawierającego informację publiczną. Istotne znaczenie ma zatem nie to, czy dokument został sporządzony przez funkcjonariusza publicznego w znaczeniu przepisów kodeksu karnego, lecz przede wszystkim to czy zawiera on informację publiczną.

Kryterium uzyskania dostępu do dokumentu jest zatem jedynie istnienie okoliczności wyłączających udostępnienie informacji, a nie jego kwalifikacja jako dokumentu urzędowego (por. postanowienie NSA z dnia 25 lipca 2002 r. sygn. II SA/Łd 951/02, wyroki NSA: z dnia 27 lutego 2003 r. sygn. II SAB 403/02, z dnia 16 października 2003 r. sygn. II SAB 194/03 i z dnia 11 lipca 2006 r. I OSK 1060/05, a także M. Jaśkowska "Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego", Toruń 2002 r.)

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że żądane przez skarżącego dokumenty są informacją publiczną. Inną kwestią jest jej udostępnienie ograniczone ze względu na dobra chronione prawem (art.5 ust.1-4 ustawy o dostępie do informacji publicznej).

Przechodząc w następnej kolejności do oceny zasadności drugiego i trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej art. 96 ust 2 i art. 139 ust 3 ustawy Prawo zamówień publicznych poprzez ich nieuwzględnienie stwierdzić należy, iż są one niezasadne.

Stosownie do treści art. 96 ust. 2 powołanej wyżej ustawy: "Oferty, opinie biegłych, oświadczenia, informacja z zebrania, o którym mowa w art. 38 ust. 3, zawiadomienia, wnioski, inne dokumenty i informacje składane przez zamawiającego i wykonawców oraz umowa w sprawie zamówienia publicznego stanowią załączniki do protokołu".

Uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że obejmuje on tylko etap prowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego na realizację zadania publicznego, a nie jego realizacji po wyborze jednego z kontrahentów inwestora publicznego, jakim jest m.in. gmina wykonująca w tej formie przypisane jej zadania publiczne. Tymczasem skarżący, żądał dokumentów dotyczących inwestycji już zakończonych. Oznacza to, że przepis ten nie miał w sprawie zastosowania.

Z kolei, zgodnie z art. 139 ust. 3 cyt. ustawy umowy w sprawach zamówień publicznych są jawne i podlegają udostępnieniu na zasadach określonych w przepisach o dostępie do informacji publicznej. A zatem do spraw wszczętych w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej podmiot zobowiązany do jej udzielenia stosuje przepisy tej ustawy przy uwzględnieniu szczególnych unormowań ustawy - Prawo zamówień publicznych. Jawność umów w sprawach zamówień publicznych na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej wyłącza możliwość odmowy ich udostępnienia z powołaniem się na którąkolwiek z tajemnic ustawowo chronionych. Nie jest zatem dopuszczalne wydanie decyzji odmawiającej udostępnienia umów w sprawach zamówień publicznych, gdyż są one jawne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego tego rodzaju regulacja prawna zawarta w ustawie Prawo zamówień publicznych nie oznacza, że inne niż umowy dokumenty dotyczące postępowań przetargowych i szeroko pojętej realizacji zamówień nie zawierają informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu. Ustawa ta zawiera uregulowania szczególne, które należy uwzględniać przy stosowaniu trybu dostępu do informacji publicznej.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.