VII SA/Wa 179/17 - Wyrok

Data orzeczenia	2017-11-21	
Data wpływu	2017-01-20	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Karolina Kisielewicz
Tadeusz Nowak
Włodzimierz Kowalczyk /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 290;  art. 51; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Asesor WSA Karolina Kisielewicz, Sędzia WSA Tadeusz Nowak, , Protokolant st. ref. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 listopada 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., 23) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290) po rozpatrzeniu odwołania Pana [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m. [...] Nr [...] z dnia [...].07.2016 r. odmawiającej nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku przy ul. [...] działka nr ew. [...] obręb [...] użytkowanego jako przedszkole, do stanu zgodnego z prawem - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przestawił stan faktyczny sprawy wskazują, iż w związku z wnioskiem Pana [...] z dnia 29.08.2013 r. w sprawie dotyczącej samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ul. [...] w [...] na budynek oświaty w dniu 04.10.2013 r. przeprowadzono kontrolę w/w budynku.

W trakcie oględzin ustalono, iż na terenie przedmiotowej nieruchomości znajduje się budynek posiadający jedną kondygnację podziemną i dwie kondygnacje naziemne.

W dniu oględzin stwierdzono, że budynek użytkowany jest jako filia Szkoły Podstawowej nr [...] z oddziałem integracyjnym (oddziały przedszkolne).

Podczas kontroli okazano: zgłoszenie z dnia [...].08.2013 r. zmiany sposobu użytkowania domu mieszkalnego jednorodzinnego na budynek oświaty (przedszkole); zaświadczenie Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia [...] .09.2013 r. potwierdzające zmianę sposobu użytkowania przedmiotowego budynku; pismo Zastępcy Dyrektora Szkoły - Pani [...] z dnia [...].09.2013 r. potwierdzające, iż w w/w budynku mieszczą się tylko oddziały przedszkolne; pozytywną opinię sanitarno - higieniczną z dnia [...].08.2013 r.; pozytywną opinię Komendanta Miejskiego Państwowej Straży Pożarnej z dnia [...].09.2013 r. dot. wykonanych zabezpieczeń przeciwpożarowych; projekt adaptacyjny budynku mieszkalnego jednorodzinnego na przedszkole; książkę obiektu budowlanego - data założenia [...].08.2013 r.

Warszawa, dnia [...] listopada 2016 r.

Na podstawie okazanych dokumentów stwierdzono następujące odstępstwa w sposobie zagospodarowania terenu: zmieniono usytuowanie ogrodzenia od strony ul. [...]; zmieniono usytuowanie i liczbę miejsc postojowych (wykonano 4 miejsca zamiast 3); przed wejściem do budynku wykonano pochylnię o wymiarach ok. 1,35 m x 4,30 m i wysokości ok. 0,1 m; nie wykonano bramy wjazdowej w ogrodzeniu; nie wykonano furtki w ogrodzeniu od strony ul. [...].

Budynek użytkowany jest zgodnie z przeznaczeniem jako placówka oświatowa.

Postanowieniem nr [...] z dnia [...].11.2013 r. na podstawie art. 81c ust. 2 nałożył na Państwa [...] obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] działka nr ew. [...] obręb [...] na budynek oświaty wykonanych niezgodnie ze skutecznym zgłoszeniem, zawierającej prawidłowość wykonania w/w robót oraz zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w terminie dwóch miesięcy.

W dniu 26.04.2016 r. przedłożono do akt sprawy żądaną ocenę techniczną robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] działka nr ew. [...] obręb [...] w [...] na budynek oświaty wykonanych zgodnie ze skutecznym zgłoszeniem sporządzony przez architekta [...].

Decyzją nr [...] z dnia [...] 07.2016 r. odmówiono nałożenia na Inwestorów tj Państwa [...] obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku przy ul. [...] użytkowanego jako przedszkole, do stanu zgodnego z prawem.

Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniósł Pan [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego przeprowadzając ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji uznał, że zapadła ona po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego, bez naruszenia przepisów prawa proceduralnego bądź materialnego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ocenie organu odwoławczego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla m[...] decyzją nr [...] z dnia [...] 07.2016 r. zasadnie odmówił nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w stosunku do wykonanych robót budowlanych.

Dalej organ odwoławczy odniósł się do zarzutu wydania skarżonej decyzji z naruszeniem terminu wskazanego w art. 51 Prawa budowlanego. Stosownie do treści przepisu stanowiącego podstawę prawną decyzji objętej odwołaniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego "przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania ".

Jak wynika z powyższego ustawodawca wskazał w sposób nie budzący wątpliwości termin w jakim może zostać wydana decyzja w oparciu o wyżej cytowany po uprzednim wstrzymaniu robót budowlanych stosownym postanowieniem. Możliwość wydania decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego ograniczona jest terminem dwóch miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Naruszenie tego terminu powoduje nieważność decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa.

Organ II instancji wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego, wskazane przez skarżącego postanowienie nr [...] z dnia [...].11.2013 r. nakładające na Państwa [...] obowiązek przedłożenia oceny technicznej robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ul. [...] działka nr ew. [...] obręb [...] na budynek oświaty wykonanych niezgodnie ze skutecznym zgłoszeniem, zawierającej prawidłowość wykonania w/w robót oraz zgodność z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie podlega powyższemu uregulowaniu gdyż wydane zostało na podstawie art. 81c ust. 2 a nie na podstawie art. 50 ust. 1 i nie wstrzymywało robót budowlanych. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego stwierdzono, iż prace wykonywane były na podstawie skutecznego zgłoszenia, nie stanowią więc samowoli budowlanej. W trakcie wykonywania prac adaptacyjnych związanych ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w inwestor samowolnie odstąpił od warunków określonych w zgłoszeniu z dnia [...] 08.2013 r. do Wydziału Architektury i Budownictwa dla Dzielnicy [...] .

Zdaniem organu odwoławczego nie można mówić o "istotnych odstępstwach" od zgłoszenia, gdyż przepisy nie zawierają takiego terminu. Istotne odstępstwa występują jedynie w odniesieniu do decyzji o pozwoleniu na budowę. W przedmiotowej sprawie zmiana sposobu użytkowania została przez inwestora skutecznie zgłoszona organom architektoniczno - budowlanym, które po zbadaniu zgodności z przepisami złożonej dokumentacji nie zgłosiły sprzeciwu wobec dokonanego zgłoszenia. Nawet jednak w sytuacji dokonania przez inwestora skutecznego zgłoszenia robót, organ ma prawo ich weryfikacji pod kątem zgodności z przepisami i sztuką budowlaną.

Organ odwoławczy uznał w związku z tym, iż zasadne było zatem zastosowanie trybu naprawczego, o którym mowa w treści art. 50-51 Prawa budowlanego w stosunku do robót budowlanych wykonywanych na podstawie zgłoszenia.

Stosownie do treści art. 50 ust. 1: " W przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49h ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

]) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach ".

Zgodnie zaś z art. 51 ust. 2 Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 03.07.2012 r., sygn. akt II OSK 755/11: "Celem postępowania legalizacyjnego jest przywrócenie stanu zgodnego z prawem, co wynika wprost z treści art. 51 ust. 1 pkt 2 p.b. " Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzono, iż obowiązkiem organu nadzoru budowlanego w ramach prowadzonego postępowania naprawczego jest zbadanie pod kątem obowiązujących przepisów, w tym techniczno - budowlanych, wykonanych robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku zlokalizowanego na działce ew. nr [...] z obrębu [...] przy ul. [...] . W przypadku wykazania, że obiekt narusza w/w przepisy określić obowiązki, które zaistniały stan doprowadzą do zgodności z prawem.

Zgodnie z przedłożoną do akt sprawy oceną techniczną z dnia [...] 04.2016 r. wykonaną przez architekta [...] , która potwierdziła wskazany wcześniej zakres zmian, powyżej wskazane prace wykonano zgodnie ze sztuką budowlaną a stan techniczny elementów zagospodarowania działki nie budzi zastrzeżeń.

Usytuowanie oraz sposób wykonania miejsc parkingowych zgodne jest z Rozdziałem 3 - dotyczącym miejsc postojowych dla samochodów osobowych - rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zgodnie z § 21 w/w rozporządzenia "stanowiska postojowe dla samochodów osobowych powinny mieć co najmniej szerokość 2,3 m i długość 5 m, przy czym dla samochodów użytkowanych przez osoby niepełnosprawne szerokość stanowiska powinna wynosić co najmniej 3,6 m i długość 5 m, a w przypadku usytuowania wzdłuż jezdni - długość co najmniej 6 m i szerokość co najmniej 3,6 m, z możliwością jej ograniczenia do 2,3 m w przypadku zapewnienia możliwości, korzystania z przylegającego dojścia lub ciągu pieszo-jezdnego. Stanowiska postojowe i dojazdy manewrowe dla samochodów osobowych powinny mieć nawierzchnię utwardzoną lub co najmniej gruntową stabilizowaną, ze spadkiem zapewniającym spływ wody ".

Jak wynika z analizy przedłożonej oceny technicznej oraz projektu zagospodarowania działki stanowiącego jej załącznik, inwestor na terenie przedmiotowej działki, prostopadle do ul. [...] wykonał 3 miejsca postojowe o wymiarach 5,00 m x 2,3 m oraz jedno miejsce o wymiarach 5,00 m x 3,60 m. Miejsca parkingowe wykonane zostały z kostki betonowej o gr. 0,06 m na podsypce piaskowej stabilizowanej cementem.

Zgodnie z § 70 w/w rozporządzenia, maksymalne nachylenie pochylni związanej z budynkiem, przeznaczonej do ruchu pieszego i dla osób niepełnosprawnych poruszających się przy użyciu wózka inwalidzkiego, przy wysokości pochylni do 0,15 m nie może przekraczać 15 % nachylenia. Jak wynika z oceny technicznej wykonana pochylnia o wysokości 0,1 m posiada spadek o wartości 2,33 % nachylenia.

Odnosząc się do dokonanych zmian w zakresie wykonania ogrodzenia wskazać należy, iż zgodnie z § 41 w/w rozporządzenia ogrodzenie nie może stwarzać zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i zwierząt, zabronione jest umieszczanie na ogrodzeniach, na wysokości mniejszej niż 1,8 m, ostro zakończonych elementów, drutu kolczastego, tłuczonego szkła oraz innych podobnych wyrobów i materiałów.

Ogrodzenie w niniejszej sprawie wykonane zostało z siatki stalowej na słupkach stalowych z systemową podmurówką z prefabrykatów betonowych.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy stwierdził, że PINB dla m [...] zasadnie stwierdził, że przeprowadzone roboty wykonane zostały zgodnie ze sztuką budowlaną, nie naruszają przepisów oraz nie stwarzają możliwości wystąpienia zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi lub mienia, bądź zagrożenia środowiska.

Z tego powodu [...] Wojewódzki Inspektor nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżona decyzję.

Na marginesie [...]WINB wskazał, iż w prowadzonym postępowaniu nie jest związany wytycznymi zawartymi w dołączonych do odwołania z dnia 25.07.2016 r. wyrokach WSA w Warszawie z dnia 18.07.2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 321/14 oraz z dnia 15.06.2016 r., sygn. akt 15.06.2016 r. gdyż zapadły one w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Powyższe postępowania prowadzone były w innym przedmiocie - dotyczyły bowiem budowy budynku jednorodzinnego. W ich treści wskazano co prawda, iż samowolna zmiana sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na budynek oświaty (przedszkole) stanowiłaby istotne odstępstwo od pozwolenia na budowę, jednak w niniejszej sprawie zmiana sposobu użytkowania nastąpiła legalnie już po zakończeniu budowy przedmiotowego budynku (co potwierdza zaświadczenie Prezydenta m. [...] nr [...] z dnia [...].09.2013 r.).

Skargę na te decyzję złożył [...] . Podkreślił w niej przede wszystkim to, że organy nie zastosowały się do wytycznych zawartych w zapadłych wcześniej rozstrzygnięciach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Poza tym zarzucił organom przewlekłe prowadzenie postępowania i nieuzasadnioną przychylność dla inwestorów.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna aczkolwiek z innych przyczyn niż zostały w niej wskazane.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.).

W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem wymienionej kontroli jest w niniejszej sprawie decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2016 r., utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia budynku przy ul. [...] działka nr ew. [...] obręb [...]użytkowanego jako przedszkole, do stanu zgodnego z prawem.

Przypomnieć należy, że Skarżący domagał się skontrolowania zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego na budynek oświatowy.

Organ ustalił, że zmiana była legalna bowiem dokonano stosownego zgłoszenia. Jednocześnie organy nadzoru budowlanego wskazały, że inwestor odstąpił od warunków zgłoszenia.

Dodatkowo podkreślić trzeba, że organ architektoniczno-budowlany sporządził informację, że do dnia 2 września 2013 r. nie zgłosił sprzeciwu co do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania.

Zdaniem Sądu w realiach przedmiotowej sprawy organy nadzoru budowlanego błędnie ograniczyły zakres swojej kontroli do zbadania zgodności dokonanych zmian ze zgłoszeniem.

Nie może budzić wątpliwości to, że brak sprzeciwu co do zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania nie wyklucza możliwości dokonania kontroli zrealizowanej inwestycji. Nie ma w obrocie prawnym rozstrzygnięcia stwierdzającego legalność takiej zmiany, które by było poprzedzone badaniem legalności zmiany.

Szczególnie w sytuacji stwierdzenia niewątpliwych różnic pomiędzy zgłoszeniem a wykonanymi robotami budowlanymi, zadaniem organu winna być całościowa kontrola dokonanych zmian.

Kontrola ta w pierwszej kolejności winna ustalić relacje pomiędzy datą zgłoszenia a dokonana zmianą.

Zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części po dokonaniu zmian w obiekcie jest traktowane jako zgłoszenie samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i nie wywołuje skutków prawnych (art. 71 ust. 7) przypisanych zgłoszeniu zgodnemu z prawem. W takiej sytuacji stosuje się przepisy art. 71a, do zastosowania których właściwe są organy nadzoru budowlanego.

Niewątpliwie pomocne w tej ocenie mogą być ustalenia organów poczynione w ramach odrębnie prowadzonego postepowania, na które powołuje się Skarżący.

Podkreślić jednocześnie należy, że zmiana sposobu użytkowania może nastąpić w trybie zgłoszenia unormowanym w art. 71 Prawa budowlanego wyłącznie wtedy, gdy nie wymaga przeprowadzenia robót budowlanych, które wymagałyby uzyskania pozwolenia na budowę. W przeciwnym wypadku zmiana sposobu użytkowania odbywa się w trybie wydania decyzji pozwalającej na budowę.

Zmiana sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 Prawa budowlanego, może dotyczyć jedynie takiego obiektu budowlanego bądź jego części, które zostały zrealizowane zgodnie z obowiązującym prawem, nie zaś w drodze samowoli budowlanej. Postępowanie w sprawie zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania nie może zmierzać do legalizacji samowoli budowlanej oraz zmiany sposobu użytkowania budynku lub jego części, wzniesionych w warunkach samowoli budowlanej.

W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 71 Prawa budowlanego przedmiotem oceny organu jest ustalenie, czy zaproponowana przez inwestora zmiana użytkowania obiektu budowlanego lub jego części jest dopuszczalna w świetle przesłanek zawartych w tym przepisie. Zaakceptowanie przez właściwy organ zgłoszonego zamierzenia zmiany sposobu użytkowania możliwe jest ponadto jedynie wtedy, gdy dotychczasowy (obecny) stan prawny obiektu nie budzi wątpliwości - zarówno w zakresie wzniesienia tego obiektu (lub jego części), jak jego dotychczasowego sposobu użytkowania.

W pierwszej kolejności oczywiście obowiązki te spoczywają na organie architektoniczno-budowlanym. Jednak w sytuacji braku sprzeciwu do zgłoszenia i pojawiających się istotnych wątpliwości co do legalności działania inwestora obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było dokonanie kompleksowej kontroli zmiany sposobu użytkowania.

Dlatego w dalszej kolejności w przedmiotowym postepowaniu należało zbadać spełnienie warunków, o których mowa w art. 71 ust. 2 Prawa budowlanego.

Dopiero pozytywna weryfikacja zmiany sposobu użytkowania we wskazanych wyżej obszarach pozwoli organowi na weryfikację zgodności robót budowlanych z dokonanym zgłoszeniem.

Podsumowując wskazać należy, że organy ograniczyły się jedynie do kontroli inwestycji w zakresie wskazanym na końcu, niezasadnie pomijając aspekty wskazane wcześniej.

Postepowanie takie narusza zasady określone w art. 7, 77, 107 § 3 Kpa.

Rozpoznając ponownie sprawę rolą organu będzie dokonanie kompleksowej kontroli inwestycji w zakresie określonym w niniejszym uzasadnieniu.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, uznając to za konieczne dla końcowego załatwienia sprawy.