Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 529/14 w sprawie ze skargi Rady [...] na decyzję Ministra Finansów z dnia 18 marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Rady [...] na rzecz Ministra Finansów kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 9 lipca 2014 r., sygn. akt VIII SA/Wa 529/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi [..], na decyzję Ministra Finansów z dnia 18 marca 2014 r. nr [..], w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia 31 stycznia 2014 r. nr [..],.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją znak BDG7/016/90/14/ RD-26232 z dnia 18 marca 2014 r. Minister Finansów (dalej: "Minister", "organ") utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 31 stycznia 2014 r. o odmowie udostępnienia Radzie [..], " (dalej: "skarżąca", "strona") informacji publicznej przetworzonej.

Organ wskazał, iż wniosek skarżącej nr SK/983/2013 inicjujący przedmiotowe postępowanie wpłynął do niego w dniu 11 grudnia 2013 r. i dotyczył udostępnienia następujących informacji publicznych:

1. rozliczenia funduszu nagród tworzonego na podstawie art. 93 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej za 2012 rok w Ministerstwie Finansów.

W informacji należy podać wielkość: odpisów ogółem na ww. fundusz nagród, odpisów na ww. fundusz nagród w wysokości 3 % planowanych wynagrodzeń osobowych, odpisów na ww. fundusz nagród dokonanych ponad kwotę 3 % planowanych wynagrodzeń osobowych ogółem, wypłat dokonanych z ww. funduszu nagród ogółem.

2. źródeł sfinansowania zwiększenia ponad obligatoryjny poziom 3 % funduszu wynagrodzeń osobowych z podziałem na zwiększenia z tytułu: korzystania przez pracowników z urlopów wychowawczych, korzystania przez pracowników z urlopów bezpłatnych, korzystania przez pracowników z zasiłków chorobowych, korzystania przez pracowników z zasiłków macierzyńskich, korzystania przez pracowników z zasiłków opiekuńczych, wykorzystania środków przewidzianych na nagrody jubileuszowe i odprawy emerytalne na dany rok budżetowy poniżej zakładanego planu, zasilenia funduszu nagród niewykorzystanymi środkami finansowymi przeznaczonymi na wypłatę dodatkowego wynagrodzenia rocznego, innych, nie wymienionych wyżej, tytułów.

3. przeciętnego zatrudnienia w Ministerstwie Finansów w przeliczeniu na pełne etaty w 2012 roku.

Po analizie przedmiotowego wniosku informacje dotyczące przeciętnego zatrudnienia w Ministerstwie Finansów w przeliczeniu na pełne etaty w 2012 r. (pytanie nr 3 wniosku) zostały przekazane wnioskodawcy pismem z dnia 23 grudnia 2013 r. znak: BDG7/016/60/WBJ/13/RD-133823.

Pismem nr BDG7/016/60/WBJ/13/RD-133823 z dnia 23 grudnia 2013 r. wnioskodawca w trybie art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198, z późn. zm.) dalej "ustawa", został wezwany do wykazania, że uzyskanie żądanej przez niego informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia wezwania. Wezwanie to pozostało bez odpowiedzi.

Decyzją z 31 stycznia 2014 r. Minister Finansów odmówił udostępnienia informacji publicznej przetworzonej określonej w pkt 1 i 2 wniosku. W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że Ministerstwo Finansów nie posiada informacji, o którą wnosi wnioskodawca, a jej uzyskanie będzie wymagało wytworzenia przez podjęcie szeregu czynności, m.in.: dokonania analizy dokumentów z 2012 r., sporządzenia zestawień danych z podziałem na fundusz utworzony na podstawie art. 93 ust. 2 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 227, poz. 1505, z późn. zm.), z jednoczesnym wyszczególnieniem środków w wysokości 3% planowanych wynagrodzeń osobowych i środków stanowiących podwyższenie ww. funduszu nagród w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia, oraz fundusz rozdysponowany, przygotowania rozliczenia środków stanowiących zwiększenie funduszu nagród ponad obligatoryjny poziom 3% funduszu wynagrodzeń osobowych, co będzie wiązało się ze szczegółową analizą wynagrodzeń poszczególnych pracowników i ich absencji oraz przypisanie tzw. "oszczędności funduszu wynagrodzeń" poszczególnym tytułom, o których mowa w przedmiotowym wniosku, przygotowania odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania oraz zaangażowania określonych środków osobowych (w tym intelektualnych), także czasu, w wyniku których powstaną jakościowo nowe informacje.

Zabiegi te czynią zatem żądane informacje informacją przetworzoną, której udzielenie skorelowane jest z potrzebą wykazania przesłanki interesu publicznego.

Jako podstawę prawną wydanej decyzji wskazano art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, dalej: "K.p.a.") i art., 16 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy d.i.p..

Organ wskazał, że stosownie do postanowień ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 885) oraz rozporządzenia Ministra Finansów w z dnia 7 grudnia 2010 r. w sprawie prowadzenia gospodarki finansowej jednostek budżetowych i samorządowych zakładów budżetowych (Dz. U. Nr 241 poz. 1616), plan finansowy jednostki budżetowej nie uwzględnia odrębnej jednostki – środki na nagrody. Jednostka może tworzyć w księgach rachunkowych dodatkowe konta analityczne, jednakże niezależnie od użytych technik, rozwiązań oraz narzędzi, w celu przygotowania danych w określonym układzie niezbędne jest dokonanie stosownych rozliczeń, zestawień, podsumowań.

W dniu 4 marca 2014 r. do Ministra Finansów wpłynął wniosek o ponowne rozparzenie sprawy. We wniosku tym skarżąca zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 61 ust 1 i 2, art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej,

- Art. 1 ust. 1, art. 2 ust 1, art. 3 ust. 1pkt 1, art. 3ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit d, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 ustawy d.i.p.,

- Art. 6, art., 7, art. 77§ 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a.

Minister Finansów decyzją z dnia 18 marca 2014 r. znak: BDG7/016/90/14 RD26232 utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ wywiódł, iż prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu, nie ma jednak charakteru bezwzględnego. Wyznacznikiem zakresu prawa do informacji publicznej jest szczególnie istotne znaczenie informacji dla interesu publicznego w odniesieniu do informacji przetworzonej. Przed udostępnieniem informacji przetworzonej podmiot zobowiązany powinien sprawdzić, czy udostępnienie informacji w zakresie określonym we wniosku jest "szczególnie istotne dla interesu publicznego". W sytuacji braku interesu publicznego, organ zobowiązany do udzielenia informacji publicznej przetworzonej powinien wydać decyzję odmawiającą udzielenia żądanej informacji.

Organ podzielił także swój pogląd, iż żądania wniosku stanowią informację publiczną przetworzoną.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej co do możliwości systemu KOMAeHR organ stwierdza, że opisane przez skarżąca możliwości systemu zawierają wyrwane z kontekstu zdania, a znajomość tego systemu tylko z dokumentacji nie jest wystarczająca do poznania faktycznych możliwości systemu i określenia złożoności pozyskania danych w żądanym układzie.

Organ podtrzymał stwierdzenia, że w sprawozdaniach dotyczących wykonania wydatków podaje się jedynie zbiorcze informacje na temat wynagrodzeń, bez konieczności wyodrębnienia danych dotyczących nagród. Stwierdził też, że nie są prowadzone konta analityczne i syntetyczne dla poszczególnych odpisów, o których mowa w pkt. 2 wniosku skarżącej, ponieważ wniosek nie dotyczy odpisów tylko źródeł finansowania zwiększenia ponad obligatoryjny poziom 3% funduszu wynagrodzeń. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej o przekazywaniu informacji zgodnie z poleceniem Szefa Służby Cywilnej, organ stwierdził, że informacji tych nie przekazuje w żądanym przez wnioskodawcę układzie.

Minister nie zgodził się też z zarzutami dotyczącymi naruszenia przepisów postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej, dotyczących braków formalnych zaskarżonej decyzji, Minister stwierdził, że decyzja ta zawiera wszystkie składniki, o których mowa w art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., m.in. uzasadnienie faktyczne, które zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł i przyczyn, z powodu których odmówił stronie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej oraz uzasadnienie prawne z wyjaśnieniem podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W decyzji tej została szczegółowo omówiona i uzasadniona zarówno kwestia uznania żądanej informacji publicznej za informację przetworzoną, jak również braku istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego.

Skargę na powołaną decyzję do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnioskując o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji oraz nakazanie organowi udostępnienie informacji publicznej, nadto o zasądzenie kosztów postępowania. Wydanemu rozstrzygnięciu postawiła zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 7, art. 8 ust. 2, art. 61 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, art. 1 ust. 1, art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 2 lit. d, art. 10 ust. 1, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1 u.d.i.p., art. 33 ust. 1 w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 5 lit. a) ustawy o finansach publicznych oraz przepisów postępowania – art. 6, art. 7, art. 15 w zw. z art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 1 w związku z art. 107 § 3 in fine k.p.a.

W odpowiedzi na skargę Minister Finansów wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentacje.

Sąd I instancji uznał, iż skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że iż zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Ta konstytucyjna zasada znalazła swoje odzwierciedlenie w przepisach art. 1 i art. 2 u.d.i.p. stwierdzających m.in., że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, każdy jest również uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Przemawia to za szerokim rozumieniem informacji publicznej jako informacji o każdym przejawie działania organów władzy publicznej. Tylko wyraźne ograniczenie ustawowe może prowadzić do naruszenia prawa do informacji publicznej. Prawo do uzyskiwania informacji publicznej w zakresie gospodarki środkami publicznymi jest dodatkowo wzmocnione przepisem art. 33 ustawy o finansach publicznych wprowadzającym pełną jawność tych informacji z ograniczeniem tylko do informacji niejawnych lub wyłączonych z upublicznienia na podstawie umów międzynarodowych. Ponieważ prawo do informacji publicznej ma konstytucyjne umocowanie, to interpretując niezdefiniowane ustawowo pojęcie "informacji przetworzonej" należy mieć na uwadze, by interpretacja ta nie zmierzała do ograniczenia prawa do informacji publicznej. Miałoby to miejsce jedynie wtedy, gdyby nakład wysiłku organizacyjnego i intelektualnego polegający na wytworzeniu informacji przetworzonej był niewspółmiernie wysoki w stosunku do rangi interesu publicznego występującego po stronie podmiotu żądającego informacji. Należy też mieć na uwadze, że nie jest przetworzeniem informacji ich uzyskanie ze zbioru informacji prostych przez proste zestawienia, podstawowe działania matematyczne i tym podobne nie wymagające znacznego wysiłku intelektualnego i organizacyjnego i znacznej pracochłonności. Nie sposób wprawdzie jednoznacznie określić co to jest znaczny wysiłek intelektualny, organizacyjny oraz znaczna pracochłonność, ale punktem odniesienia może być na przykład konieczność wydania decyzji odmownych w obu instancjach i ich ewentualna obrona przed sądem w razie wniesienia skargi.

Mając na uwadze to, że znaczna część informacji publicznej przechowywana jest w zbiorach informatycznych systemów komputerowych, Sąd I instancji przyjął, że informacje w postaci zbiorów, zestawień możliwych do uzyskania przy zwykłej, przewidzianej instrukcją użytkowania, funkcjonalności stosownych systemów oprogramowania, ze stanowiska o najwyższych uprawnieniach dostępu do systemu, nie będzie informacją przetworzoną.

W ocenie Sądu I instancji, z uzasadnienia decyzji nie wynika w sposób przekonywujący i poddający się kontroli sądu, z jakich względów organ przyjął, że skarżąca wystąpiła o udostępnienie informacji publicznych przetworzonych. Organ nie wskazał dostatecznie, na jakiej podstawie potraktował ww. informacje za informacje przetworzone. Uzasadnienie organu sprowadza się do ogólnikowych a zarazem kategorycznych, nieweryfikowalnych stwierdzeń co do tego, że żądane informacje są informacjami przetworzonymi.

Sąd podkreślił, że organ stwierdza między innymi, iż "jednostka może tworzyć w księgach rachunkowych dodatkowe konta analityczne, jednakże niezależnie od użytych technik, rozwiązań oraz narzędzi, w celu przygotowania danych w określonym układzie niezbędne jest dokonanie stosownych rozliczeń, zestawień, podsumowań". Nie wyjaśnia jednak, jakie to są konta analityczne, czy obejmują dane dotyczące nagród, o jakich chce się dowiedzieć skarżąca. Nie wskazuje też, jaki jest niezbędny nakład pracy, do uzyskania z systemu informatycznego stosownych danych.

Sąd I instancji zauważył ponadto, że odnosząc się do twierdzeń skarżącej co do możliwości systemu KOMAeHR organ stwierdza, iż opisane przez skarżącą możliwości systemu zawierają wyrwane z kontekstu zdania, a znajomość tego systemu tylko z dokumentacji nie jest wystarczająca do poznania faktycznych możliwości systemu i określenia złożoności pozyskania danych w żądanym układzie. Nie wskazuje jednak, jakie są faktyczne możliwości tego systemu, nie uzasadnia w żaden sposób, że z systemu tego wynika brak możliwości uzyskania informacji żądanych przez skarżącą.

Sąd I instancji zaakcentował, iż organ zamiast dążyć do merytorycznego rozstrzygnięcia, w którym powinien mieć na uwadze w pierwszym rzędzie prawo do uzyskania informacji publicznej, a nie możliwości ograniczenia tego prawa posuwa się w decyzji do swego rodzaju gry słownej. Wskazuje, że nie są prowadzone konta analityczne i syntetyczne dla poszczególnych odpisów, o których mowa w pkt 2 wniosku skarżącej, ponieważ wniosek nie dotyczy odpisów tylko źródeł finansowania zwiększenia ponad obligatoryjny poziom 3% funduszu wynagrodzeń. Przecież nie trzeba wiele wysiłku intelektualnego, by odczytać treść wniosku skarżącej w ten sposób, że informacje żądane w pkt 2 to "uszczegółowienie" informacji o jakiej mowa w pkt 1 lit. c, to jest z jakich źródeł tworzone są odpisy na fundusz nagród tworzony na podstawie art. 93 ustawy o służbie cywilnej. Z kolei jeśli organ nie kwestionuje istnienia kont analitycznych dla odpisów, o jakich mowa w pkt 1 wniosku, to tym bardziej brak jest uzasadnienia dla traktowania informacji możliwych do uzyskania z systemu informatycznego na podstawie tych kont analitycznych i syntetycznych, jako informacji przetworzonych.

Zdaniem Sądu I instancji, również stwierdzenie organu odnoszące się do jego twierdzeń o obowiązku przekazywania informacji zgodnie z poleceniem Szefa Służby Cywilnej, stanowi o naruszeniu zasad postępowania, w szczególności określonych w art. 7 i art. 8 K.p.a. Organ zbywa to stwierdzeniem, że nie przekazuje informacji w żądanym przez wnioskodawcę układzie. Nie wskazuje jednak, w jakim układzie te informacje przekazuje, i czy ten "układ" jest taki, że nie da się przez proste działania wydobyć z informacji przekazywanych zgodnie z poleceniem Szefa Służby Cywilnej informacji żądanych przez skarżącą. Powyższe stanowi również o naruszeniu art. 77 § 1 K.p.a. przez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej nie spełniają przy tym wymogów art. 107 § 3 K.p.a. w zakresie wskazania faktów będących istotnymi dla wydania decyzji i uzasadnienia, dlaczego takie fakty zostały przyjęte, co uniemożliwia właściwą kontrolę przez Sąd.

W Ocenie Sądu I instancji, zaskarżone decyzje zostały wydane zatem z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. oraz z naruszeniem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznych. Wystąpiła zatem konieczność wyeliminowania tych aktów z obrotu prawnego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w związku z art. 135 P.p.s.a. Minister Finansów nie wykazał bowiem, że informacje publiczne, o których mowa w jego decyzjach, mają charakter informacji przetworzonych, a nie informacji prostych. W świetle uzasadnień kontrolowanych decyzji brak jest podstaw do wniosku, że ww. informacje, których udostępnienia w poszczególnych punktach wniosku domaga się skarżąca, mają charakter informacji publicznych przetworzonych.

Sąd I instancji stwierdził, że ponownie rozpoznając sprawę Minister Finansów obowiązany będzie uwzględnić powyższe rozważania, w szczególności co do rozumienia pojęcia informacji przetworzonej w kontekście informacji żądanych w sprawie niniejszej. W szczególności Minister Finansów będzie zobowiązany przyjąć, że w odniesieniu do informacji przechowywanych w zbiorach informatycznych nie można uznać za informacje przetworzone takich, które są możliwe do uzyskania w postaci zbiorczych danych, zestawień, wyników, przy uwzględnieniu zwykłej, przewidzianej instrukcją użytkowania, funkcjonalności stosownych systemów oprogramowania, ze stanowiska o najwyższych uprawnieniach dostępu do systemu. Organ powinien też mieć na uwadze, że nawet w przypadku, gdy niektóre z żądanych informacji mogą być uznane za informacje przetworzone, to nie zwalnia to organu z udostępnienia tych spośród wnioskowanych, które charakteru informacji przetworzonych nie mają. W przypadku wskazywania w odniesieniu do informacji przetworzonych na interes publiczny skarżącej w ich uzyskaniu, organ rozważy i te argumentację.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Minister Finansów, zaskarżając go w całości zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że zaszły nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez Ministra Finansów, polegające na naruszeniu ww. przepisów k.p.a., przy bezpodstawnym przyjęciu, że wystąpienie rzeczonych nieprawidłowości mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy organ prawidłowo, rzetelnie i zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 przeprowadził postępowanie dowodowe i dokonał oceny zgromadzonych dowodów, zaś uzasadnienie decyzji wydanej przez Ministra Finansów jest prawidłowe i zgodne z wymogami art. 11 i art. 107 § 3 k.p.a.;

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nie zawarcie wskazań, co do dalszego postępowania organu;

3) art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy sprawa pomiędzy tymi samymi stronami w zakresie dotyczącym pkt 1 lit a) i d) wniosku z dnia 10 grudnia 2013 r. znak: SK/983/2013 jest w toku (sygn. akt VIII SA/Wa 558/13).

Ponadto organ zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że w świetle tego przepisu żądana w przedmiotowej sprawie informacja publiczna, wymagająca podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, nie jest informacją przetworzoną;

2) art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Minister Finansów nie wykazał, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej, a nie informacji prostych.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd bezzasadnie przyjął, iż żądana przez stronę w przedmiotowej sprawie informacja nie jest informacją przetworzoną. Minister Finansów w decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej wyjaśnił, że w odniesieniu do pytań nr 1 i 2 wniosku strony Ministerstwo Finansów nie posiada informacji, o którą wnosi strona i w sposób wyczerpujący i nie budzący wątpliwości wskazał na podjęcie szeregu czynności, które należy przeprowadzić, aby je wytworzyć. Czynności, jakie organ musiałby podjąć dla udostępnienia żądanej informacji nie mają charakteru prostych czynności, lecz wymagają podjęcia czasochłonnych działań o charakterze intelektualnym połączonych z zaangażowaniem pracowników Ministerstwa Finansów, które prowadzi do dezorganizacji pracy urzędu i zakłóca wykonywanie podstawowych zadań organu.

Organ wskazał, że część żądanych we wniosku informacji dotyczących rozliczenia funduszu nagród tworzonego na postawie art. 93 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej za 2012 r. w Ministerstwie Finansów poprzez podanie wielkości odpisów ogółem na ww. fundusz nagród oraz wypłat dokonanych z ww. funduszu nagród ogółem zawiera się we wcześniejszym wniosku Rady, gdzie również przedmiotem wniosku były m.in. informacje o wysokości funduszu nagród, o którym mowa wart. 93 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, utworzonego i rozdysponowanego w latach 2009-2012 w Ministerstwie Finansów. Skarga na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej przetworzonej była rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W wyroku z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 558/13 Sąd oddalił skargę uznając m.in. informacje o wysokości funduszu nagród, o którym mowa w art. 93 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, utworzonego i rozdysponowanego w poszczególnych latach 2009 - 2012 w Ministerstwie Finansów za informację publiczną przetworzoną, której uzyskanie jest uwarunkowane wykazaniem przez wnioskodawcę "szczególnie istotnego interesu publicznego".

Dodatkowo mając na uwadze, że art. 6 ustawy precyzuje katalog informacji publicznej, który wprawdzie jest katalogiem otwartym, ustawodawca w katalogu tym wskazał m.in. na dane publiczne, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Nie wyszczególnił natomiast danych z systemów informatycznych. W związku z powyższym stanowisko Sądu, który stwierdza, że mając na uwadze to, że znaczna część informacji publicznej przechowywana jest w zbiorach informatycznych systemów komputerowych należy przyjąć, że informacje w postaci zbiorów, zestawień możliwych do uzyskania przy zwykłej, przewidzianej instrukcją użytkowania, funkcjonalności stosownych systemów oprogramowania, ze stanowiska o najwyższych uprawnieniach dostępu do systemu, nie będzie informacją przetworzoną - nie zostało poparte żadnymi argumentami.

Odnosząc się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, organ podkreślił, że obie decyzje zawierają wszystkie składniki, o których mowa w art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. m.in. uzasadnienie faktyczne, które zawiera w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których odmówił stronie przeciwnej, udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W obu decyzjach została szczegółowo omówiona i uzasadniona zarówno kwestia uznania żądanej informacji publicznej za informację przetworzoną, jak również brak szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanych informacjami.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 4 P.p.s.a organ wskazał, że Sąd nie uwzględnił argumentacji organu, iż część żądanych we wniosku informacji dotyczących rozliczenia funduszu nagród tworzonego na postawie art. 93 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej za 2012 r. w Ministerstwie Finansów poprzez podanie wielkości odpisów ogółem na ww. fundusz nagród oraz wypłat dokonanych z ww. funduszu nagród ogółem (pkt 1 lit. a) i d) wniosku z dnia 10 grudnia 2013 r.) jest przedmiotowo tożsamych z informacjami żądanymi przez stronę przeciwną w pkt 1) wniosku z dnia 26 stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarga Rady na decyzje odmawiające udostępnienia informacji publicznej przetworzonej, w związku ze złożonym wnioskiem z dnia 26 stycznia 2013 r., dotyczącej m.in. informacji o wysokości funduszu nagród, o którym mowa w art. 93 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej, utworzonego i rozdysponowanego wiatach 2009-2012 w Ministerstwie Finansów była rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W wyroku z dnia 24 października 2013 r. sygn. akt VIII SA/Wa 558/13 Sąd oddalił skargę uznając ww. informacje za informację publiczną przetworzoną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna Ministra Finansów jest częściowo uzasadniona, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Na uwzględnienie zasługują zarzuty dotyczące naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a.

Zmierzają one do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do tego że organ nie wykazał, iż wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienia do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący o udzielenie informacji przetworzonej winien przed organem wykazać istnienie szczególnie istotnego interesu publicznego, bowiem w przeciwnym razie musi się liczyć z decyzją odmowną wydaną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Pojęcie "interesu publicznego" nie jest zdefiniowane i funkcjonuje jako pojęcie niedookreślone, jednakże w swej istocie odnosi się do spraw związanych z funkcjonowaniem podstawowych struktur państwowych i innych podmiotów publicznych. Działanie w ramach interesu publicznego wiąże się z realną możliwością wpływania na funkcjonowanie instytucji państwa. Informacje przetworzone, to zatem takie informacje, które są z jednej strony istotne z punktu widzenia interesu państwa, zaś z drugiej strony ich przetworzenie w sensie fizycznym musi się wiązać nie tyle z nakładem pracy i to nawet znacznym w zakresie czasowym, lecz wykonaniem czynności prowadzących do uzyskania informacji nowej w formie i treści, jaką organ dotychczas nie dysponował. Informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, dopiero konieczność przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, intelektualnych może czynić z informacji prostej informację przetworzoną.

W orzecznictwie i doktrynie wypracowane zostało rozumienie użytego w art. 3 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcia "informacja przetworzona", co stało się konieczne z uwagi na brak jego legalnej definicji. Przyjęto powszechnie podzielane przez skład orzekający stanowisko, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie, w jakiej ją posiada, z zachowaniem ograniczeń wynikających z art. 5 ustawy, przy czym wyodrębnienie ze zbiorów informacji (rejestrów, zbiorów dokumentów, akt postępowań) nie jest związane z koniecznością poniesienia pewnych kosztów osobowych lub finansowych trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Informacja prosta poprzez sam proces anonimizacji, czyli czynność polegającą jedynie na przekształceniu, a nie przetworzeniu informacji nie zmienia się w informację przetworzoną. O przetworzeniu informacji nie stanowi też sięganie do materiałów archiwalnych.

Informacja przetworzona w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się też pogląd, że w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, zanonimizowania, sporządzenia wielu kserokopii określonych dokumentów może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania adresata wniosku i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Finansów wskazał na czynności, które musiałby podjąć aby udzielić wnioskowanej informacji. Stwierdził, że udzielenie odpowiedzi będzie wymagało od organu sporządzenia na podstawie obszernej dokumentacji archiwalnej nowych zestawień danych. Na stronie 3 i 4 uzasadnienia decyzji Minister Finansów dokładnie przedstawił operacje jakie organ powinien wykonać w celu udostępnienia informacji. Z uwagi na dokładne przedstawienie tego zagadnienia w uzasadnieniu decyzji niecelowe wydaje się powtarzanie użytej argumentacji.

W tych okolicznościach sprawy wbrew stanowisku Sądu I instancji nie można zarzucić organowi tego że nie uzasadnił dlaczego uznał, że wnioskowane informacje mają charakter przetworzony.

Należy również przypomnieć, że Sąd Instancji zgodnie z art.133 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę na podstawie akt sprawy, co oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach ( por. wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2015r. I GSK 1377/13 LEX nr. 17730008 ). Sąd I instancji nie tworzy stanu faktycznego sprawy lecz ocenia legalność zaskarżonej decyzji na podstawie stanu ustalonego przez organ. Przypomnienie powyższych zasad jest o tyle celowe, że w rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji uznał , że znaczna część informacji publicznej przechowywana jest w zbiorach informatycznych systemów komputerowych i z tych względów wyraził pogląd, że informacja możliwa do uzyskania przy pomocy tych technik nie będzie informacją przetworzoną.

Twierdzenia te nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, a opierają się jedynie na przypuszczeniach wnioskodawcy. Minister Finansów w odpowiedzi na skargę podkreślił że nie jest możliwe przy użyciu systemu komputerowego uzyskanie żądanej informacji ( z uwagi na jej szczegółowość oraz funkcje systemu ). Organ wyjaśnił jak działa system płacowo–kadrowy KOMAeHR oraz jakie są możliwości tego systemu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie był uprawniony do ustalania za organ, czy możliwe jest za pomocą systemu proste uzyskanie informacji, lecz do oceny czy powołana przez organ argumentacja mająca uzasadniać stanowisko organu co do charakteru wnioskowanej informacji ( przetworzona ) jest przekonująca.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nawet przy założeniu że pewne informacje można uzyskać przy pomocy omawianego systemu, to charakter wnioskowanych danych, ich zakres, liczebność wniosków oraz częstotliwość ich składania uzasadniają poparte stosowną argumentacją twierdzenie Ministra Finansów co do charakteru żądanych informacji ( informacja publiczna przetworzona ).

Tym samym zasadne okazały się także materialne zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1 pkt. 1 u.d.i.p.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do koniecznej dla uzyskania informacji przetworzonej przesłanki posiadania przez wnioskodawcę takiej informacji w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Brak rozważań w tym zakresie powoduje niemożność oceny zaskarżonej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny i narusza art. 141 § 4 P.p.s.a.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji organ podniósł, że zrealizowanie wniosku nie będzie skutkowało uzyskaniem przez stronę realnego wpływu na funkcjonowanie organów państwa, usprawnienie ich działania oraz organizację pracy, rolą jednak Sądu I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie dokonanie, oceny czy tego rodzaju stanowisko jest trafne w oparciu o ustawę o związkach zawodowych.

Nie jest natomiast trafny zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 58 § 1 pkt. 4 P.p.s.a.

Zgodnie z wymienionym przepisem Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została prawomocnie osądzona.

Informacje żądane przez Radę [..], " we wniosku z dnia 10 grudnia 2013r. w jego pkt. 1 lit.a oraz lit. d istotnie były tożsame z informacjami żądanymi we wniosku Rady z dnia 26 stycznia 2013r. W sprawie zainicjowanej wnioskiem z dnia 26 stycznia 2013r. wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 24 października 2013r. sygn. VIII SA/Wa 558/13 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 października 2014r. sygn. I OSK 587/14. Taka sytuacja nie jest objęta jednak normą art. 58 § 1 pkt. 4 P.p.s.a., ponieważ rozpoznawana sprawa dotyczy innej decyzji Ministra Finansów, a to oznacza że obecnie rozpoznawana sprawa nie jest tożsama ze sprawą o sygn. VIII SA/Wa 558/13. Dwukrotne rozstrzygnięcie przez Ministra Finansów tej samej kwestii ( w decyzji z dnia 9 kwietnia 2013r. i w decyzji z dnia 18 marca 2014r. stanowi o nieważności drugiej decyzji w tej części – art. 156 § 1 pkt. 3 K.p.a., a nie o niedopuszczalności skargi.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 203 pkt. 2 P.p.s.a orzekł jak w sentencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę oceni czy Minister Finansów prawidłowo wykazał, że uzyskanie przez Radę [..], wnioskowanej informacji publicznej przetworzonej nie jest istotne dla interesu publicznego.