Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 17 lutego 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej ze skargi kasacyjnej A. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 783/24 w sprawie ze skargi A. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wymagalności opłaty za usunięcie drzewa oddala skargę kasacyjną.

UZASASDNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez A. jest Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 lipca 2024 roku, sygn. akt IV SA/Wa 783/24. Którym oddalono skargę w/w na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wymagalności opłaty za usunięcie drzew.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r., Zarząd Dzielnicy [...], zezwolił A. oraz B. na usunięcie 1 drzewa (oznaczonego numerem [...]) z terenu nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] na działce o nr [...]. Ustalono termin usunięcia drzew i krzewów do dnia [...] grudnia 2019 r. Uzależniono zezwolenie od wykonania nasadzenia następczego 1 drzewa, w terminie do dnia [...] listopada 2021 r.; zobowiązano do przedłożenia informacji o terminie i dokładnej lokalizacji nasadzenia nie później niż do dnia [...] grudnia 2021 r. W decyzji tej ustalono opłaty za usuniecie drzew i krzewów w wysokości [...] zł. Odroczono uiszczenie opłaty na okres 3 lat, tj. do dnia [...] listopada 2024 r., wskazując, że jeżeli drzewo zachowa żywotność po upływie 3 lat lub nie zachowa jej z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, opłata zostanie umorzona.

Decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2020 r. Zarząd Dzielnicy [...], na wniosek A., zmienił w/w decyzję nr [...] z dnia [...] lutego 2019 r. w ten sposób, że m.in. uzależniono zezwolenie w odniesieniu do drzew, od wykonania nasadzeń zastępczych w obrębie działki nr [...] w terminie do dnia [...] maja 2022 r. Zmieniono również termin na przedłożenie informacji powykonawczej po zakończeniu prac związanych z nasadzeniem zastępczym - do dnia [...] czerwca 2022 r., oraz termin płatności ustalonej opłaty do dnia [...] maja 2025 r.

W toku postępowania ustalono, iż w wyznaczonym terminie nie złożono informacji powykonawczej, w związku z czym wezwano strony do jej przedstawienia. W piśmie z dnia [...] grudnia 2023 r. A., z aprobatą B., poinformowało, że nasadzenie 1 sztuki drzewa nastąpiło w dniu [...] listopadzie 2022 r. Wyjaśniono, że informacja o nasadzeniu nie została przekazana organowi z uwagi na potraktowanie tego nasadzenia jako próbne, przed posadzeniem pozostałych [...] drzew, wynikających z decyzji nr [...], zmienionej decyzją nr [...]. Przesunięcie terminu nasadzenia spowodowane było opóźnieniem w realizacji robót budowlanych, z przyczyn obiektywnych czynników zewnętrznych, tj. pandemia Covid-19 oraz wojna w Ukrainie. Związane z tym trudności związane z zaopatrzeniem, brakiem pracowników i zerwaniem łańcucha dostaw skutkowały przesunięcie w harmonogramie realizacji poszczególnych robót, w tym takich, które kolidowały z wykonaniem nasadzeń kompensacyjnych.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2023 roku Zarząd Dzielnicy [...] powołując się na art. 84 ust. 7 i 8, art. 87 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 roku o ochronie przyrody (t.j. DZ.U. z 2023r., poz. 1336 stwierdził wymagalność opłaty w wysokości [...] zł ustalonej decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2019 roku, zmienionej decyzją tegoż organu z dnia [...] listopada 2020 roku, jak i obowiązek jej wpłaty na wskazany w decyzji rachunek bankowy w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, że nasadzenie zastępcze wykonano po terminie określonym w decyzji Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2019 roku, zmienionej decyzją z dnia [...] listopada 2020 roku. Jest to wystarczająca przesłanka do stwierdzenia wymagalności opłaty ustalonej w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew.

Odwołanie od decyzji tej wniosło A.

Decyzją z dnia [...] lutego 2024 r., znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium zaakceptowało w całości stanowisko organu I instancji, zarówno w zakresie poczynionych ustaleń jak i powołanej w kwestionowanej decyzji regulacji prawnej. Oceniając zaskarżoną decyzję organ odwoławczy potwierdził stanowisko organu I instancji, iż bezskuteczny upływ terminu na wykonanie nasadzeń zastępczych aktualizuje wymagalność opłaty z tytułu zezwolenia na usunięcie drzew, w pełnej wysokości określonej w decyzji o zezwoleniu. Przepisy ustawy nie zawierają w tym zakresie ograniczeń czy też możliwości oceny przyczyn niewykonania nasadzeń zastępczych jako podstaw do nienaliczenia opłaty czy też odroczenia jej płatności. Z akt sprawy wynika jasno (i fakt ten nie jest kwestionowany przez strony postępowania), że w ramach nakazanej kompensacji nie dokonano w terminie do dnia [...] maja 2022 r. przedmiotowego nasadzenia. Z tego też względu bezspornym jest, iż w sprawie wystąpiła przesłanka określona w art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody - niedokonanie nasadzeń następczych w określonym terminie. Tym samy zostały spełnione przesłanki do stwierdzenia wymagalności opłaty ustalonej decyzją Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] listopada 2018 roku zmienionej decyzją tegoż organu z dnia [...] listopada 2020 roku za usunięcie drzew.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem A. w [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób pełny i wyczerpujący istotnych okoliczności sprawy w postaci nadzwyczajnych powodów, dla których nasadzenia kompensacyjne zostały zrealizowane z opóźnieniem, co doprowadziło do błędnego ustalenia wymagalności opłaty,

- art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zaprezentowania w uzasadnieniu decyzji własnej i pełnej oceny argumentów przedłożonych przez inwestora, dotyczących braku możliwości zachowania terminu nasadzeń, z ograniczeniem się do przytoczenia ich treści oraz lakonicznej konkluzji stanowiska i przytoczeniu przepisów prawa;

- art. 84 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uruchomieniu mechanizmu sankcyjnego bez należytego zbadania, czy realizacja inwestycji, na potrzeby której dokonano wycinki drzew, wyrządziła lub wyrządzi szkody w przyrodzie;

- art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na naliczeniu opłaty kompensacyjnej przed upływem terminu 3 lat od upływu terminu na wykonanie nasadzeń kompensacyjnych, w oparciu o informację o ich niezrealizowaniu w terminie, podczas gdy przepis art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody nie przewiduje wprost skrócenia okresu odroczenia terminu uiszczenia opłaty wynikającego z faktu niedokonania części nasadzeń kompensacyjnych.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji a także o zasądzenie na jego rzecz od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaskarżonym wyrokiem skargę oddalił uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji na wstępie stwierdził, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, a w szczególności art. 83, art. 84 ust. 1, 3 7 i 8, przytaczając ich treść. Powołane wyżej regulacja prawna wskazuje jednoznacznie na możliwość odroczenia w ramach zezwolenia na usunięcie drzew terminu płatności opłaty za ich usunięcie, o ile jednocześnie nałożono na stronę obowiązek przesadzenia usuniętych drzew lub też wykonania nasadzeń zastępczych w określonym terminie. Zarazem jednak ustawodawca przesądził, że w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem następuje pobranie opłaty ustalonej w zezwoleniu. Opłata jest przy tym przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem.

W okolicznościach sprawy jest bezsporne, że skarżące A., ani B., nie wykonało nasadzenia zastępczego w terminie określonym w zezwoleniu, tj. do dnia [...] maja 2022 r., które zostało dokonane dopiero w listopadzie 2022 r. (pismo skarżącego z dnia 8 grudnia 2023 r.). A także nie złożyło dokumentacji powykonawczej do dnia [...] czerwca 2022 r.

W świetle powyższego zmaterializował się zatem, zdaniem Sądu I instancji, skutek prawny z art. 84 ust. 7 u.o.p. w postaci obowiązku pobrania przez organ opłaty. Nie ma przy tym znaczenia, że skarżący zamierza dokonać nasadzenia zastępczego w terminie późniejszym z uwagi nie sprzyjające dotychczas okoliczności faktyczne, uniemożliwiające podjęcie takich działań. W takiej sytuacji skarżący winien zwrócić się do organu o zmianę decyzji zezwalającej na wycinkę drzew, w części dotyczącej terminu dokonania nasadzeń zastępczych. Przewidziany w tym przepisie obowiązek pobrania przez organ opłaty aktualizuje się automatycznie w przypadku "niewykonania nasadzeń zastępczych lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem". Bezskuteczny upływ terminu wykonania nasadzeń zastępczych rodzi skutek materialnoprawny z art. 84 ust. 7 ustawy bo ochronie przyrody, a więc konieczność pobrania opłaty.

Skargą kasacyjna od powyższego wyroku złożyło A. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

-a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. oraz art., 151 p.p.s.a. w związku z naruszeniem przez organ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez oddalenie skargi skarżącego, w sytuacji gdy istniały przesłanki uchylenia w całości zaskarżonej decyzji organu, bowiem ta została oparta o niepełne i niewyczerpujące wyjaśnienia dotyczące istotnych okoliczności sprawy w postaci nadzwyczajnych powodów, dla których nasadzenia kompensacyjne zostały zrealizowane z opóźnieniem, co doprowadziło do błędnego ustalenia wymagalności opłaty,

-b) art. 145 § I pkt 1 lit. c) p.p.s.a. ora arrt 151 p.p.s.a w związku z naruszeniem przez organ art., 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., przez oddalenie skargi skarżącego, w sytuacji gdy istniały przesłanki uchylenia w całości zaskarżonej decyzji, bowiem w uzasadnieniu decyzji nie zaprezentowano własnej i pełnej oceny argumentów przedłożonych przez inwestora, dotyczących braku możliwości zachowania terminu nasadzeń a jedynie ograniczono się do przytoczenia ich treści oraz lakonicznej konkluzji stanowiska i przytoczeniu przepisów prawa;

-c) art. 14 I § 4 p.p.s.a. polegające na:

- braku odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów postawionych w skardze, dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności zarzutów dotyczących nieprzeprowadzenia przez organ wszechstronnego postępowania dowodowego oraz - ograniczeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zasadzie do lakonicznego stanowiska wyrażonego przez organy przy jednoczesnym pominięciu argumentacji skarżącego podniesionej w skardze, względnie bez wyjaśnienia, dlaczego stanowisko strony jest niezasadne, podczas gdy Sąd pierwszej instancji winien był rozpoznać skargę ze szczególnym odniesieniem się do sformułowanych w skardze zarzutów, co powinno z kolei znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku sporządzonym zgodnie z wymogami art. 141 § 4 p.p.s.a.;

-d) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez przedstawienie przez Sąd oceny prawnej sprawy z odwołaniem się do wyroku zapadłego w innej sprawie, w innym stanie faktycznym przez co rozważania Sądu pierwszej instancji, mimo że powinny być rozważaniami tego Sądu jako orzekającego w sprawie zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w granicach określonych w art. 134 p.p.s.a., takimi nie są, a Sąd zaniechał indywidualnej oceny sprawy;

2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie tj.:

-a) art. 84 ust.1 w zw. z art. 84 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uruchomieniu mechanizmu sankcyjnego pomimo braku należytego wyjaśnienia w sprawie, czy realizacja inwestycji, na potrzeby której dokonano wycinki drzew, wyrządziła lub wyrządzi szkody w przyrodzie:

-b) art. 84 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu wymagalności opłaty przez upływem terminu 3 lat od upływu terminu na wykonanie nasadzeń kompensacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Zadaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w niniejszej sprawie skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstawa kasacyjnych, rozpatrzeniu w pierwszej kolejności podlegać powinny zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, albowiem zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. O naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. można mówić wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych warunków, a wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie miała miejsca. Sąd I instancji spełnił wymogi normatywne określone w tym przepisie. Wskazać należy, że art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje elementy uzasadnienia wyroku, które powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpoznana przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Sąd I instancji spełnił wymogi ustawowe przewidziane dla uzasadnienia wyroku, przedstawiając między innymi stan faktyczny sprawy jaki przyjął za podstawę rozstrzygnięcia sprawy, przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę jej rozstrzygnięcia oraz dokonał ich wykładni, która jest odmienna od interpretacji dokonanej przez stroną skarżącą kasacyjnie wyrok. Wbrew twierdzeniom skarżącego Sąd I instancji odniósł się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze. Omawiając przesłanki zastosowania art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody w postaci obowiązku pobrania przez organ opłaty stwierdził, że nie ma przy tym znaczenia, że skarżący zamierzał dokonać nasadzenia zastępczego w terminie późniejszym uwagi na niesprzyjające jego zdaniem okoliczności faktyczne, uniemożliwiające podjęcie takich działań. Okoliczności te (pandemia Covid-19, wojna na Ukrainie, trudności związane z realizacją inwestycji związane z dostawą materiałów, siłą roboczą), nie miały istotnego wpływu w świetle art. 87 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody na rozstrzygniecie sprawy. Sąd także jednoznacznie wskazał w uzasadnieniu, że w przypadku brak wykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem winno nastąpić stwierdzenie wymagalności opłaty ustalonej w zezwoleniu, bez konieczności badania innych okoliczności leżących po stronie zobowiązanej do tych nasadzeń które miałby jej zdaniem uniemożliwiać lub w sposób znaczący utrudniać ich wykonanie w ustalonym terminie. Z tych też powodów Sąd I instancji uznał za niecelowe badanie okoliczności, na które skarżąca kasacyjnie powołuje się jako usprawiedliwiające brak wywiązania się przez nią z nasadzeń zastępczych zgodnie z warunkami określonymi w decyzji z dnia [...] lutego 2019 roku, zmienionej następnie decyzją z dnia [...] listopada 2020 roku, a co jednoznacznie stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Obowiązek odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi oznacza obowiązek rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach wyznaczonych tymi zarzutami, ale nie oznacza obowiązku wyraźnego odniesienia się do każdego zarzutu skargi (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2025r., sygn. akt III OSK 33/23). Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną, a ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2025r., sygn. akt III OSK 135/23).

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a., art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez przedstawienie przez Sąd I instancji oceny prawnej sprawy z odwołaniem się do wyroku zapadłego w innej sprawie, w innym stanie faktycznym przez co rozważania tego Sądu jako orzekającego w sprawie zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w granicach określonych w art. 134 p.p.s.a., takimi nie są, a Sąd zaniechał indywidualnej oceny. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku jednoznacznie prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji dokonał oceny legalności decyzji stanowiącej przedmiot skargi wniesionej przez stronę skarżącą. Odwołał się do wyroku WSA w Lublinie z dnia 20 grudnia 2018 roku, sygn. akt II SA/Lu 902/18 na potwierdzenie wykładni przepisów prawa materialnego tj. art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, jaka została przedstawiona w zaskarżonym wyroku.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnych dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit, c p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, podczas gdy zdaniem skarżącego kasacyjnie istniały przesłanki do uchylenia zaskarżonej decyzji w postaci nadzwyczajnych powodów, dla których nasadzenia kompensacyjne zostały zrealizowane z opóźnieniem, co doprowadziło do błędnego ustalenia wymagalności opłaty. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej stan faktyczny sprawy nie budził wątpliwości, a materiał dowodowy został zebrany w wystarczającym stopniu. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, poprzez analizę dokumentów zawartych w aktach administracyjnych, Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień, które musiałyby skutkować wyeliminowaniem z obrotu prawnego kwestionowanych decyzji. Po wnikliwej analizie materiału sprawy i procedur poprzedzających wydanie zaskarżonej decyzji, trafnie stwierdził, że organy prowadzące kontrolowane postępowanie wypełniły zawarty w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w przepisie art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego. Przyjęta w sprawie faktyczna podstawa rozstrzygnięć ustalona została z uwzględnieniem wymogów wynikających z przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Sąd zasadnie uznał, że organy ustaliły wszystkie istotne do załatwienia sprawy okoliczności faktyczne i prawne, a zgromadzony w sprawie materiał dowodowy ma walor kompletności, zaś jego ocena nie nosi znamion dowolności. Organ ustalił wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Ustalono termin w jakim skarżąca miała usunąć drzewa i krzew, w tym ich ilość i usytuowanie, ilość i rodzaj drzew jakie miały zostać zastępczo nasadzone oraz termin realizacji nasadzeń zastępczych. Ustalenia te poczyniono w oparciu o decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2019 roku zmienionej następnie decyzją z dnia [...] listopada 2020 roku. W oparciu o decyzję z [...] lutego 2019 roku ustalono także wysokość opłaty za usunięcie drzew i krzewów. Treść decyzji stanowiła także podstawę ustalenia terminu w jakim strona miała złożyć informację o terminie wykonanych nasadzeń i ich lokalizacji. Bezspornym jest także, że strona skarżąca nie wykonała wymaganych nasadzeń w ustalonym terminie, co zostało przez nią potwierdzone w przedkładanych do organu pismach. Przepis art. 7 i 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej ustalenia okoliczności istotnych do rozstrzygnięcia sprawy, a których zakres wynika z przepisów prawa materialnego w oparciu o które organ rozstrzyga sprawę. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. przedstawił także w sposób zwięzły okoliczności, które jej zdaniem miały usprawiedliwiać brak zachowania terminu do dokonania nasadzeń zastępczych przy jednoczesnym stwierdzeniu, że nie mogą one stanowić podstawy do odstąpienia od ustalenia wymagalności spornej opłaty. Brak dokładnego wyjaśnienia nadzwyczajnych okoliczności podnoszonych przez stronę, które miały usprawiedliwiać brak wykonania nasadzeń w określonym terminie był zatem podyktowany uznaniem przez organ, że nie mają one istotnego wpływu na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 84 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, których naruszenia skarżący upatruje po pierwsze w braku zbadania i jednoczesnego uwzględnienia, czy realizacja inwestycji, na potrzeby której dokonano wycinki drzew, wyrządziła lub wyrządzi w przyszłości szkodę w przyrodzie. Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie rozstrzygnięć stanowi art. 84 ust. 7 o ochronie przyrody, zgodnie z którym, w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Wskazany przepis dotyczy konsekwencji braku wykonania obowiązku prawnego w postaci nasadzeń zastępczych, który został określony dla spółki w decyzji administracyjnej wydanej na jej wniosek w przedmiocie usunięcia drzew. Naruszenie normy prawnej wynikającej z art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, polegające na niewykonaniu lub nienależytym wykonaniu obowiązku wykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, musi pociągać za sobą skutki prawne w postaci naliczenia opłaty, która jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Wykładnia art. 84 ust. 7 dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z zasadą ogólną wyrażoną w art. 84 ust. 1 i 2 ustawie o ochronie przyrody. W myśl ww. przepisów, posiadacz nieruchomości ponosi opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu (art. 84 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody). Opłaty naliczane są w zezwoleniu na usunięcie drzewa lub krzewu i pobierane przez organ właściwy do wydania tego zezwolenia (art. 84 ust. 2). Stosowanie opłaty, o której mowa w art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody wywodzi się z założenia, że w działalności ochronnej muszą być uwzględniane także ekonomiczne aspekty korzystania ze środowiska w tym przyrody, wprowadzania w nim zmian, dokonywania degradacji, podejmowania działań ochronnych oraz restytucyjnych. Oddziaływanie opłaty, o której mowa w art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody wykorzystywane powinno być także poprzez stosowanie jej jako sankcji z tytułu niewykonywania lub nieprawidłowego wykonywania obowiązków związanych z ochroną przyrody, obowiązków wynikających z ustawy, ale często kształtowanych przez decyzje administracyjne (por. A. Jaworowicz-Rudolf, Instrumenty finansowo-prawne ochrony środowiska (w:) Prawa i obowiązki przedsiębiorców w ochronie środowiska. Zarys encyklopedyczny, red. P. Korzeniowski, Warszawa 2010, s. 115). Zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci" celem opłat powinno być wystawienie rachunku sprawcy naruszenia stanu środowiska za powstanie negatywnych efektów zewnętrznych i za związane z tym koszty ich usunięcia. Najkorzystniejszą formą byłoby indywidualne ustalenie tzw. krańcowej szkody wywołanej przez szeroko rozumiane korzystanie ze środowiska, co jednak praktycznie jest prawie niemożliwe. Z tego względu opłaty są określane jako świadczenia pieniężne pobierane z tytułu korzystania z komponentów środowiska, o charakterze przymusowym i ekwiwalentnym, z reguły egzekwowane ex ante (przed rozpoczęciem działania) i oparto je na przeciętnych kosztach degradacji środowiska (A. Jaworowicz-Rudolf, Instrumenty finansowoprawne, (w:) M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2021, s. 203). Ustawodawca wprowadza także możliwość odroczenia płatności ustalonej opłaty pod warunkiem zrekompensowania przez podmiot korzystający ze środowiska uszczerbku spowodowanego jego działaniem. Brak tej rekompensaty w sposób określony w decyzji administracyjnej rodzi skutek w postaci nakazania ściągnięcia uprzednio określonej opłaty. Decyzję te nie mają już charakteru uznaniowego, są to decyzję związane. Skoro zatem skarżący nie dokonał nasadzeń zastępczy w terminie określonym w decyzji, organ był zobowiązany do orzeczenia stwierdzenia wymagalności opłaty, bez konieczności ustalania czy to działanie (w niniejszej sprawie brak dokonania nasadzenia w ustalonym w decyzji terminie) spowodowało lub może w przyszłości spowodować określoną szkodę dla środowiska. Nie jest to przesłanka, od której ustawodawca uzależnia stwierdzenie na podstawie art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody stwierdzenie wymagalności spornej opłaty.

Brak jest także do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 84 ust. 1 w zw. z art. 84 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody, polegającego na stwierdzeniu wymagalności opłaty przed upływem terminu trzech lat na wykonanie nasadzeń zastępczych. Przepis art. 84 ust. 3 podobnie zresztą jak ust. 4 ustawy dotyczy bowiem sytuacji, gdy nasadzenia zastępcze dokonano z zachowaniem wszystkich warunków określonych w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew, w tym w terminie określonym w tej decyzji. Termin trzy letni jest związany z przesłanką zachowania przez ten okres żywotności nasadzonych drzew. Przepis art. 84 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody dotyczy natomiast niewykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzew. Pod pojęciem niezgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzew należy rozumieć nie tylko brak wykonania nasadzeń zastępczych, ale także ich wykonanie po ustalonym w decyzji terminie. W przepisie tym nie zawarto postanowień w jakim terminie decyzja taka może być wydana. Zatem uzasadnione jest twierdzenie, że organ winien wszcząć i wydać stosowną decyzję z chwilą stwierdzenia naruszenia warunków określonych w decyzji zezwalającej na usunięcie drzew. Brak jest w takiej sytuacji podstaw, aby organ w takiej sytuacji był obowiązanych czekać z wydaniem decyzji stwierdzającej wymagalność opłaty do upływu trzech lat od upływu terminu w którym nasadzenia miały być wykonane.

Mając powyższe na uwadze uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.