Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Siegień Sędziowie: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Jolanta Rudnicka po rozpoznaniu w dniu 28 czerwca 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 122/23 w sprawie ze skargi J.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 24 listopada 2022 r., nr SKO.82.1377.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.

Zaskarżonym wyrokiem z 23 marca 2023 r., sygn. akt II SA/Ol 122/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę J.R. (dalej również: "wnioskujący", "skarżący", "skarżący kasacyjnie", "strona") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie (dalej również: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "SKO", "Kolegium") z 24 listopada 2022 r., nr SKO.82.1377.2022 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J.R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, kwestionując go w całości i podnosząc naruszenie prawa materialnego, tj. art. 27 ust. 5 pkt 3 oraz art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 615 ze zm., dalej: "uśr", "ustawa"), przez błędną ich wykładnię sprowadzającą się do przyjęcia, że wyłączona jest możliwość przyznania prawa do wybranego przez stronę, korzystniejszego prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, począwszy od daty złożenia wniosku, w sytuacji zbiegu praw do ww. świadczenia oraz specjalnego zasiłku opiekuńczego i jednoczesnej rezygnacji z dniem złożenia wniosku z prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, w sytuacji braku uchylenia decyzji przyznającej prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, podczas gdy wykładnia celowościowa ww. przepisów prowadzi do wniosku przeciwnego.

W uzasadnieniu środka zaskarżenia przedstawiono argumentację na poparcie ww. zarzutu.

Wywodząc jak wyżej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Złożono również wniosek o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym wobec zrzeczenia się prawa do rozprawy.

Organ odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożył.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634, dalej: "ppsa"), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W analizowanej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te wyznaczone są wskazanymi w środku zaskarżenia podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa), a także naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa).

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ppsa, ponieważ skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia odpisu środka zaskarżenia, nie zażądała jej przeprowadzenia.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W środku zaskarżenia sformułowano wyłącznie zarzut naruszenia przez Sąd Wojewódzki prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ppsa). Skarżący kasacyjnie nie stawia zarzutów dotyczących błędnej akceptacji zaskarżonym wyrokiem stanu faktycznego sprawy, ustalonego przez organy, co czyni ów stan faktyczny wiążącym dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec powyższego, poczynione przez organy i następnie zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, ustalenia w zakresie pobierania przez stronę specjalnego zasiłku opiekuńczego, przyznanego decyzją Burmistrza Miasta B. (dalej: "organ I instancji", "Burmistrz") z 13 grudnia 2021 r., nr MOPS-5117.000021.12.2021, na okres od 1 listopada 2021 r. do 31 października 2022 r. – zarówno w dacie złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (17 sierpnia 2022 r. – data wpływu do organu), jak i w dniu orzekania przez organ I instancji (19 września 2022 r.) – są wiążące. Naczelny Sąd Administracyjny za pozostające poza sporem uznał również złożenie wraz z wnioskiem o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (oraz w pkt 3 petitum wniosku), oświadczenia o rezygnacji z prawa do zasiłku "(...) z dniem przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego...", oraz wypełnienie przez stronę pozostałych przesłanek warunkujących ustalenie żądanego prawa.

Istota sporu w analizowanej sprawie koncentruje się wokół określenia daty początkowej, od której zgodnie z unormowaniami uśr, możliwe było ustalenie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W szczególności zaś, przyznanie tej formy pomocy w sytuacji funkcjonowania w obrocie do 31 października 2022 r., przysługującego skarżącemu zasiłku opiekuńczego. Orzekające w sprawie organy uznały bowiem, że wnioskujący uprawniony był do tego świadczenia od 1 listopada 2022 r., w związku z wygaśnięciem z 31 października 2022 r. decyzji przyznającej mu prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie zaś – jak postuluje skarżący kasacyjnie – od dnia złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego (sierpień 2022 r.).

Przechodząc do oceny zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że zgodnie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów.

W myśl zaś art. 27 ust. 5 ustawy, w przypadku zbiegu uprawnień do następujących świadczeń: świadczenia rodzicielskiego lub świadczenia pielęgnacyjnego, lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, lub dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną - także w przypadku gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami.

Analiza ww. norm uśr prowadzi do konkluzji, że w przypadku zbiegu uprawnień do specjalnego zasiłku opiekuńczego i świadczenia pielęgnacyjnego (jak w tej sprawie), wnioskującemu może przysługiwać wyłącznie jedno z nich. W konsekwencji wykluczone jest równoczesne przyznanie (i pobieranie) obu świadczeń za ten sam okres. Zgodnie z przytoczonymi powyżej normami, strona może otrzymać jedną z form pomocy, przy czym – co należy podkreślić – chodzi tu o fakt przyznania świadczenia, nie zaś jedynie o jego pobieranie. W przypadku bowiem, gdy strona ma już uprzednio ustalone decyzją administracyjną, prawo do określonego świadczenia, brak jest regulacji, która zakazałaby jego pobranie.

Warunkiem, zgodnego z unormowaniami uśr, ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego jest więc, obok dokonania wyboru świadczenia (art. 27 ust. 5 uśr), brak uprawnienia wnioskodawcy do otrzymywania świadczenia konkurencyjnego (art. 17 ust. 5 uśr). W praktyce oznacza to, że w przypadku złożonego przez osobę, która ma już przyznany specjalny zasiłek opiekuńczy, wniosku o świadczenie pielęgnacyjne, musi ona albo wstrzymać się z nowym wnioskiem - do momentu wygaśnięcia decyzji (terminowej) przyznającej jej prawo do zasiłku, bądź wystąpić o uchylenie tej decyzji, wyraźnie wyrażając wolę pobierania "nowego" świadczenia. Decyzja wnioskującego musi przy tym wyraźne, a nie tylko hipotetyczne czy też warunkowo, wyrażać zrzeczenie się prawa do konkurencyjnego świadczenia (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 4 kwietnia 2023 r., I OSK 805/22, czy z 18 lipca 2023 r., I OSK 1565/22).

W myśl art. 24 ust. 2 uśr, prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego. Zauważyć jednak należy, że powyższej zasady nie można traktować jako bezwzględnego nakazu. Norma ta stanowi bowiem regulację procesową, pełniącą funkcję służebną względem norm materialnoprawnych, a więc jej zastosowanie nie może prowadzić do modyfikacji lub pominięcia innych norm. W praktyce oznacza to, że przyznając świadczenia rodzinne, organ ocenia spełnienie warunków przysługiwania świadczenia na dzień podejmowania rozstrzygnięcia (vide: Małysa-Sulińska Katarzyna (red.), Ustawa o świadczeniach rodzinnych. Komentarz, opubl. LEX 2015 oraz R. Babińska-Górecka (w:) R. Babińska-Górecka, M. Lewandowicz-Machnikowska, Świadczenia rodzinne/Komentarz, Wrocław 2010, s. 296 oraz literatura i orzecznictwo tam przywołane).

Istotnym jest więc, że w przypadku, gdy w dacie wydawania decyzji jedna z przesłanek przysługiwania prawa do danego świadczenia zaktualizuje się po miesiącu złożenia wniosku, organ administracji jest nie tylko uprawniony, a wręcz zobowiązany uwzględnić tę okoliczność. Określone świadczenie rodzinne może być bowiem stronie przyznane jedynie wówczas, gdy wszystkie wymagane prawem warunki zostaną spełnione. Skoro zaś – jak wskazano już wyżej – nie jest możliwe kumulatywne pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego i specjalnego zasiłku opiekuńczego, a warunkiem przyznania "nowego" świadczenia jest bezwarunkowa rezygnacja z wcześniej przyznanej na ten sam cel formy pomocy, to okres, na jaki strona może ubiegać się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest determinowany jedynie datą wpływu wniosku o to świadczenie, ale uzależniony jest również od okresu obowiązywania dotychczasowego, zbieżnego uprawnienia.

Odnosząc powyższe do analizowanej sprawy zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie wraz z żądaniem ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego złożył wniosek o uchylenie decyzji przyznającej mu specjalny zasiłek opiekuńczy. Bezspornie zaznaczył również w treści tego pisma, że uchylenie ww. prawa może nastąpić dopiero z dniem wydania decyzji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego, a w szczególności: od miesiąca złożenia wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Odnotowania w tym miejscu wymaga, że taka konstrukcja złożonego oświadczenia wskazuje na jego warunkowy charakter. Wybór nie był więc definitywny. Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się w tym względzie ze stanowiskiem Sądu Wojewódzkiego i uznaje, że oświadczenie to nie prowadziło do eliminacji kumulacji przysługujących świadczeń. Za słuszne uznaje również stwierdzenie, że utrata prawa do ww. zasiłku, nastąpiła z 1 listopada 2022 r., a więc wraz z wygaśnięciem ostatecznej decyzji Burmistrza z 13 grudnia 2021 r. Powyższą konkluzję umacnia, wynikający z akt administracyjnych sprawy, fakt złożenia przez skarżącego kolejnego wniosku o przyznanie specjalnego zasiłku opiekuńczego na dalszy okres zasiłkowy (w październiku 2022 r.).

W analizowanej sprawie bezsporne jest, że eliminacja z obiegu prawnego decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy nastąpiła z 31 października 2022 r., tym samym organy prawidłowo odmówiły ustalenia dla strony prawa do świadczenia pielęgnacyjnego za okres od sierpnia 2022 r. do 31 października 2022 r. Okoliczność pobierania uprzednio przyznanej formy pomocy stanowiła bowiem objętą dyspozycją art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr, przeszkodę uniemożliwiającą (równoczesne w zaistniałej sytuacji) przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z funkcjonowaniem w obrocie prawnym decyzji przyznającej skarżącemu kasacyjnie prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie było prawnej możliwości – w czasie obowiązywania tej decyzji – wydania innego aktu, który na ten sam okres przyznawałaby wnioskującemu konkurencyjne świadczenie. Zaakcentować przy tym należy, że skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie złożył skonkretyzowanego wolicjonalnie oświadczenia o rezygnacji ze specjalnego zasiłku opiekuńczego, więcej – ponowił żądanie ustalenia tego prawa na kolejny okres zasiłkowy w październiku 2022 r. (czyli czas po wygaśnięciu decyzji Burmistrza z 13 grudnia 2021 r.). Dopiero wygaśnięcie wyżej wspomnianej decyzji dotyczącej prawa do specjalnego zasiłku opiekuńczego, nie zaś - jak wywodziła strona - złożenie przez nią wniosku z 17 sierpnia 2022 r. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wraz z oświadczeniem o wyborze świadczenia korzystniejszego - wyeliminowało negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr - w postaci posiadania prawa do ww. zasiłku.

W konsekwencji powyższego za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 27 ust. 5 pkt 3 w zw. z art. 24 ust 2 uśr. Skoro bowiem warunkowe oświadczenie o wyborze przysługującego świadczenia nie mogło zostać uznane za skuteczne na gruncie art. 27 ust. 5 uśr, to świadczenie pielęgnacyjne przysługiwało dopiero od momentu spełnienia wszystkich przesłanek koniecznych do jego przyznania, w tym ustania określonego w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. b uśr – zbiegu świadczeń konkurencyjnych. Ostatnia przesłanka zaktualizowała się zaś z 1 listopada 2022 r., na skutek wygaśnięcia terminowej decyzji przyznającej skarżącemu specjalny zasiłek opiekuńczy.

Z tych też powodów Skład orzekający nie podzielił wykładni prawa materialnego przedstawionej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazując przy tym na stanowiska wyrażane w m.in. w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 lipca 2022 r., I OSK 1859/21, z 3 sierpnia 2022 r., I OSK 211/21, z 25 listopada 2022 r., I OSK 189/22, z 3 lutego 2023 r., I OSK 630/22, z 9 lutego 2023 r., I OSK 656/22, z 22 lutego 2023 r., I OSK 703/22, z 9 maja 2024 r., I OSK 1494/23, czy z 29 maja 2024 r., I OSK 1522/23 i I OSK 1627/23.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ppsa, oddalił skargę kasacyjną.

Uzasadnienie wyroku zostało sporządzone zgodnie z art. 193 in fine ppsa.