Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach (spr.) Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 9 sierpnia 2023 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 marca 2018 r. sygn. akt I SA/Kr 69/18 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 grudnia 2017 r. nr 220000/0428206/2017 w przedmiocie należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenia społeczne oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, wyrokiem z 28 marca 2018 r., I SA/Kr 69/18 oddalił skargę [...] na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 14 grudnia 2017 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia.

[...] wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Autor skargi kasacyjnej wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 ust. 1-3 pkt, ust. 3a i 3b ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (zwaną dalej: u.s.u.s.) w zw. z § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, że w stosunku do skarżącego nie zaszły okoliczności stanowiące podstawę do wydania decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia, o których mowa w wyżej wymienionych przepisach, co skutkowało przekroczeniem granic uznania administracyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd pierwszej instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia.

Zgodnie z art. 174 pkt 2) p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął stan faktyczny sprawy i go przedstawił, stan faktyczny rzeczywisty, ustalony i przyjęty zgodnie z obowiązującym prawem. Autor skargi kasacyjnej nie kwestionuje stanu faktycznego sprawy, ponieważ nie oparł skargi kasacyjnej na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. – naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie - musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego. Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym z przytoczeniem przepisów prawa. Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.

W orzecznictwie przyjmuje się, że zarzuty dotyczące obu form naruszenia prawa materialnego powinny być formułowane w przypadku, gdy stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i nie budzi wątpliwości. Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone. W przeciwnym wypadku ich stawianie jest przedwczesne. Podnoszenie takich zarzutów w oparciu o podstawy wymienione w art. 174 pkt 1) p.p.s.a. nie jest skuteczne w przypadkach, gdy strona chce zakwestionować wadliwe, jej zdaniem, ustalenia stanu faktycznego. Wykazywanie naruszenia prawa materialnego nie polega bowiem na kwestionowaniu przez stronę ustaleń w zakresie okoliczności sprawy. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych, uznanych za prawidłowe w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku, nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego. Może być ona skuteczna tylko w ramach drugiej podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2) p.p.s.a.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 28 ust. 1-3 pkt, ust. 3a i 3b u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 pkt 1) rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne "poprzez niewłaściwe zastosowanie tj. przyjęcie, że w stosunku do skarżącego nie zaszły okoliczności stanowiące podstawę do wydania decyzji o umorzeniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia, o których mowa w wyżej wymienionych przepisach, co skutkowało przekroczeniem granic tzw. uznania administracyjnego."

Według art. 28 ust. 3a u.s.u.s., należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia mogą być w uzasadnionych przypadkach umarzane pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Natomiast, zgodnie z art. 28 ust. 3b u.s.u.s., minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady umarzania, o którym mowa w ust. 3a, z uwzględnieniem przesłanek uzasadniających umorzenie, biorąc pod uwagę ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych. Ta regulacja szczególna w stosunku do regulacji z art. 7 k.p.a. nakazuje w sprawach umorzeniowych oprócz interesu społecznego i słusznego interesu obywateli uwzględnić także ważny interes osoby zobowiązanej do opłacenia należności z tytułu składek oraz stan finansów ubezpieczeń społecznych.

Według § 3 ust. 1 pkt 1) wskazanego rozporządzenia, Zakład może umorzyć należności z tytułu składek, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny, w szczególności w przypadku gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zaakceptował ustalenie przez ZUS, że skarżący nie wykazał istnienia wskazanej przesłanki umorzenia należności z tytułu składek: "W ocenie Sądu, analiza zebranych w sprawie dowodów została dokonana przede wszystkim z uwzględnieniem oświadczeń skarżącego oraz dokumentów, które przedłożył w toku postępowania. Na tej podstawie organy obu instancji poczyniły prawidłowe ustalenia w zakresie oceny jego sytuacji majątkowej i rodzinnej."

Argumentacja podniesiona przez stronę nie może zasługiwać na uwzględnienie, bowiem w istocie zmierza do podważenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Zarzut naruszenia przepisu materialnoprawnego pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego. Sąd I instancji właściwe wskazał, że: "sytuacja skarżącego nie jest na tyle szczególna i uzasadniona wyjątkowymi okolicznościami, aby miała być potraktowana odmiennie od innych płatników składek. Umorzenie należności z tytułu składek, co do zasady ma charakter wyjątkowy. Działalność gospodarcza jest aktywnością profesjonalną, a ryzyko związane z jej realizacją, ciąży na podatniku, który jako osoba prowadząca i monitorująca działalność gospodarczą, ponosi odpowiedzialność za regulowanie zobowiązań publicznoprawnych, w tym należności z tytułu składek ZUS, które podlegają szczególnej ochronie i co do zasady, powinny być regulowane w pierwszej kolejności. Co więcej, instytucja umorzenia składek nie może premiować zachowań osób, które posiadając zobowiązania publicznoprawne, prezentują postawę pasywną w zakresie regularnego dążenia do ich spełnienia. Obowiązek uiszczania składek istnieje od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności, aż do dnia zaprzestania jej wykonywania, niezależnie od osiąganych przychodów, a nawet w przypadku poniesienia strat, czy pojawiających się w trakcie prowadzenia działalności różnych problemów."

Konkludując należy wskazać, że wobec tego, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy i nie został skutecznie podważony należy przejść do skontrolowania procesu subsumcji ustalonego stanu faktycznego pod zastosowane przez Sąd przepisy prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela argumentację Sądu I instancji dotyczącą prawidłowej wykładni przepisów art. 28 ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisów rozporządzenia wykonawczego dokonanej przez organ administracji publicznej. Skoro w postępowaniu administracyjnym wszechstronnie zbadano i oceniono stan majątkowy i sytuację rodzinną strony, to nie można Sądowi I instancji skutecznie zarzucić naruszenia prawa materialnego. Argumentacja podniesiona w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 1) p.p.s.a nie może zasługiwać na uwzględnienie, bowiem w istocie zmierza do podważenia stanu faktycznego przyjętego za podstawę orzekania przez Sąd I instancji. Zarzut naruszenia przepisów materialnoprawnych pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionej podstawy z art. 174 pkt 1) p.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez organ ocena sytuacji skarżącego mieści się w ramach swobodnej oceny dowodów, która w tej sprawie nie nosiła cech oceny dowolnej (art. 80 kpa). Zarówno wnioski, jak i wyrażona ocena zebranych dowodów nie budzą zastrzeżeń z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego. Natomiast fakt, że – wbrew oczekiwaniom skarżącego – wnioski te przemawiają za odmową umorzenia należności, nie może stanowić przesłanki determinującej konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.