IV SA/Po 55/18 - Wyrok

Data orzeczenia	2018-04-25	
Data wpływu	2018-01-15	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Józef Maleszewski /przewodniczący/
Maciej Busz
Maria Grzymisławska-Cybulska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego	
Hasła tematyczne	Zagospodarowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2017 nr 0 poz 1073;  art. 10, art. 9 ust. 2, art. 27, art. 28; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
Dz.U. 2017 nr 0 poz 2126;  art. 95; Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.	
Tezy
1. Nie może ulegać wątpliwości, że podejmując decyzję o wprowadzeniu konkretnych zmian w studium – również w uwarunkowaniach – gmina zobowiązana jest do zachowania przewidzianych prawem procedur. 

2. Żaden przepis nie zwalnia rady gminy z obowiązku dochowania procedury zmiany studium, w celu wprowadzenia do uwarunkowań studium udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego. 

3. Naruszenie obowiązku dochowania procedury zmiany studium, i wprowadzenie zmian w części uwarunkowań, przy okazji uchwalania zmiany studium do innych obszarów, stanowi naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi R. T. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały nr [...] R. T. z dnia [...] października 2017 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. uchwalonego uchwałą nr [...] R. T. z dnia [...] listopada 2010 r. zmienionego uchwałą [...] R. T. z dnia [...] marca 2014 r. oraz uchwałą nr [...] R. T. z dnia [...] czerwca 2015 r. oddala skargę w całości	
Uzasadnienie
UZASADNIENNIE

Wojewoda rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] stwierdził nieważność uchwały Nr [...] R. T. z dnia [...] października 2017 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. uchwalonego uchwałą Nr [...] R. T. z dnia [...] listopada 2010 r., zmienionego uchwałą Nr [...] R. T. z dnia [...] marca 2014 r. oraz uchwałą Nr [...] R. T. z dnia [...] czerwca 2015 r. ze względu na istotne naruszenie prawa.

Uzasadniając swoje stanowisko Wojewoda wskazał, że uchwała Nr [...] R. T. z dnia [...] października 2017 r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. uchwalonego uchwałą Nr [...] R. T. z dnia [...] listopada 2010 r., zmienionego uchwałą Nr [...] R. T. z dnia [...] marca 2014 r. oraz uchwałą Nr [...] R. T. z dnia [...] czerwca 2015 r. (dalej zwana: "uchwałą") została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875), art. 12 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073) oraz uchwały Nr [...] R. T. z dnia [...] września 2016 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla - wybranych terenów - Gminy T..

Organ nadzoru dokonując badania zgodności z prawem uchwały, stwierdził że na sesji dnia [...] września 2016 r. R. T. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie: przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy T. dla dwóch terenów: obszaru położonego w obrębie C. - działka nr ewid. [...] oraz w obrębie W., działki nr ewid. [...]. [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Granice obszarów objętych zmianami studium zostały wskazane na załącznikach graficznych, stanowiących integralne części tej uchwały. Podkreślono, ze uchwała w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium, a dokładniej jej załącznik graficzny stanowiący integralną część uchwały, w sposób jednoznaczny określa i przesądza o granicach terenu, do którego mają odnosić się ustalenia zmiany studium.

Wojewoda stwierdził, że ze studium przyjętego uchwałą R. T. z dnia [...] października 2017 r. wynika, iż do studium wprowadzone zostały zmiany również poza granicami wskazanymi do zmiany studium. Do tekstu studium wprowadzono elementy odnoszące się do obszarów znajdujących się poza granicami zmiany studium dotyczące m.in. udokumentowanych złóż kopalin- [...] IX oraz terenów górniczych (rozdział 2 uwarunkowania środowiska przyrodniczego, 2. 2.1 Geologia, bogactwa kopalne, kruszywa naturalne),

Organ nadzoru stanął na stanowisku, że jeżeli w trakcie sporządzania zmiany studium stwierdzono potrzebę wprowadzenia zmian do studium (poza wskazanymi granicami zmiany studium) należało zmienić uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium poszerzając granice obszaru objętego zmianą. Tymczasem, jak zauważył Wojewoda w trakcie prowadzonej procedury planistycznej nie dokonano korekty granic obszaru objętego zmianą studium.

Ponadto, Wojewoda wskazał, że biorąc pod uwagę, że zmiana studium obejmuje wyznaczenie nowego terenu o kierunku usługowym (zmiana sposobu użytkowania budynku stacji wodociągowej), a więc wzrost powierzchni użytkowej zabudowy usługowej w gminie, poważne wątpliwość budzi fakt odstąpienia od sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę zgodnie z art. 9 i 10 ustawy.

Skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody wniosła R. T., zarzucając podjęcie przez Wojewodę rozstrzygnięcia w oparciu o błędną wykładnię prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 3a oraz w art. 10 ustawy z dnia [...] marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. 2017 r. poz. 1073 ze. zm.) oraz § 9 ust.4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1587) polegającą na nieuprawnionym stanowisku, że uchwalając zmianę studium R. T. wykroczyła poza uprawnienia wynikające z uchwały R. T. Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów Gminy T., obejmując zmianami tereny poza działką o nr ewid. [...] obręb C., oraz działkami o nr ewid. [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...] obręb W. oraz nieuprawnionym stanowisku Wojewody, iż projektowana w studium zmiana sposobu użytkowania budynku nieczynnej gminnej stacji wodociągowej na gminną świetlicę wiejską mająca na celu rewitalizację istniejącego obiektu, nie powodująca zmiany ilości terenów przeznaczonych pod zabudowę wymagała sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę. Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono także obrazę przepisów art. 61 §1 i 4 ustawy z dnia [...] września 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 poz. 1257) w związku z art. 91 ust.5 ustawy z dnia [...] marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U z 2017 r., poz. 1875) polegającą na tym iż Wojewoda nie zawiadomił R. T. o wszczęciu postępowania nadzorczego, ani nie wskazał zastrzeżeń do uchwały. Taki tryb postępowania uniemożliwił R. T. zapoznanie się z zastrzeżeniami Wojewody, tym bardziej uniemożliwił jakiekolwiek ustosunkowanie się do tych zastrzeżeń. Wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody i umorzenie postępowania; względnie o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody i przekazanie sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania na rzecz strony skarżącej wg norm przypisanych; dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentów załączonych do skargi.

Uzasadniając swoje stanowisko Rada Gminy wyjaśniła, że uchwalona zmiana studium nie wprowadziła zmian - w zakresie kierunków - w tekście studium zagospodarowania przestrzennego, ani na - rysunku kierunków - zagospodarowania przestrzennego poza zmianami do których upoważniała uchwała R. T. Nr [...] z dnia [...] września 2016 r. o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów Gminy T.. Zmiana studium objęła swym zasięgiem: działkę o nr ewid. [...] obręb C., oraz działki o nr ewid. [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...] obręb W.. Działki te wymieniono w tekście studium oraz oznaczono graficznie ich kontury kolorem czerwonym na rysunku zatytułowanym Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego. Wyjaśniono natomiast, że w procedurze sporządzania zmiany studium dla działek o nr ewid. [...] obręb C., oraz o nr ewid. [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...] obręb W. projekt przesłano do opiniowania między innymi do Starosty [...] oraz do Okręgowego Urzędu Górniczego w P., które to organy zaopiniowały projekt negatywnie ze względu na brak aktualnych danych dotyczących terenów górniczych. Zgodnie z uwagami organów opiniujących w projekcie zmiany studium - wprowadzono aktualne dane dotyczące udokumentowanych złóż kopalin - wprowadzając nazwy dwóch udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego [...] oraz wskazując - aktualne obszary - górnicze i tereny górnicze ustalone dla wydobycia kruszywa naturalnego podane w opinii Okręgowego Urzędu Górniczego w P. [...] z dnia [...] maja 2017 r. Podkreślono, ze na terenie gminy nie zaszły zmiany granic terenów górniczych związanych z wydobyciem węgla brunatnego, stąd nie wprowadzano w tym zakresie zmian. Informację na temat aktualnych złóż, w szczególności złóż kruszywa naturalnego [...] i terenów górniczych - wprowadzono wyłącznie w tekście uwarunkowań - zagospodarowania przestrzennego zmiany studium oraz - na rysunku - zatytułowanym Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego. W ocenie R. T. wprowadzenie nazw i granic terenów górniczych w części uwarunkowań nie wymagało żadnych zmian ustaleń dotyczących - kierunków - zagospodarowania przestrzennego, ponieważ wszystkie tereny były już w obowiązującym studium - w kierunkach - zagospodarowania przestrzennego przeznaczone pod wydobycie kruszyw naturalnych i oznaczone symbolem PEż opisanym jako tereny powierzchniowej eksploatacji kruszywa naturalnego (żwirowni), które po zakończeniu eksploatacji złóż powinny zostać rekultywowane. Zmiana studium gminy T. uchwalona uchwałą Nr [...] R. T. z dnia [...] czerwca 2015 r. przewidywała możliwość wydobycia kruszyw naturalnych także poza terenami formalnie udokumentowanych wówczas złóż, na podstawie danych historycznych i wniosków właścicieli gruntów, którzy wówczas wykonywali dokumentacje geologiczne. Żaden przepis prawa nie zabraniał gminie wyznaczenia terenów przeznaczonych kierunkowo pod wydobycie kruszywa naturalnego na terenach, na których występują złoża, ale nie są jeszcze udokumentowane. Podkreślono, że zakaz taki nie wynika z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ani z ustawy z dnia [...] czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze (t .j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1131 ze zm.), która to ustawa w art. 95 ust. 1 i ust.2 wyznacza wyłącznie termin do 2 lat, w którym udokumentowane złoża kopalin w celu ich ochrony ujawnia się w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin. Podkreślono, ze perspektywiczne tereny złóż kruszywa naturalnego na terenie gminy T. były chronione i przeznaczone pod wydobycie wcześniej - już przed ich ostatecznym udokumentowaniem. Zatem fakt zakończenia dokumentowania złóż kruszywa naturalnego [...] w żadnej mierze nie spowodował zmiany – kierunków - zagospodarowania przestrzennego nie tylko dla obrębu [...] ale dla żadnego innego terenu na obszarze gminy.

Odnosząc się do drugiego z zarzutów zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody wyjaśniono, że zmiana studium oprócz zmian w zakresie uwidocznienia aktualnych lasów, które powstały w wyniku rekultywacji terenów, obejmuje zmianę przeznaczenia działki o nr ewid. [...] w obrębie C.. Wyjaśniono, że działka ta jest własnością gminy T., ma powierzchnię 3000m2. Na działce tej znajduje się nieczynna stacja ujęcia wody z budynkiem o powierzchni zabudowy wynoszącej ok. 280m2. Projektowana w studium zmiana sposobu użytkowania budynku nieczynnej gminnej stacji wodociągowej na gminną świetlicę wiejską mająca na celu rewitalizację istniejącego obiektu nie wymagała sporządzenia bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, ponieważ nie powoduje zmiany ilości terenów przeznaczonych pod zabudowę. Gmina dla realizacji celów społecznych buduje na terenach poszczególnych wsi świetlice wiejskie. We wsi C. nie ma takiej świetlicy, a więc nawet fakt istnienia świetlic na terenach innych wsi i wykonanie bilansu terenów usługowych w całej gminie w żadnej mierze nie daje podstaw dla stwierdzenia braku potrzeby budowy świetlicy we wsi C.. Tu należy także stwierdzić brak jakichkolwiek unormowań prawnych dla określania zapotrzebowania na tereny usługowe w gminie. Każda gmina ma swoją odrębną specyfikę, położenie, tradycje kulturalne i może mieć inne potrzeby w zakresie wielkości powierzchni usługowych. Podkreślono, że także rząd planuje wycofanie się z uregulowań w zakresie bilansu terenów przeznaczonych pod usługi, w będącym w opiniowaniu rządowym projekcie zmian pozostaje obowiązek bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, która to powierzchnia wprost zależy od liczby ludności gminy, nie będzie konieczności sporządzania bilansu dla terenów o innym przeznaczeniu.

R. T. podniosła nadto, że zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody wydane zostało z naruszeniem procedury nadzorczej, którą reguluje przepis art. 91 ust. 5 ustawy z dnia [...] marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku art. 61 § 1 i 4 kpa. Procedura ta wymaga, aby postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy organ nadzoru wszczynał z urzędu, zawiadamiając o tym organ gminy. Zaznaczono, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania z urzędu nie jest celem samym w sobie, lecz służy zapewnieniu stronom postępowania możliwości ochrony ich interesu jeszcze przed rozstrzygnięciem sprawy, a brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

W myśl przepisu art. 1 ust. 1 w zw. z art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, dalej jako: ppsa), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną.

Przedmiotem zaskarżenia jest w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody.

Uprzedzając zasadnicze rozważania w sprawie, w pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego przez R. T. zarzutu naruszenia przez Wojewodę prawa, polegającego na braku zawiadomienia R. T. o wszczęciu postępowania nadzorczego. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podniósł, że dokonano stosownego zawiadomienia, załączając potwierdzone za zgodność z oryginałem, adresowane do R. T. zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w niniejszej sprawie. Zawiadomienie to sporządzono z datą [...] listopada 2017 r. i jak wynika z urzędowego poświadczenia przedłożenia zostało doręczone Gminie T. w dniu [...] listopada 2017 r., a więc tego samego dnia co rozstrzygnięcie nadzorcze.

Ustosunkowując się do tego zarzutu, należy podkreślić, że Sąd podziela stanowisko strony Skarżącej, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczynie nie jest celem samym w sobie. Dlatego też doręczenie tego zawiadomienia wraz z rozstrzygnięciem nadzorczym należy uznać za uchybienie organu nadzoru. Należy jednocześnie jednak wskazać, że aby wywołać skutek w postaci wyeliminowania rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody z obrotu prawnego, uchybienie to, musiałoby mieć przynajmniej potencjalnie istotny wpływ na wynik sprawy. Na taką okoliczność wskazuje strona Skarżąca, podnosząc, że w przypadku gdyby doszło do zawiadomienia R. T. o wszczęciu postępowania nadzorczego, Skarżąca mogła by jeszcze przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego przedstawić obowiązujące dotąd studium, co z kolei pozwoliłoby wykazać, że "nie zaprojektowano zmian poza obszarami objętymi uchwałą" o przystąpieniu i w konsekwencji fakt ten mógłby mieć wpływ na rozstrzygnięcie nadzorcze.

Ustosunkowując się do podniesionego zarzutu należy wskazać, że w powołanej w skardze uchwale NSA z dnia 21 października 2002 r. sygn. OPS 9/02, wskazano, że do sądu administracyjnego należy każdorazowa ocena, czy brak zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania nadzorczego pozbawił go możliwości potrzebnego uczestniczenia w postępowaniu i czy miało to wpływ na treść rozstrzygnięcia. Jednocześnie za wadliwe i brzemienne w skutkach uznaje się uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie z powodu braku zawiadomienia organu gminy o wszczęciu postępowania.

W okolicznościach badanej sprawy podniesiona w skardze argumentacja dotycząca naruszenia przez Wojewodę obowiązku zawiadomienia gminy o wszczęciu postępowania nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim należy zauważyć, że jakkolwiek R. T. podnosi, że uprzedzona o wszczęciu postępowania nadzorczego, mogłaby wykazać, że nie zaprojektowano zmian poza obszarami objętymi uchwałą, to analiza przedłożonej dokumentacji nie wskazuje, aby Wojewoda swoje rozstrzygnięcie wydał w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny. Odnosząc się w tym miejscu do zgłoszonego w skardze wniosku dowodowego należy wskazać, że zasadniczo postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym ma jedynie uzupełniający charakter, na co wskazuje w sposób jednoznaczny brzmienie przepisu art. 106 § 3 ppsa, w myśl którego Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie każdy dowód może zatem zostać dopuszczony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, ale tylko taki który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem. Jednocześnie jednak należy zauważyć, że dokumenty objęte żądaniem wniosku dowodowego, obejmujące odpis skargi, pełnomocnictwo, dowód uiszczenia opłaty od skargi, uchwałę nr [...] w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze, uchwała nr [...] w sprawie zmiany studium, uchwała nr [...] w sprawie zmiany studium oraz kopie akt procedury planistycznej do uchwały nr [...] były badane przez Sąd z urzędu, w toku kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Mając na uwadze całokształt dokumentacji planistycznej wraz z załącznikami na płycie CD, Sąd stwierdził, że wbrew zarzutom skargi, w sprawie nie doszło do naruszenia przez Wojewodę prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Analiza treści skargi oraz rozstrzygnięcia nadzorczego prowadzi do wniosku, że zarówno Skarżąca, jak i Wojewoda odmiennie postrzegają istotę sporu. Wbrew argumentacji skargi istotą zarzutu podniesionego przez Wojewodę nie jest "zaprojektowanie zmian poza obszarami objętymi uchwałą o przystąpieniu", ale wprowadzenie do studium zmian poza tymi obszarami.

Przechodząc zatem do drugiego z zasadniczych zagadnień niniejszej sprawy należy wskazać, że R. T. argumentuje, że wprowadzenie zmian w części "uwarunkowania" studium stanowi wyłącznie działanie informacyjne, a w konsekwencji, skoro – poza obszarem wskazanym w uchwale intencyjnej - nie doszło do zmian studium w części "kierunki" zagospodarowania, to zarzut Wojewody postawiony w rozstrzygnięciu nadzorczym należało uznać za niezasadny. W odpowiedzi na skargę wyjaśniono precyzyjnie, że informację na temat aktualnych złóż, w szczególności złóż kruszywa naturalnego [...] i terenów górniczych - wprowadzono wyłącznie w tekście uwarunkowań - zagospodarowania przestrzennego zmiany studium oraz - na rysunku - zatytułowanym Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego. W ocenie R. T. wprowadzenie nazw i granic terenów górniczych w części – uwarunkowań - nie wymagało żadnych zmian ustaleń dotyczących kierunków zagospodarowania przestrzennego, ponieważ wszystkie tereny były już w obowiązującym studium - w kierunkach - zagospodarowania przestrzennego przeznaczone pod wydobycie kruszyw naturalnych i oznaczone symbolem PEż opisanym jako tereny powierzchniowej eksploatacji kruszywa naturalnego (żwirowni), które po zakończeniu eksploatacji złóż powinny zostać rekultywowane. R. T., w istocie stoi na stanowisku, że ujawnienie istniejących na terenie gminy złóż kopalin stanowi zwykłą informację i dlatego realizacja obowiązku wynikającego z art. 95 ustawy z dnia [...] czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2017, poz. 2126 – daje jako: PGG) nie wymagała od gminy wdrożenia procedury zmiany studium – w zakresie obejmującym ujawnienie złóż kopalin w części – "uwarunkowania" - a w konsekwencji dopuszczalne było ujawnienie złóż - przy okazji - uchwalania zmiany studium. Słuszności swojego stanowiska strona skarżąca upatruje również w fakcie wcześniejszego przeznaczenia spornych terenów w - "kierunkach" - zagospodarowania pod wydobycie kruszyw naturalnych i oznaczenie symbolem PEż opisanym jako tereny powierzchniowej eksploatacji kruszywa naturalnego (żwirowni).

Z takim stanowiskiem Skarżącej nie można jednak się zgodzić.

Stosownie do art. 10 ustawy z dnia [...] marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017, poz. 1073 – dalej jako: upzp) w studium w szczególności uwzględnia się - uwarunkowania - wynikające z występowania udokumentowanych złóż kopalin oraz zasobów wód podziemnych (ust. 1 pkt 11) oraz określa się kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (ust. 2 pkt 1). Trzeba przy tym zwrócić uwagę, że na określone w art. 10 ust. 1 upzp uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego składa się nie tylko rzeczywisty stan zagospodarowania przestrzeni gminy i zachodzące w tej przestrzeni procesy, ale także uwarunkowania prawne, w tym wynikające z aktów prawnych, które zgodnie z art. 9 ust. 2 upzp muszą być uwzględnione w studium (por. H. Izdebski, I Zachariasz, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, 2013, Wyd/el).

Nie ulega zatem wątpliwości, że uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy stanowią integralną część studium.

Zgodzić należy się ze stroną skarżącą, że przepis art. 95 ust. 2 PGG nakłada na radę gminy obowiązek wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów udokumentowanego złoża kopaliny oraz obszarów udokumentowanego kompleksu podziemnego składowania dwutlenku węgla, a także, że ustawodawca na dokonanie tej czynności zakreślił termin 2 lat od dnia zatwierdzenia dokumentacji geologicznej przez właściwy organ administracji geologicznej.

Stanowisko R. T. co do tego, że nie była ona obowiązana do uruchamiania procedury planistycznej w celu "wprowadzenia do studium" obszarów udokumentowanego złoża kruszywa, w ocenie Sądu nie znajduje oparcia w przepisach prawa. Podkreślić, bowiem trzeba, że jakkolwiek nawet wskazuje się, że art. 95 PGG reguluje sytuację, w której udokumentowane zostały już złoża kopalin (została dla nich sporządzona dokumentacja geologiczna), natomiast nie został jeszcze wyznaczony teren górniczy (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] marca 2017 r. sygn. IV SA/Po [...], orzeczenia.nsa.gov.pl), to należy dokonać rozróżnienia pomiędzy pojęciem realizacji obowiązku, a procedurą jego realizacji. R. T. zadecydowała o wprowadzeniu do studium, w części uwarunkowania obszarów udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego [...] i [...]. Kwestia ta pozostaje bezsporna.

Istota sporu sprowadza się zatem do przyjętej przez R. T. procedury dokonania tej czynności.

W okolicznościach badanej sprawy nie rodzi wątpliwości istnienie, czy też brak obowiązku ujawnienia przez stronę skarżącą udokumentowanych złóż kopalin, ale przyjęta przez nią droga ich ujawnienia w studium.

Należy zauważyć, że ustawodawca w art. 95 ust. 2 PGG nakazuje radzie gminy - wprowadzić do studium obszary - udokumentowanego złoża kopaliny. A więc wskazany przepis - z istoty swej - dotyczy właśnie uwarunkowań, a nie kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Złoża kopalin są bowiem elementem środowiska naturalnego i jeżeli ich występowanie zostanie potwierdzone przez właściwy organ administracji geologicznej w drodze decyzji, o której mowa w art. 93 ust. 2 PGG (decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną złoża kopaliny), to przepisy tej ustawy (art. 95 ust. 1 i art. 208 ust. 1) wprowadzają obowiązek gminy ujawnienia tych złóż w studium i to w konkretnych celach, tj. ich ochrony oraz zapewnienia racjonalnego gospodarowania kopalinami. Z art. 95 ust. 2 PGG wynika obowiązek formalnego ujawnienia w studium istnienia określonych złóż geologicznych na terenie gminy (zatwierdzonych wcześniej przez właściwe organy administracji geologicznej), a nie w celu zmiany polityki przestrzennej gminy (por. wyrok NSA z 21.08.2015 r. sygn. II OSK 1178/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). Należy zwrócić uwagę na fakt, że na gminie ciąży obowiązek wprowadzenia określonych informacji w – uwarunkowaniach – studium, i nie został on powiązany przez ustawodawcę literalnie z dowolnością, co do trybu wprowadzenia informacji na temat złóż do studium. Ustawodawca posłużył się terminem "wprowadzenie do studium", które jak przyjmuje się w doktrynie oraz judykaturze polega na dokonaniu w nim stosownych zmian polegających na ich wykazaniu (por. B. Rakoczy, Praw górnicze i geologiczne. Komentarz, Lex 2015, Wyd/el.). Wskazuje się, że pojęcie "wprowadzenie" obszaru złoża do studium oznacza naniesienie stosownych zmian do istniejącego studium, a 2 letni termin na wprowadzenie tych zmian do studium jest zachowany wówczas, gdy rada gminy przyjmie stosowną uchwałę (por. H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, Wrocław 2013, s. 513). Podkreśla się przy tym, że wprowadzenie przez gminę złóż kopalin do studium uwarunkowań w terminie 2 lat od dnia wejścia w życia ustawy Prawo geologiczne i górnicze powinno zostać zrealizowane z zastosowaniem procedury planistycznej, właściwej dla uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiany - stosownie do przepisów upzp (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 2453/15, orzeczenia.nsa.gov.pl). W powołanym wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "gmina wiedząc, że na jej obszarze, występują udokumentowane złoża kopalin, powinna przystąpić do zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego w celu wykonania spoczywającego na niej ustawowego obowiązku". Zastosowanie procedury zmiany studium w celu wprowadzenia do studium złóż kopalin jest też uzasadnione tym, że jest to jeden z ciążących na gminie obowiązków, a nie praw, którego brak realizacji w określonym terminie skutkuje, powstaniem określonych obowiązków po stronie Wojewody. Należy też zauważyć, że ujawnieniu w studium uwarunkowań podlega cały obszar występowania złoża, którego dokumentacja została przyjęta. Rada gminy nie jest zatem uprawniona na przykład do jednie częściowego wykonywania obowiązku określonego w art. 95 PGG, np. poprzez wprowadzenie do studium wybranych fragmentów złoża (por. H. Schwarz, Prawo geologiczne i górnicze. Komentarz, W. 2013, s. 514). Dlatego też w ocenie Sądu zgodzić należało się z Wojewodą, że R. T. wprowadzając w części "uwarunkowania" studium, informacje na temat udokumentowanych złóż kopalin poza obszarem objętym uchwałą intencyjną – co bezspornie miało miejsce - naruszyła prawo.

Ustawodawca przewidział, bowiem dla realizacji obowiązku wprowadzenia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów udokumentowanego złoża kopaliny określony tryb (tryb zmiany uchwały w sprawie studium), który bezspornie – w odniesieniu do złóż kruszywa naturalnego [...] - nie został w niniejszej sprawie zachowany. Należy podkreślić, że Rada Gminy w przejrzysty sposób udokumentowała fakt naniesienia w części "uwarunkowania" udokumentowanych złóż kruszyw naturalnych [...]. Fakt ten oznaczono kolorem czerwonym w załączniku nr [...] do uchwały nr [...] r. Kwestia ta pozostaje bezsporna, tak jak fakt, ze sam obszar [...] nie został wskazany jako objęty uchwałą intencyjną w sprawie zmiany studium. Deklarowanym zakresem zmian objęto, bowiem wskazane działki obrębu C. oraz obrębu W. .

Należy zauważyć, że ustawodawca szczególną troską obejmuje złoża kopalin, dając wyraz swoim intencjom nie tylko na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz w Prawie geologicznym i górniczym, ale również w ustawie z dnia [...] kwietnia 2002 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017, poz. 519 – dalej jako: POŚ) gdzie w art. 72 ust 1 pkt 2 nakazuje gminie zapewnić warunki utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska m.in. poprzez uwzględnienie obszarów – występowania - kopalin lub obecnych i - przyszłych - potrzeb eksploatacji tych złóż. Oznacza to, że prawidłowe ujawnienie złóż w studium jest uzasadnione nie tylko w kontekście akcentowanej w odpowiedzi na skargę kwestii kierunków zagospodarowania gminy, ale również w kontekście zapewnienia warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska. Nie ulega również wątpliwości, że ujawnienie złóż w studium wywołuje określone konsekwencje, związane z tym, że kierunki zagospodarowania danego terenu powinny uwzględniać istnienie złoża tak, aby możliwa była jego eksploatacja w przyszłości (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 2323/15, wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2018 r. sygn. II OSK 356/17, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do argumentacji skargi, co do jedynie informacyjnego charakteru naniesionych w części "uwarunkowania" danych na temat złóż kruszywa naturalnego [...], należy podkreślić, że ustawodawca nie udzielił organowi uchwałodawczemu gminy kompetencji do zawierania w uchwale o studium, czy też o zmianie studium, przepisów o charakterze informacyjnym w zakresie obszarów przekraczających tereny objęte uchwałą (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 października 2012 r. sygn. II SA/Wr 485/12, orzeczenia.nsa.gov.pl). Jeżeli zatem - jak podnosi sama strona Skarżąca – konieczne było z uwagi na stanowisko Okręgowego Urzędu Górniczego, wprowadzenie w uwarunkowaniach danych na temat złóż kruszywa naturalnego [...], to należało podjąć kolejną uchwałę o przystąpieniu do zmiany studium w tym zakresie, z powierzeniem czynności zmierzających do podjęcia uchwały zmieniającej organowi wykonawczemu gminy, a następnie przeprowadzić pożądane zmiany w tekście studium. Tylko dopełniając sekwencji czynności określonych w ustawie i rozporządzeniu przeprowadzoną zmianę można by uznać za zgodną z wymogami normatywnymi. Przeciwne postępowanie – jak trafnie podniósł Wojewoda - narusza w sposób istotny procedurę uchwalania studium (art. 28 ust. 1 upzp). Słusznie Wojewoda wskazał, że ujawnienie w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów udokumentowanego złoża kruszywa musi nastąpić w drodze zmiany studium, przy zachowaniu określonych prawem wymogów proceduralnych.

Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania studium" - którego dochowanie stanowi przesłankę formalną zgodności studium z przepisami prawa - odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania studium" - których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności studium z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) tego aktu planistycznego, a więc z jego merytoryczną zawartością (część tekstowa i graficzna, pozostałe załączniki do uchwały o uchwaleniu studium), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (podobnie w odniesieniu do analogicznych pojęć "trybu" oraz "zasad" sporządzania planu miejscowego - wyroki NSA z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08; z 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Procedury planistyczne w zakresie zagospodarowania terenu (tak dotyczące sporządzenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, jak i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego) rozpoczynają się z chwilą podjęcia przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia studium (art.9 ust.1 upzp) miejscowego lub planu (art.14 ust.1 upzp) i kończą się uchwaleniem studium (art.12 ust.1 upzp) lub planu (art.20 ust.1 upzp). Każda taka procedura planistyczna stanowi więc zamkniętą całość – niezależnie od tego, jak skomplikowany był objęty nią przedmiot regulacji. Zatem uchwalenie aktu planowania (studium, planu miejscowego) zamyka procedurę planistyczną. Jednocześnie, zgodnie z wyraźnym brzmieniem art.27 upzp każda zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jest to jedna z fundamentalnych zasad stosowanych w procesie stanowienia i stosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 08.11.2016 r. sygn. II OSK 2453/15, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podejmując, w następnym etapie procedury planistycznej, określonej przepisami upzp, uchwałę o uchwaleniu zmiany studium rada gminy musi bezwzględnie dochować wymogu tożsamości granic terenu objętego zmianą. Zmian obszaru objętego zmianą studium może dokonać rada gminy wyłączenie z zachowaniem procedury zmiany uchwały intencyjnej, jaką jest uchwała o przystąpieniu do sporządzenia zmiany studium. Co należy szczególnie zaakcentować, w okolicznościach badanej sprawy nie tyle doszło do przekroczenia granicy terenu objętego zmianą, wytyczonego uchwałą intencyjną, co zmiany wprowadzono do studium niejako zupełnie niezależnie od prowadzonej procedury planistycznej.

Nie może ulegać wątpliwości, że podejmując decyzję o wprowadzeniu konkretnych zmian w studium – również w uwarunkowaniach – gmina zobowiązana jest do zachowania przewidzianych prawem procedur. Żaden przepis nie zwalnia natomiast rady gminy z obowiązku dochowania procedury zmiany studium, w celu wprowadzenia do uwarunkowań studium udokumentowanych złóż kruszywa naturalnego. Naruszenie obowiązku dochowania procedury zmiany studium, i wprowadzenie zmian w części uwarunkowań, przy okazji uchwalania zmiany studium do innych obszarów, stanowi naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności uchwały, co zasadnie uczynił Wojewoda. Już ten element przesądza o zasadności wydanego przez Wojewodę rozstrzygnięcia nadzorczego.

Odnosząc się natomiast do ostatniej kwestii, spornej, dotyczącej bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, należy wskazać, że w załączniku nr [...] do uchwały nr [...] wskazano, że w miejscu dotychczasowej stacji uzdatniania wody w C. planuje się zabudowę usługową – świetlicę wiejską. Doprecyzowano, że "planuje się zmianę przeznaczenia terenu". Jednocześnie w odniesieniu od trenu objętego wskazaną zmianą znajdują zastosowania przepisy dotyczące maksymalnej powierzchni zabudowy działki (nie przekraczającej 50%). W tym też zakresie należy zgodzić się z Wojewodą co do tego, że wprowadzona zmiana literalnie odnosi się do "zmiany przeznaczenia terenu" poprzez dopuszczenie zabudowy usługowej. Jakkolwiek więc, intencje Rady Gminy wyrażające się w konkretnym sposobie użytkowania obiektu dotychczasowej stacji uzdatniania wody są czytelne, to nie może rodzić wątpliwości fakt, że nastąpiła w istocie zmiana przeznaczenia wskazanego terenu poprzez dopuszczenie zabudowy usługowej. Analiza przedłożonych dokumentów wskazuje, że wprowadzona zmiana wiąże się z koniecznością uwzględnienia na terenach U strefy P, konkretnych zasad zabudowy, które charakteryzują się innymi parametrami, dopuszczając choćby sięgający 50% powierzchni działki obszar zabudowy. Równocześnie zasady w zakresie zabudowy obszarów strefy P dopuszczają nieliczną zabudowę rozproszoną, bez prawa jej dalszej rozbudowy poza granice obszarów wskazanych na rysunkach. Odnosząc się do argumentacji skargi, należy wskazać, że poza sferą rozważań Wojewody, w istocie pozostawały motywy dla których zadecydowano o zmianie przeznaczenia wskazanego terenu. Kwestia ta również nie budzi wątpliwości Sądu. Natomiast – jak literalnie wskazano w studium - dokonano zmiany przeznaczenia terenu (a nie tylko sposobu użytkowania obiektu) dopuszczając zabudowę usługową i w tej sytuacji zgodzić należy się z Wojewodą, że obowiązkiem strony Skarżącej było sporządzenie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, taki bowiem obowiązek wynika z art. 10 ust. 1 pkt 7 upzp, który nakazuje w studium uwzględnić uwarunkowania wynikające z potrzeb i możliwości rozwoju gminy, uwzględniających w szczególności bilans terenów przeznaczonych pod zabudowę (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia [...] marca 217 r. sygn. IV SA/Po [...] oraz wyrok z dnia [...] września 2016 r. sygn. IV SA/Po [...], orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd, rozpatrując skargę, nie dostrzegł również z urzędu żadnej istotnej wadliwości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Z wyżej wskazanych względów Sąd, na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.