VII SA/Wa 633/20 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-07-07	
Data wpływu	2020-03-27	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie	
Sędziowie	Marta Kołtun-Kulik /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz	
Sygn. powiązane	II OSK 3001/20	
Skarżony organ	Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono sprzeciw	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun - Kulik (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 lipca 2020 r. sprawy ze sprzeciwu M. T. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji o umorzeniu postępowania i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia oddala sprzeciw.	
Uzasadnienie
Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "[...] WINB", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania K. M. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: "PINB", "organ I instancji") z [...] listopada 2019 r., nr [...], umarzającej w całości postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na funkcję usługową (wynajem pokoi) zlokalizowanego w P. przy ul. N. na działce o nr ew. [...], będącej własnością M. T. z uwagi na jego bezprzedmiotowość - uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Z materiału dokumentacyjnego wynika następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z [...] grudnia 2014 r., skierowanym do [...] WINB, A. K.i K. M. zakwestionowali zgodność z prawem użytkowania nieruchomości położonej w P. przy ul. N., na działce ewid. [...], należącej do M. T..

W dniu [...] kwietnia 2015 r. PINB wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego na funkcję usługową (wynajem pokoi). W dniu [...] maja 2015 r. organ przeprowadził kontrolę spornego budynku stwierdzając, że układ pomieszczeń na wszystkich kondygnacjach oznakowanych na drzwiach znacznikami cyfrowymi jest zgodny z układem pomieszczeń pod wynajem zaznaczonych kolorem zielonym w projekcie będącym załącznikiem do zgłoszenia z dnia [...] maja 2012 r., a strefy użytkowane przez właściciela są odgrodzone od strefy wynajmowanej.

W następstwie powyższych ustaleń PINB decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], umorzył postępowanie administracyjne z uwagi na jego bezprzedmiotowość przyjmując, iż wobec dokonanego zgłoszenia nie doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania.

W wyniku rozpatrzenia odwołania A. K., [...] WINB decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Skarga M. T. na powyższą decyzję [...] WINB została prawomocnie oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 grudnia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 2837/15.

W ponownie prowadzonym postępowaniu (po uchyleniu) organ I instancji ustalił (kontrola z [...] września 2016 r.), że do części przeznaczonej na wynajem, właściciel zamontował dwie pary drzwi wewnętrznych, występując wcześniej ze zgłoszeniem zamiaru ich montażu, na które otrzymał informację z dnia [...] września 2016 r., o zbędności zgłoszenia. W toku kontroli sprawdzono zgodność użytkowania obiektu z okazaną dokumentacją pomieszczeń wykorzystywanych na wynajem, oznaczonych tabliczkami z numerami. M. T. złożył oświadczenie zawierające wyjaśnienia kwestii użytkowania budynku. Wynika z niego, że pierwotnie cały budynek przeznaczony był na działalność usługową - wynajem pokoi i już w czasie jego budowy prawie wszystkie pokoje wyposażono w węzły sanitarne a następnie odpowiednio umeblowano. W pierwszym etapie prowadzenia działalności w latach 2007-2010 "przy dużym obłożeniu" wynajmowane były również pokoje na poddaszu. M. T. oświadczył, że do czasu ponownego podjęcia działalności usługowej w 2012 r., pokoje przeznaczone na potrzeby właściciela nigdy nie były wynajmowane gościom.

W związku z tym, decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], PINB ponownie umorzył postępowanie w sprawie. Organ wyjaśnił, że po przeprowadzeniu kilku kontroli przedmiotowego obiektu nie posiada dowodów pozwalających na zaprzeczenie informacjom zawartym w oświadczeniu właściciela budynku. Samo zaś wyposażenie pomieszczenia mieszkalnego w węzeł sanitarny, czy też meble, nie świadczy o jego wynajmowaniu, a dane zawarte w reklamie internetowej prowadzonej działalności gospodarczej nie stanowią wystarczającego dowodu na wynajmowanie gościom powierzchni większej, niż deklarowana w zgłoszeniu. W kontekście tego PINB stwierdził, że M. T. zmieniając sposób użytkowania części budynku mieszkalnego jednorodzinnego (o powierzchni nieprzekraczającej 30% jego powierzchni całkowitej) nie naruszył przepisów Prawa budowlanego i tym samym brak jest podstaw prawnych do wydania innej decyzji jak tylko umarzającej prowadzone postępowanie administracyjne.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. K., współwłaściciel budynku sąsiadującego z objętym postępowaniem (oba budynki zostały wybudowane w zabudowie bliźniaczej).

W toku postępowania odwoławczego, [...] WINB postanowieniem z [...] kwietnia 2017 r., nr [...], zlecił PINB przeprowadzenie - na podstawie art. 81a Prawa budowlanego - doraźnej kontroli w celu jednoznacznego ustalenia czy pomieszczenia na poddaszu spornego budynku są przeznaczone na wynajem pokoi. Wyjaśnienia w ww. zakresie organ I instancji przesłał w piśmie z [...] maja 2017 r.

Następnie, [...] WINB - postanowieniem z [...] czerwca 2017 r., nr [...] - zlecił PINB przeprowadzenie rozprawy administracyjnej z udziałem wszystkich stron postępowania mającej na celu złożenie wyjaśnień pod rygorem odpowiedzialności karnej (art. 233 Kodeksu karnego), w zakresie ustalenia czy pomieszczenia na poddaszu przedmiotowego budynku są przeznaczone na wynajem pokoi. Rozprawę administracyjną przeprowadzono w dniu [...] września 2017 r.

W konsekwencji, [...] WINB decyzją z [...] listopada 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy rozstrzygnięcie PINB z [...] października 2016 r., nr [...]. Odwołując się do wyników rozprawy administracyjnej organ odwoławczy wskazał, że strony składają przeciwstawne oświadczenia, tj. A. K. twierdzi, że przedmiotowy obiekt w całości jest przeznaczony na cele usługowe, zaś M. T. twierdzi, że funkcja usługowa budynku nie przekracza 30%. Ustalenia dokonane przez PINB podczas kontroli z [...] września 2016 r. oraz kontroli doraźnej i niezapowiedzianej z [...] maja 2017 r., pozwalają jednak przyjąć, że poddasze omawianego obiektu nie jest przeznaczone na cele usługowe. Świadczy o tym również dokumentacja fotograficzna załączona do protokołów z ww. czynności kontrolnych oraz treść składanych przez M. T. oświadczeń. Zdaniem organu odwoławczego M. T. aktualnie użytkuje budynek przy ul. N. w P., zgodnie z dokonanym w dniu [...] maja 2012 r. zgłoszeniem, przyjętym bez sprzeciwu. Pomieszczenia na poddaszu budynku nie są przeznaczone na wynajem pokoi, co jest zgodne z załączoną do akt dokumentacją projektową i powoduje, że inwestor nie zmienił sposobu użytkowania większej powierzchni budynku na funkcję usługową, aniżeli 30%. Jeśli zatem inwestor nie zmienił funkcji przedmiotowego poddasza z funkcji mieszkalnej na usługową, co nie skutkowało zwiększeniem współczynnika procentowego powierzchni całkowitej obiektu w myśl art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego, to nie był obowiązany do dokonania zgłoszenia.

Jak wskazał dalej [...] WINB, organ jest zobowiązany do umorzenia postępowania wyłącznie w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. W niniejszej sprawie zachodzi przesłanka bezprzedmiotowości postępowania dotycząca samego przedmiotu postępowania, jakim była zmiana sposobu użytkowania części budynku, będącego własnością M. T..

Skargę na powyższą decyzję wniosła K. M. (dalej: "skarżąca"), zaskarżając ją w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 14 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 357/18, uchylił zaskarżoną decyzję z [...] listopada 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że "o ile w poprzednio prowadzonym postępowaniu organy skupiły się na analizie użytkowania samego poddasza obiektu (czy nastąpiła zmiana w tym zakresie czy nie), o tyle całkowicie zignorowały potrzebę wyjaśnienia istoty zagadnienia, tj. czy w ogóle taka zmiana była dopuszczalna i na jakiej zasadzie nastąpiła. Wadliwie ustaliły także stan wyjściowy sprawy."

Sąd podkreślił, że "jest mu z urzędu wiadome, że M. T. dokonał w przeszłości samowolnej zmiany sposobu użytkowania spornego obiektu mieszkalnego jednorodzinnego przeznaczając go na wynajem pomieszczeń. Świadczy o tym decyzja PINB w P. z [...] stycznia 2008 r., umarzająca postępowanie w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego obiektu, uchylona następnie decyzją [...] WINB z [...] marca 2008 r., którą prawomocnie ocenił tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 17 lipca 2008 r., sygn. akt VII SA/Wa 670/08 (oddalając skargę M. T.)." Dalej Sąd wskazał, że "posiada wiedzę, iż postanowieniem z [...] września 2010 r., nr [...], PINB w P. wstrzymał użytkowanie części obiektu przeznaczonej na wynajem pokoi, a następnie decyzją z [...] listopada 2010 r., nr [...], nakazał właścicielowi – M. T., przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania części budynku przeznaczonego na wynajem."

Sąd podniósł, że "M. T. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej zmiany, przy czym postępowanie zainicjowane tym wnioskiem zostało umorzone decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] lutego 2012 r., znak [...], zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...], uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania."

Następnie Sąd stwierdził, że prawidłowa analiza stanu sprawy dotyczącej zgłoszenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu powinna rozpocząć się w pierwszej kolejności od ustalenia jego pierwotnego przeznaczenia, względnie od ustalenia ostatniego, legalnego przeznaczenia tego obiektu. Ma to zasadnicze znaczenie dla oceny dokonanego zgłoszenia, zwłaszcza w kontekście niewątpliwie ustalonego wcześniejszego samowolnego odstąpienia od dotychczasowego sposobu użytkowania tego obiektu. Zgodnie bowiem z art. 71 ust. 7 Prawa budowlanego dokonanie zgłoszenia (...) po zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części nie wywołuje skutków prawnych.

Dalej Sąd wskazał, że "skoro organy koncentrują już swoją uwagę na dokonanym przez uczestnika w dniu [...] maja 2012 r. zgłoszeniu zamiaru sposobu użytkowania obiektu, winny dopilnować, aby zgłoszenie to zostało im przekazane w całości (...)". Stwierdził także, że "skuteczne zgłoszenie do właściwego organu architektoniczno-budowlanego planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu, nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z obowiązku badania takiej inwestycji pod względem jej zgodności z przepisami prawa". Podniósł zwrócił uwagę, że dokonane zgłoszenie i brak sprzeciwu właściwego organu wyłącza, co do zasady, możliwość ustalenia, że roboty budowlane były wykonywane w warunkach samowoli budowlanej, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (tak np.: wyrok NSA z dnia 26 maja 2011, sygn. akt II OSK 443/10)."

Następnie Sąd podkreślił, że samowolna zmiana sposobu użytkowania - uzasadniająca postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 71a Prawa budowlanego - może być wywołana także nieskutecznością prawną zgłoszenia. Nieskutecznym zaś prawnie jest także takie zgłoszenie, które zostało dokonane przez uprawnionego już po zmianie sposobu użytkowania lub też takie, do którego nie załączono prawem wymaganych dokumentów, jeżeli były one w określonej sytuacji wymagane (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 1 grudnia 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2637/17).

Sąd zauważył także, że organ nie odniósł się do podniesionych w odwołaniu zarzutów jak i do konsekwentnie akcentowanej w sprawie kwestii konieczności uzyskania, przed zmianą sposobu użytkowania obiektu, decyzji o warunkach zabudowy.

Wobec powyższego, jak wskazał [...] WINB, zakres stwierdzonych naruszeń uzasadniał uchylenie decyzji organów obu instancji.

Ponownie rozpoznając sprawę, PINB - pismem z [...] kwietnia 2019 r. - wezwał M. T. do przedłożenia dokumentów związanych z budową, przekazaniem do użytkowania i użytkowaniem spornego obiektu, tj. pozwolenia na budowę, zawiadomienia o zakończeniu budowy, ewentualne uzgodnień i opinii innych organów oraz zaświadczeń. M. T. przedłożył wymaganą dokumentację. Na wezwanie PINB, skarżący przedłożył także oryginał zaświadczenia z [...] lipca 2019 r. wydanego przez Prezydenta Miasta [...] w sprawie dotyczącej samodzielności lokali.

W wyniku przeprowadzonej, w dniu [...] września 2019 r., kontroli PINB stwierdził, że w budynku zlokalizowanym przy ul. N.w P. układ pomieszczeń jest tożsamy z charakterystyką techniczną oraz rysunkami rzutu piwnicy, parteru i piętra stanowiącymi załączniki do wydanego w dniu 25 lipca 2019 r. przez referat administracji architektoniczno - budowlanej Urzędu Miasta [...] zaświadczenia o samodzielności lokali. W części piwnicy znajdują się: jadalnia z kuchnią, pomieszczenie gospodarcze, kotłownia, dwa pokoje przynależne do lokalu mieszkalnego oraz jeden pokój z wydzieloną łazienką - przynależny do lokalu usługowego. W części parteru znajdują się trzy pokoje z wydzielonymi łazienkami - przynależne do lokalu usługowego oraz dwa pokoje z łazienkami - przynależne do lokalu mieszkalnego oraz hol z klatką schodową (część wspólna). Na poddaszu znajduje się hol z klatką schodową, trzy pokoje z łazienkami i dwa pomieszczenia gospodarcze, które stanowią zespół izb przynależnych do lokalu mieszkalnego. Z treści ww. protokołu wynika, iż w pomieszczeniach przynależnych do części usługowej znajdują się meble i wyposażenie hotelowe, tj. łóżka, stoliki, szafy, lampki nocne. Jeden z pokoi przynależnych do części usługowej zlokalizowany w piwnicy był użytkowany. Natomiast w pokojach przynależnych do części mieszkalnej znajdują się zdekompletowane meble, w łazienkach częściowo zdemontowano wyposażenie (zdemontowane baterie). W pomieszczeniach gospodarczych znajdują się materiały budowlane, narzędzia i rzeczy należące do właściciela. Stwierdzono, że właściciel użytkuje dwa pokoje: jeden na parterze i jeden w piwnicy. Pozostałe pomieszczenia z uwagi na ich stan i wyposażenie nie wskazują śladów użytkowania zarówno w celach usługowych jak i mieszkalnych. Przedmiotowy budynek wyposażony jest w przyłącza energetyczne i wody. Podczas ww. czynności kontrolnych sporządzona została dokumentacja fotograficzna.

PINB, decyzją z [...] listopada 2019 r., nr [...], umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w dniu [...] kwietnia 2015 r. w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na funkcję usługową (wynajem pokoi) zlokalizowanego w P. przy ul. N. na działce o nr ew. [...], będącej własnością Pana M. T. z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Odwołanie od ww. decyzji z zachowaniem ustawowego terminu wniosła K. M.. Skarżąca wskazała m.in, że organ I instancji nie zastosował się do zaleceń wynikających z wyroku WSA z 14 lutego 2018 r., sygn. akt. VII SA/Wa 357/18 oraz pisma skarżącej z [...] października 2019 r. stanowiącego zastrzeżenia do protokołu kontroli. W piśmie tym skarżąca po raz kolejny wskazywała na istotne uchybienie jakim jest niedokonanie pomiarów w budynku M. T.. Podniosła, że poza badaniem przez organ I instancji pozostała okoliczność różnic w powierzchni parteru budynku. Projekt znajdujący się w aktach odbiega od pierwotnej dokumentacji projektowej znajdującej się m.in. w aktach postępowania karnego prowadzonego przez Sąd Rejonowy w Płocku pod sygn. akt VII K 434/13. Podkreśliła, że żadna z części budynku w zamyśle inwestora nie miała pełnić funkcji mieszkalnej. Pierwotnie i aktualnie wszystkie pomieszczenia przeznaczone są na cele usługowe o czym świadczy wyposażenie wszystkich pokoi w węzły sanitarne, ich wystrój wskazujący na przeznaczenie hotelowe, umiejscowienie jadalni w piwnicy budynku, o wymiarach świadczących o dostosowaniu jej dla potrzeb kilkudziesięciu gości hotelowych. Dalej podkreśliła, że z zeznań pracownicy M. T. (złożonych w toku ww. postępowania karnego) wynika, że w pomieszczeniach nieprzeznaczonych na wynajem przechowywane są środki czystości przeznaczone do użycia w pomieszczeniach dla gości hotelowych. Z zeznań wynika także, że pracownica ma dostęp do wszystkich pomieszczeń w ww. budynku w związku z wykonywaniem czynności zawodowych. Skarżąca zarzuciła organowi I instancji, że ten – ustalając stan faktyczny - ograniczył się do przyjęcia za fakt (nie wymagający dalszej weryfikacji) uzyskanie przez M. T. zaświadczenia o samodzielności lokali użytkowych z [...] lipca 2019 r. Podniosła, że nie poddano badaniu zasadności uzyskania ww. zaświadczenia, czy powierzchnia wydzielonych lokali mieści się w granicach 30 % ogólnej powierzchni a także czy do samodzielnego funkcjonowania wydzielonych lokali konieczne jest korzystanie z innych pomieszczeń w budynku. W jej ocenie, pomimo wieloletniego postepowania – w tym zaleceń Sądu – nie ustalono w sprawie pierwotnego sposobu użytkowania i daty w której M. T. dokonał zmiany sposobu użytkowania. Przystąpienie do użytkowania całości obiektu na cele usługowe wynika chociażby z wpisów rejestracyjnych w CEIDG. Skarżąca wyraziła pogląd, że PINB zdaje sobie sprawę, że zgłoszenie (pomijając fakt, że stanowi obejście prawa) nastąpiło po faktycznej zmianie sposobu użytkowania i jako takie jest bezskuteczne, jednakże z nieznanych przyczyn dla skarżącej postępowanie w tym kierunku nie jest prowadzone. Dalej podniosła, że PINB po raz kolejny nie uwzględnił prawidłowej wykładni art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W decyzji z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], zapadłej w niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podniosło, że "przepis ten nie uzależnia wymogu uzyskania decyzji o warunkach zabudowy od zmiany sposobu użytkowania określonej – większej niż 30 % części budynku mieszkalnego" (tak NSA w wyroku z 5 maja 2011 r., sygn.. akt II OSK 785/10). Jednocześnie skarżąca podkreśliła, że pogląd PINB jak i przytoczona przez niego treść pisma Urzędu Miasta [...] Wydział Strategii i Rozwoju Miasta Urbanistyki i Architektury (...) z [...] czerwca 2012 r., znak: [...], wydanego w reakcji na drugie równoległe zgłoszenie M. T., są sprzeczne z wytycznymi WSA zawartymi w wyroku z 14 listopada 2018 r. Ponadto pismo to nie jest decyzją administracyjną.

[...] WINB - uchylając decyzją z [...] lutego 2020 r., nr [...], ww. rozstrzygnięcie PINB - wskazał, że organ I instancji dokonał nieprawidłowej oceny stanu faktycznego i prawnego. Podniósł, że wydanie decyzji o umorzeniu postępowania jest możliwe wyłącznie w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Tymczasem, ustalony w sprawie stan faktyczny nie uprawniał PINB do stwierdzenia, że zaistniała bezprzedmiotowość postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na funkcję usługową (wynajem pokoi) zlokalizowanego przy ul. N. w P..

[...] WINB stwierdził, że organ administracyjny jest obowiązany sprawę rozpoznać, stosując się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Sądu. Organ odwoławczy przywołał zalecenia wynikające z wyżej powołanego wyroku WSA z 14 listopada 2018 r, którym uchylono pierwotne decyzje wydane w sprawie (decyzję [...] WINB z [...] listopada 2017 r oraz poprzedzającą PINB z [...] października 2016 r.). Wskazał za Sądem, że "(...) zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, polegająca na podjęciu bądź zaniechaniu w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układu obciążeń, wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej, w którym należy określić dotychczasowy i zamierzony sposób użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Z przepisów tych wynika zatem, iż organy analizując dokonaną zmianę - wynikającą ze zgłoszenia - mają obowiązek ustalenia jaki był pierwotny (lub zmieniony później, niemniej legalnie) przed dokonywanym zgłoszeniem sposób użytkowania obiektu budowlanego, wynikający albo z decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, albo też z dokonanych następczo względem tego projektu zmian (legalnych lub zalegalizowanych) (...) organy w ogóle nie ustaliły punktu wyjścia swojej oceny tj. statusu obiektu budowlanego wynikającego albo z decyzji budowlanej, albo też z ewentualnie później dokonanych zmian (także tych bezprawnych, jednak zalegalizowanych). (...) prawidłowa analiza stanu sprawy dotyczącej zgłoszenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu powinna rozpocząć się w pierwszej kolejności od ustalenia jego pierwotnego przeznaczenia, względnie od ustalenia ostatniego, legalnego przeznaczenia tego obiektu (...)".

Organ odwoławczy podkreślił, że WSA zwrócił uwagę na konieczność uzupełnienia materiału dowodowego o dokumenty dotyczące zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części spornego budynku z dnia [...] maja 2012 r. oraz na potrzebę jego wnikliwej analizy stwierdzając, że "skuteczne zgłoszenie do właściwego organu architektoniczno-budowlanego planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu, nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z obowiązku badania takiej inwestycji pod względem jej zgodności z przepisami prawa. (...) Badanie zgodności z prawem zmiany sposobu użytkowania pomimo dokonanego przez inwestora zgłoszenia jest więc istotne (...). W niniejszej sprawie organy winny zatem były ocenić zachowanie M. T., zwłaszcza to, że będąc w przeszłości karany za samowolne dokonanie zmiany sposobu użytkowania obiektu, a także występując o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, w toku tego postępowania odstępuje następnie od uzyskania decyzji planistycznej i wdraża tryb zgłoszeniowy, załączając - jak wynika ze zgłoszenia - zaświadczenie o zgodności projektowanej zmiany z planem miejscowym lub decyzją o warunkach zabudowy (...)."

[...] WINB wyjaśnił, że z akt przedmiotowej sprawy wynika, iż organ I instancji w toku ponownego rozpatrywania sprawy uzupełnił akta administracyjne w wymaganym zakresie jednakże nie dokonał ich prawidłowej oceny, co doprowadziło do niewłaściwego wydania decyzji umarzającej postępowanie.

W toku postępowania ustalono, że sporny budynek został zrealizowany na podstawie decyzji Kierownika Urzędu [...] z [...] listopada 1993 r., znak: [...], udzielającej pozwolenia na budowę spornego budynku mieszkalnego dwurodzinnego – bliźniaka, zmienionej decyzją Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2003 r., nr [...], w części dotyczącej projektu architektoniczno – budowlanego. Decyzją z [...] czerwca 2003 r. zatwierdzono także zamienne rysunki, które obejmują zmiany funkcjonalne pomieszczeń w piwnicy, zmianę konstrukcji dachu na płatwiowo-kleszczowy i jętkowy z przeznaczeniem poddasza na cele mieszkalne, zmianę usytuowania oraz wymiary otworów okiennych i drzwiowych. Z akt sprawy wynika, iż PINB pismem z [...] czerwca 2006 r. poinformował M. T. o przyjęciu bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy i przystąpieniu do użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej. [...] WINB wskazał, że do akt sprawy przedłożono również m.in. zaświadczenie Urzędu Miasta i Gminy G. z [...] lutego 2011 r. z którego wynika, że "planowana inwestycja polegająca na zmianie sposobu użytkowania w części obiektu budowlanego - domu mieszkalnego jednorodzinnego w zakresie mniejszym niż 30 % powierzchni użytkowej na prowadzenie działalności usługowej polegającej na wynajmie pokoi gościnnych na działce nr ew. [...] w miejscowości P. (ówczesne T.R.), jest zgodna z ustaleniami obowiązującego w 1992 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy G.".

Organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji pominął w zupełności kwestię oceny prawidłowości i skuteczności zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku mieszkalnego z [...] maja 2012 r., pomimo, iż zdaniem Sądu była to jedna z kluczowych kwestii wymagająca oceny. W konsekwencji powyższego organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę skupił się w głównej mierze na zbadaniu zgodności użytkowania spornego obiektu ze stanem wynikającym z dokumentacji projektowej dotyczącej wyodrębnienia samodzielności lokalu mieszkalnego i samodzielności lokalu usługowego w przedmiotowym budynku. Podniósł, że zawarte w uzasadnieniu skarżonej decyzji twierdzenie, iż sporny budynek jest w rozumieniu ustawy Prawo budowlane budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w którym dopuszcza się wydzielenie lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku i jako taki nie wymagał dokonania zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, nie zasługuje na uwzględnienie. Ponadto wskazał, że organ I instancji oparł swoje stanowisko na fakcie wydzielenia przez właściciela odrębnych lokali w przedmiotowym budynku, które w żadnym razie nie sanuje dokonanej zmiany sposobu użytkowania w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego.

[...] WINB wyjaśnił również, że do zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części dochodzi w przypadku w którym zmiana ta powoduje zmianę warunków określonych w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

W ocenie [...] WINB przedmiotowe zgłoszenie nie może być uznane za skuteczne i nie może stanowić punktu wyjścia do oceny zakresu dokonanej zmiany. Jak bowiem wskazał WSA w Warszawie w zapadłym w niniejszej sprawie wyroku niewniesienie sprzeciwu do zgłoszenia przez właściwy organ architektoniczno - budowlany nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z obowiązku badania zgodności dokonanej zmiany z przepisami. O skuteczności przedmiotowego zgłoszenia nie może świadczyć zaświadczenie z [...] lutego 2011 r. Po pierwsze wynika z niego, że dotyczy ono budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] (a nie [...]), a po drugie stwierdza ono zgodność użytkowania z planem obowiązującym w 1992 r.

[...] WINB wskazał, że powyższe świadczy o tym, iż aktualne użytkowanie budynku - nawet w części do 30 % jego powierzchni użytkowej - jako budynku usługowego (wynajem pokoi) jest niezgodne z jego legalnym przeznaczeniem (tj. budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym). Oceny tej nie zmienia też fakt formalnego wydzielenia lokalu usługowego.

Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że z okoliczności faktycznych ww. sprawy wynika nadto, iż M.T. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej zmiany. Powyższe postępowanie zostało umorzone decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], z kolei Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...] uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania, wskazując, iż planowana zmiana wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji ustosunkowując się do ww. kwestii dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wskazał w skarżonej decyzji, że: "(...) PINB w P. stoi na stanowisku, że przedmiotowy budynek, zgodnie z definicją ustawy Prawo budowlane, jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, w którym dopuszcza się wydzielenie lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku (...)". Zdaniem organu odwoławczego powyższe stanowisko jest nieprawidłowe. Ponadto podniósł, że PINB nie ustalił jak zakończyło się postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

[...] WINB stwierdził, że ustalony przez organ I instancji stan faktyczny, tj. użytkowanie części spornego budynku jako pokoi na wynajem stanowi o samowolnej zmianie sposobu użytkowania jego części w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego i uzasadnia przeprowadzenie postępowania naprawczego opisanego w art. 71 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że jakkolwiek w toku postępowania odwoławczego uzupełniono materiał dowodowy tak jego analiza prowadzi do uznania, że na obecnym etapie nie zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie przedmiotowego postępowania.

[...] WINB wskazał ponadto, że uprawnienie organu odwoławczego do uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest traktowane przez ustawodawcę jako wyjątkowe. Organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Czynności wyjaśniające jakie należy przeprowadzić wykraczają poza zakres określony w art. 136 k.p.a, ponieważ w istocie organ odwoławczy musiałby sam przeprowadzić całe postępowanie dowodowe we właściwym trybie postępowania określonym przepisami ustawy Prawo budowlane.

[...] WINB stwierdził, że wobec faktu, iż rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie mającym istotny wpływ na jej wynik, organ odwoławczy w myśl art. 138 § 2 k.p.a przekazuje niniejszą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jednocześnie stwierdził, że przemawia za tym konieczność zapewnienia stronom postępowania możliwości instancyjnej kontroli w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego kwalifikacji prawnej.

Organ odwoławczy podniósł, że w tak ustalonym stanie faktycznym, skarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 105 § 1 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Mając na uwadze powyższe okoliczności, zasadnym było uchylenie decyzji PINB z [...] listopada 2019 r., nr [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Pismem z [...] marca 2020 r. M. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję z [...] lutego 2020 r., nr [...][...] WINB, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymania w mocy decyzji organu I instancji; względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania [...] WINB.

Skarżący zarzucił naruszenie:

1) art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach sprawy brak jest podstaw i przesłanek do umorzenia postępowania przez organ I instancji w niniejszej sprawie, co skutkowało wydaniem zaskarżonej decyzji, zaś to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2) błąd w ustaleniach faktycznych poczynionych przez organ odwoławczy poprzez uznanie, że PINB nie zrealizował wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie co do dalszego postępowania zawartych w wyroku z 14 listopada 2018 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 357/18;

3) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji PINB z [...] listopada 2019 r., nr [...], w sytuacji gdy ocena treści odwołania jak i treści decyzji nie daje podstaw i nie uzasadnia wydania zaskarżonej decyzji;

4) art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 oraz art. 107 § 3 i art. 136 § 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu całego materiału dowodowego oraz jego wyczerpującej oceny skutkujące wydaniem nieprawidłowej decyzji o uchyleniu decyzji PINB z [...] listopada 2019 r., nr [...] z ;

5) art. 71 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i uznanie, że w niniejszej sprawie konieczne jest podjęcie dodatkowych działań naprawczych w trybie ww. przepisu;

6) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 3 ust. 2a Prawa budowlanego poprzez przyjęcie, że zmiana sposobu użytkowania mniejszej niż 30% części budynku mieszkalnego wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu sprzeciwu.

W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw.

Według art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty zawarte w sprzeciwie. Sąd nie rozstrzyga - jak w przypadku skarg - w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd nie bada więc w tym postępowaniu (o charakterze przyśpieszonym) innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.; kontrola zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6. Stosownie zaś do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw.

Dokonując oceny w sprawie w takim też zakresie, Sąd uznał, że [...] WINB wykazał konieczność zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania na jego podstawie decyzji kasacyjnej.

I tak, znaczenie ma w sprawie okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 listopada 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 357/18, uchylił decyzję [...] WINB z [...] listopada 2017 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego w zabudowie bliźniaczej na funkcję usługową (wynajem pokoi) zlokalizowanego w P. przy ul. N. na działce o nr ew. [...], będącej własnością M. T. z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Na zasadzie art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w ww. orzeczeniu Sądu, stały się wiążące w sprawie tak dla organów obu instancji, jak i Sądu obecnie kontrolującego zaskarżoną decyzję.

Sąd wówczas wskazał, że "prawidłowa analiza stanu sprawy dotyczącej zgłoszenia samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu powinna rozpocząć się w pierwszej kolejności od ustalenia jego pierwotnego przeznaczenia względnie od ustalenia ostatniego, legalnego przeznaczenia tego obiektu. Obowiązek taki wynika bowiem z art. 71 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 2 Prawa budowlanego. W niniejszej sprawie organy zaś w ogóle nie ustaliły statusu obiektu budowlanego wynikającego z decyzji budowlanej albo tez z ewentualnie później dokonanych zmian (także tych bezprawnych, jednak zalegalizowanych)." Jednocześnie, z uwagi na dostrzeżone braki materiału dokumentacyjnego związanego ze zgłoszeniem zmiany sposobu użytkowania obiektu z [...] maja 2012 r. Sąd nakazał jego uzupełnienie. Podkreślił także, że istotna jest kwestia oceny prawidłowości i skuteczności tego zgłoszenia.

[...] WINB, uchylając decyzję PINB z [...] listopada 2019 r. umarzającą po raz kolejny postępowanie w niniejszej sprawie, podkreślił, że jakkolwiek organ powiatowy w toku ponownego rozpatrywania sprawy uzupełnił akta administracyjne w powyższym wymaganym zakresie, to jego analiza nie uprawniała organ I instancji do stwierdzenia, że na tym etapie postępowania zaistniały przesłanki do jego umorzenia.

Powyższe stanowisko Sąd podziela.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym w przypadku gdy organ pierwszej instancji umorzy postępowanie z uwagi na jego bezprzedmiotowość, to organ odwoławczy nie może uchylić tej decyzji i w tym zakresie orzec co do istoty. Oczywiście sama okoliczność wydania przez organ pierwszej instancji decyzji o umorzeniu postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. nie musi automatycznie wykluczać możliwości reformatoryjnego orzekania przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. gdyż nie każdy przypadek niezastosowania się do tej reguły przez organ odwoławczy musi oznaczać naruszenie art. 15 k.p.a., nie mniej jednak w tej sprawie, decyzja reformatoryjna (w ocenie Sądu) przepis art. 15 k.p.a. naruszałaby.

Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że stosując się do zaleceń WSA, [...] WINB stwierdził, iż zgłoszenie M. T. z [...] maja 2012 r. nie może być uznane za skuteczne i nie może stanowić punktu wyjścia do oceny zakresu dokonanej zmiany. Jak wskazał bowiem WSA niewniesienie sprzeciwu do zgłoszenia przez właściwy organ architektoniczno - budowlany nie zwalnia organów nadzoru budowlanego z obowiązku badania zgodności dokonanej zmiany z przepisami. Uzasadniając brak skuteczności dokonanego zgłoszenia organ odwoławczy stwierdził, że skuteczności tej nie potwierdza zaświadczenie z [...] lutego 2011 r. albowiem dotyczy budynku zlokalizowanego na działce nr ew. [...] (a nie [...]), a ponadto zaświadczenie to stwierdza zgodność użytkowania z planem obowiązującym w 1992 r. Powyższe, zdaniem organu odwoławczego świadczy o tym, że aktualne użytkowanie budynku (jako budynku usługowego - wynajem pokoi) nawet w części do 30 % jego powierzchni użytkowej - jest niezgodne z jego legalnym przeznaczeniem (budynek mieszkalny jednorodzinny). Oceny tej nie zmienia też fakt formalnego wydzielenia lokalu usługowego.

[...] WINB stwierdził, że tak ustalony przez PINB stan faktyczny sprawy, stanowi o samowolnej zmianie sposobu użytkowania części spornego budynku w rozumieniu art. 71 Prawa budowlanego i uzasadnia przeprowadzenie postępowania legalizacyjnego opisanego w art. 71a Prawa budowlanego (wprawdzie organ odwoławczy powołał art. 71, stanowi to jednak oczywistą pomyłkę).

W konsekwencji, w ocenie Sądu, zasadnie [...] WINB podkreślił, że jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego zaś czynności wyjaśniające jakie należy przeprowadzić w tym postępowaniu wykraczają poza zakres ustalony w art. 136 k.p.a.

Jednocześnie organ odwoławczy podniósł, że z okoliczności faktycznych ww. sprawy wynika także, że M. T. wystąpił z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zamierzonej zmiany. Postępowanie zostało umorzone decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] lutego 2012 r., znak: [...], zaś Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., decyzją z [...] czerwca 2014 r., nr [...] uchyliło to rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Kolegium wskazało, iż planowana zmiana wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem (pomimo wytycznych WSA) organ I instancji nie ustalił jak zakończyło się postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, powyższe wskazuje, że uchybienia stwierdzone przez organ odwoławczy w działaniu PINB nie mogą zostać konwalidowane w postępowaniu odwoławczym, bowiem naruszałoby to w sposób oczywisty wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Słusznie zatem uchylono decyzję PINB i prawidłowo wywiedziono, że postępowanie należy przeprowadzić ponownie z uwzględnieniem zaleceń wynikających z zaskarżonej decyzji [...] WINB (postępowanie legalizacyjne).

Dlatego też, na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.