Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia NSA del. Teresa Rutkowska Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 września 2009 r. sygn. akt II SAB/Po 15/09 w sprawie ze skargi K. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 24 września 2009 r., sygn. akt II SAB/Po 15/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę K. J. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż pismem z dnia 16 stycznia 2009 r. radca prawny G. W. wskazując, że działa w imieniu K. J. , złożył wniosek o udostępnienie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. informacji publicznej poprzez przesłanie kopii pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego ze sklepem spożywczym J. P. usytuowanego na działce (...), z dnia 27 czerwca 2007 r. (znak (...)). Do wymienionego pisma nie dołączono dokumentu pełnomocnictwa.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dysponował dokumentem pełnomocnictwa, podpisanym przez K. J. , uprawniającym G. W. z dniem 29.01.2008 r. do reprezentowania skarżącej przed sądami administracyjnymi (k. 5 akt administracyjnych).

Pismem z dnia 10 lutego 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , na podstawie art. 50 § 1 K.p.a. , wezwał K. J. - w terminie 7 dni od otrzymania wezwania - do pisemnego wyjaśnienia dotyczącego udzielenia przez wnioskodawczynię pełnomocnictwa G. W. , uprawniającego go do występowania w imieniu wnioskodawczyni przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. . Jednocześnie organ wystąpił o przesłanie pisemnego pełnomocnictwa dla G. W. , jeżeli takie zostało udzielone. Organ pouczył skarżącą, iż do czasu uzupełnienia podania wniosek nie podlega rozpoznaniu.

Pismo powyższe zostało doręczone K. J. w dniu 16 lutego 2009 r. oraz radcy prawnemu G. W. w dniu 19 lutego 2009 r. Na opisane wezwanie ani K. J. , ani G. W. nie udzielili odpowiedzi, nie złożono także dokumentu pełnomocnictwa uprawniającego G. W. do reprezentowania K. J. przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. .

W dniu 2 marca 2009 r. sporządzono notatkę służbową, w której stwierdzono, iż w przeprowadzonej z K. J. rozmowie telefonicznej oświadczyła ona, że nigdy nie udzielała G. W. pełnomocnictwa do występowania w jej imieniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, a pełnomocnictwo udzielone w styczniu 2008 r. dotyczyło tylko reprezentowania jej przed sądami administracyjnymi (k. 9 akt administracyjnych).

W dniu 12 lutego 2009 r. K. J. , reprezentowana przez radcę prawnego G. W. , wniosła skargę na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. w załatwieniu wniosku z dnia 16 stycznia 2009 r. o udostępnienie informacji publicznej. W skardze podniesiono, że organ przez ponad 14 dni nie załatwił wymienionego wniosku o udostępnienie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie znak (...) z dnia (...) czerwca 2007 r. Skarżąca domagała się uwzględnienia skargi na bezczynność organu nadzoru budowlanego i zobowiązanie go - w przypadku nieuwzględnienia skargi w trybie autokontroli - do załatwienia przedmiotowej sprawy w określonym przez tutejszy Sąd terminie i zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podano, iż od złożenia przedmiotowego wniosku minęło 26 dni, a organ nie udostępnił żądanej informacji zgodnie z wnioskiem, to jest nie przesłał żądanej kopii decyzji administracyjnej. Podniesiono, że akta sprawy administracyjnej stanowią informację publiczną, udostępnienie akt sprawy jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W sprawie pozwolenia na użytkowanie stroną jest wyłącznie inwestor, stąd tryb ustawy o dostępie do informacji publicznej jest jedynym sposobem uzyskania przez skarżącą, która nie jest stroną postępowania, rzetelnej wiedzy o zakresie i sposobie wykonania robót budowlanych na sąsiedniej działce. Następnie w skardze stwierdzono, iż zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie takiej informacji następuje w drodze decyzji, jednak organ dotąd nie wydał takiej decyzji i pozostaje w bezczynności. W skardze przedstawione zostały także poglądy przemawiające za tym, że skarga na bezczynność organu w sprawie dostępu do informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia, jak i bez konieczności wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, iż do chwili obecnej nie wpłynęła do Inspektoratu pisemna odpowiedź K. J. na wezwanie organu z dnia 10 lutego 2009 r., dotycząca wyjaśnienia kwestii udzielenia pełnomocnictwa G. W. . Ponadto organ zauważył, iż K. J. otrzymała informację wystarczającą zdaniem organu, zawartą między innymi w piśmie z dnia (...) grudnia 2007 r. znak (...) skierowanym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, a doręczonym stronie w dniu 14 stycznia 2008 r. W ocenie organu ustawa o dostępie do informacji publicznej nie precyzuje formy, w jakiej ma nastąpić udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zatem odpowiedź pisemna wystosowana do strony może być uznana na gruncie tej ustawy za dopuszczalną i wystarczającą dla oceny, czy organ pozostaje w bezczynności w rozumieniu art. 37 K.p.a. .

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż w niniejszej sprawie po stronie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. nie można się doszukać bezczynności w załatwieniu wniosku złożonego przez G. W. z dnia 16 stycznia 2009 r. Podstawową okolicznością przemawiającą przeciwko uznaniu, iż organ pozostaje w bezczynności jest to, że radca prawny G. W. składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej wskazał jednoznacznie, że nie działa w imieniu własnym, lecz w imieniu K. J. , a wnosząc przedmiotowe pismo nie dołączył do niego pełnomocnictwa uprawniającego go do reprezentowania skarżącej przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. . Pomimo doręczenia K. J. oraz G. W. wezwania organu dotyczącego przedłożenia pełnomocnictwa żaden z tych podmiotów - wnioskodawczyni, pełnomocnik - nie zadośćuczynił wezwaniu. Co więcej w rozmowie telefonicznej w dniu 2 marca 2009 r. K. J. oświadczyła organowi, iż nigdy nie udzielała G. W. pełnomocnictwa do reprezentowania jej przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. , a jedynie przed sądami administracyjnymi. Istotnie organ pierwsze czynności w sprawie podjął już po upływie 14 dni od złożenia wniosku (wezwanie organu do przedłożenia pełnomocnictwa z dnia 10 lutego 2009 r.), jednakże w przytoczonych wyżej okolicznościach sprawy nie można uznać, iżby wniosek z dnia 16 stycznia 2009 r. został skutecznie złożony i doprowadził do wszczęcia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, a tym samym by rozpoczął swój bieg termin do załatwienia sprawy. W konsekwencji organ nadzoru budowlanego nie był zobligowany do zakończenia sprawy w formie czynności materialno - technicznej (udostępnienia informacji publicznej w żądanej formie), bądź w formie decyzji (odmowy udostępnienia informacji, względnie umorzenie postępowania).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. J. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 3 §2 pkt 8 i art. 151 P.p.s.a. oraz art. 174 pkt 2 P.p.s.a. w zw. z art. 141 §4 P.p.s.a. i art. 1 §1 i 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych.

Skarżąca nie zgodziła się z oceną zawartą w zaskarżonym wyroku, iż wniosek jej pełnomocnika, złożony w dniu 16 stycznia 2009 r. nie był skuteczny i nie doprowadził do wszczęcia postępowania w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej. W myśl bowiem art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo dostępu do

informacji publicznej przysługuje każdemu. A zatem badanie kwestii kto złożył

wniosek i w czyim imieniu było czynnością zbędną - jest to bowiem okoliczność bez

jakiegokolwiek znaczenia prawnego dla sprawy, nie jest to bowiem fakt prawotwórczy.

Ponadto w piśmie procesowym z dnia 22 maja 2009 r. skarżąca,

na wezwanie Sądu, potrzymała skargę, a to oznacza, że wcześniejsze działania jej pełnomocnika były zgodne z jej wolą i w jej interesie.

Skarżąca podniosła, iż w uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji w sposób błędny przedstawił stan sprawy. Z kolejności przywołanych przez Sąd zdarzeń wynika, jakoby skarga została wniesiona po wezwaniu organu do pisemnego wyjaśnienia dotyczącego udzielenia przez wnioskodawczynię pełnomocnictwa i do jego przesłania. Tymczasem kolejność zdarzeń była odmienna. Organ zareagował dopiero po wniesieniu skargi na bezczynność. Ponadto ze względu na specyficzny i incydentalny charakter postępowania w kwestii bezczynności organu administracji, skarżąca zwróciła uwagę na zawężony charakter kontroli dokonywanej przez sądy administracyjne w takich sprawach. Biorąc pod uwagę tak zawężony charakter kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie zarzut braku pełnomocnictwa nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca wskazała, iż Sąd pierwszej instancji dokonał oceny, że wniosek z dnia 16 stycznia 2009 r. nie został skutecznie wniesiony i że nie doprowadził do wszczęcia postępowania. Tymczasem, jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny, nawet brak umocowania pełnomocnika, w tym wniesienie wniosku przedmiot nie mający legitymacji do jego złożenia, nie przesadza o nieskuteczności czynności procesowej, gdyż – zgodnie z przepisami prawa cywilnego (art. 103 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny - Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm., zwanej dalej: k.c.) - istnieje możliwość

potwierdzenia czynności przez mocodawcę, sanującego dokonaną czynność niewłaściwie

umocowanego pełnomocnika.

Skarżąca podniosła, że naruszenie prawa przez Sąd pierwszej instancji polegało na nie ustaleniu dokładnego stanu faktycznego (brak informacji o nadaniu pismo po wniesieniu skargi na bezczynność) oraz na dokonaniu błędnej oceny zachowania się organu przez niedostrzeżenie, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. był bezczynny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 P.p.s.a. zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt. 1 i 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie wniosek z dnia 16 stycznia 2009 r. o udzielenie informacji publicznej do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. złożył radca prawny G. W. w imieniu K. J. , nie dołączając stosownego pełnomocnictwa. Tym samym prawidłowo Sąd pierwszej instancji podniósł, iż złożenie wniosku przez osobę, która nie legitymuje się ważnym pełnomocnictwem nie może inicjować postępowania w sprawie udzielenia informacji publicznej. Przeprowadzenie bowiem postępowania administracyjnego z udziałem osoby, która nie jest należycie umocowana, może bowiem oznaczać, że strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) i skutkować w rezultacie wznowieniem postępowania w sprawie.

Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjąć należy, że nieprzedstawienie dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu administracyjnym może i powinno być uzupełnione jako brak formalny sprawy zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08). Organ miał zatem obowiązek wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia powyższego braku w postaci wezwania do przedstawienia pełnomocnictwa. W niniejszej sprawie słusznie Sąd pierwszej instancji zauważył, iż organ nie był bezczynny w przedmiocie załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, bowiem zarówno w piśmie z dnia 10 lutego 2009 r. oraz rozmowie telefonicznej z dnia 2 marca 2009 r. wzywał strony do nadesłania dokumentu upoważniającego G. W. do reprezentowania K. J. w postępowaniu przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. . Nie przedstawienie stosownego pełnomocnictwa oznaczało, iż postępowanie w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej nie zostało skutecznie zainicjowane, a zatem 14 dniowy termin zawarty art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej na załatwienie wniosku nie rozpoczął swego biegu. Wszystko to powoduje, że zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania - art. 3 §2 pkt 8 i art. 151 P.p.s.a. są nieuzasadnione, gdyż Sąd ten w przypadku, gdy organ nie pozostawał w bezczynności zobowiązany był oddalić skargę. Również zarzut naruszenia art. 141 §4 P.p.s.a. w zw. z art. 1 §2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez nieustalenie dokładnego stanu faktycznego sprawy nie mógł zostać uwzględniony. Sąd pierwszej instancji nie mógł zająć się ustalaniem stanu faktycznego sprawy, gdyż obowiązek ten oraz obowiązek zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywał na organie. Do kompetencji sądu należała wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Sąd pierwszej instancji więc ani nie naruszył zakresu swoich kompetencji, ani też nie uchybił zasadzie legalności z art. 1 §2 ustawy ustrojowej.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 184 P.p.s.a.