Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jadwiga Pastusiak po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi L. Stowarzyszenia Przewoźników w L. na uchwałę Rady Miasta K. z dnia [...] [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych w K., których właścicielem lub zarządcą jest M. K., warunków i zasad korzystania z nich oraz ustalenia stawki opłat za korzystanie z tych przystanków postanawia: odrzucić skargę.

L. [...] w L. wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie określenia przystanków komunikacyjnych w K., których właścicielem lub zarządcą jest M. K., warunków i zasad korzystania z nich oraz ustalenia stawki opłat za korzystanie z tych przystanków.

Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

Zarządzeniem z dnia 3 lutego 2020 r. Przewodniczący Wydziału wezwał pełnomocnika strony skarżącej do wykazania interesu prawnego do zaskarżenia wskazanej wyżej uchwały, w terminie 7 dni, pod rygorem odrzucenia skargi. Wezwanie doręczono w dniu 18 lutego 2020 r. Pomimo upływu wyznaczonego terminu wezwanie pozostało bez odpowiedzi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Lublinie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") kontrola sądowa obejmuje akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej i akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.).

Przed przystąpieniem do rozpoznania skargi sąd administracyjny bada, czy spełnione zostały przesłanki jej dopuszczalności determinujące jej merytoryczne rozpoznanie. Podstawową przesłankę dopuszczalności skargi stanowi legitymacja do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Jest to warunek prawidłowego zaskarżenia określonego aktu lub czynności.

Przy czym, rozstrzygając kwestię legitymacji skargowej, Sąd nie bada merytorycznie zaskarżonego aktu z punktu widzenia jego legalności, nie rozstrzyga zatem merytorycznie danej sprawy sądowoadministracyjnej, ograniczając się do ustalenia istnienia uprawnień skarżącego stowarzyszenia do wniesienia skargi.

Przepisem art. 50 § 1 p.p.s.a. ustawodawca przyznał uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego dwóm kategoriom podmiotów, to jest: każdemu kto ma w tym interes prawny oraz w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób prokuratorowi, Rzecznikowi Praw Obywatelskich, Rzecznikowi Praw Dziecka i organizacji społecznej, jeżeli sprawa mieści się w zakresie jej statutowej działalności i brała ona udział w postępowaniu administracyjnym. Unormowanie zawarte w art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalis i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie ujęta w przepisach szczególnych, bowiem przepis w § 2 zawiera odesłanie do innych ustaw przyznających prawo do wniesienia skargi.

Do takich ustaw należy zaliczyć przede wszystkim ustawę z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Z 2020 r. poz. 713, dalej także jako "u.s.g.", która w kwestii legitymacji skargowej w art. 101 ust. 1 stanowi, że legitymację do złożenia skargi ma każdy podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem organów samorządu terytorialnego. Zgodnie natomiast z brzmieniem art. 101 ust. 2a tej ustawy skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

W świetle art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot posiadający zindywidualizowany interes prawny lub uprawnienie wynikające z konkretnej normy prawa materialnego, które zostały naruszone przez wydanie skarżonego aktu. Interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2008 r., sygn. akt I OSK 277/08). Ponadto, przesłanką wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. jest nie tylko posiadanie interesu prawnego, lecz także naruszenie tego interesu przez ograniczenie lub pozbawienie konkretnych uprawnień lub obowiązków.

Sąd administracyjny rozpoznający skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązany jest zbadać, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza prawnie chroniony interes prawny lub uprawnienie skarżącego, a nie interesy innych osób. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego postępowanie dotyczy, w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. stroną może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04 oraz z dnia 13 marca 2012 r., II OSK 2334/11).

W niniejszej sprawie skarżące stowarzyszenie, dokonując próby wykazania w uzasadnieniu skargi, podkreśliło, że jest organizacją zrzeszającą przewoźników świadczących usługi regularnego przewozu osób na podstawie ustawy o publicznym transporcie zbiorowym z dnia 16 grudnia 2010 r. Znaczna część zrzeszonych w stowarzyszeniu przewoźników świadczy swoje usługi na terenie Miasta K., a tym samym korzysta z przystanków poddanych pod działanie uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] 2017 r. Przewoźnicy zrzeszeni w stowarzyszeniu dysponują taborem pojazdów nie przekraczającym 20 miejsc siedzących i ponoszą na rzecz Powiatu K. opłaty za korzystnie z przystanków w takiej samej wysokości jak inni, nie zrzeszeni w stowarzyszeniu przewoźnicy świadczący swoje usługi pojazdami o ponad dwukrotnie większej liczbie miejsc siedzących, mogących jednocześnie przewieźć powyżej 50 (pięćdziesięciu) osób, co stanowi przejaw zakazanej przez ustawę o transporcie drogowym dyskryminacji podmiotów świadczących takie same usługi przewozu osób. Zdaniem L. [...], działa ono w imieniu i na rzecz swoich członków posiada interes prawny do wniesienia niniejszej skargi.

W ocenie Sądu, stowarzyszenie nie wykazało jednak naruszenia interesu prawnego ani uprawnienia w rozumieniu art. 101 u.s.g., co przesądza o braku po jego stronie legitymacji skargowej w przedmiotowej sprawie, a zatem nie otwiera drogi do merytorycznego rozpatrzenia skargi. Wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia jest "wtórne" wobec wykazania legitymowania się przez stronę tym interesem. Naruszenie interesu prawnego nie może bowiem wystąpić, jeśli nie może on zostać zidentyfikowany, a więc gdy nie występuje po stronie podmiotu skarżącego. Warunkiem uznania istnienia legitymacji skarżącego w niniejszej sprawie nie może być więc sam fakt posiadania przez niego interesu prawnego czy bezpośrednie zaangażowanie w sprawie tego interesu, ale nie budzące wątpliwości naruszenie takiego interesu prawnego. Prawo do wniesienia skargi do sądu przysługuje jedynie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia, a zatem, że zaskarżona uchwała godzi w sferę prawną tego podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych np. przez zniesienie, ograniczenie, czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawniania lub interesu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 790/12).

Kryterium naruszenia interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi z art. 101 u.s.g., oznacza, że skarżone zachowanie organu samorządowego musi naruszać interes prawny skarżącego charakteryzujący się konkretnością i indywidualnością (osobistym charakterem). Zaś wykazanie, że interes prawny lub uprawnienie skarżącego zostało naruszone zaskarżoną uchwałą jest przesłanką otwierającą drogę do merytorycznego rozpoznania skargi (oceny zasadności zarzutów skargi), ale nie przesądza o jej uwzględnieniu. Wymaga podkreślenia, że skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru skargi powszechnej, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, a wyłącznie wykazanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 27 października 2011r. Sygn. akt II OSK 1742/11). Przepis ten nie daje prawa do kwestionowania uchwał organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego podmiotowi występującemu w ogólnie pojętym interesie publicznym. Brak jest podstaw do inicjowania przez skarżące stowarzyszenie skutecznej kontroli legalności uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego poprzez powołanie się na fakt reprezentowania interesów bliżej nieokreślonych osób ("znaczna część zrzeszonych w Stowarzyszeniu przewoźników" - s. [...] skargi), jedynie z uwagi na ich hipotetyczne zainteresowanie realizacją danego celu, nawet w razie sprzeczności takiej uchwały z prawem. Judykatura wyklucza, aby jedynie statutowa działalność stanowiła o naruszeniu interesu prawnego (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1919/10), a zatem sam fakt realizacji przez stowarzyszenie zagwarantowanego konstytucyjnie prawa do zrzeszania się i prawa do reprezentowania interesów zbiorowych swoich członków wobec organów władzy publicznej nie daje mu legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli zaskarżony akt nie ogranicza ani nie pozbawia samego stowarzyszenia lub tworzących go poszczególnych członków, konkretnych uprawnień ani nie nakłada konkretnych obowiązków.

Skoro, pomimo skutecznie doręczonego stowarzyszeniu wezwania, które pozostało bez odpowiedzi, to tym samym nie wykazało ono, aby kwestionowana uchwała doprowadziła do naruszenia jego interesu prawnego, które to naruszenie byłoby bezpośrednie, aktualne oraz realne – i w tym aspekcie naruszające istniejący porządek prawny. Analiza akt sprawy pozwala przyjąć, że skarżące stowarzyszenie wniosło skargę w imieniu własnym, nie powołało się przy tym na konkretny i zindywidualizowany interes prawny członków tej organizacji, ani nie podnosiło naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia innych osób, w imieniu których mogło wnieść skargę w trybie art. 101 ust. 2a u.s.g. Stowarzyszenie nie wykazało, że spełnia warunki do zakwestionowana przed sądem administracyjnym zaskarżonej uchwały. Indywidualny charakter skargi na tego typu akt oznacza, że tylko ten skarżący, który wykazał konkretne i realne naruszenie w swojej sferze prawnej (zniesienie, ograniczenie, uniemożliwienie realizacji uprawnienia, nałożenie obowiązku) posiada legitymację skargową.

Jeszcze raz podkreślić należy, że skoro przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. wymaga wykazania naruszenia realnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia strony, to podstawą legitymacji skargowej stowarzyszenia może być wyłącznie sytuacja, w której naruszone zostało jego prawo, bądź prawo skonkretyzowanej grupy jego członków.

Wobec zatem treści powołanych powyżej przepisów art. 50 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. należy stwierdzić, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka warunkująca skuteczne skierowanie skargi do sądu administracyjnego przez skarżące stowarzyszenie. Wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez podmiot nieposiadający legitymacji skargowej, skutkuje odrzuceniem skargi, stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.