Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Judecki po rozpoznaniu w dniu 29 grudnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R. M. na decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 20 kwietnia 2023 r., nr 1601-IOA.48.32.2022 w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niewykonania obowiązku wynikającego z przepisów ustawy o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi postanawia 1) odrzucić skargę, 2) zwrócić skarżącemu kwotę 600 (sześćset) złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi.

Zaskarżoną przez R. M. (dalej również zwanego "skarżącym"), reprezentowanego przez pełnomocnika radcę prawnego P. M., decyzją z dnia 20 kwietnia 2023 r., Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu (dalej również zwanego: "organem II instancji"), utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu z dnia 24 listopada 2022 r., którą nałożono na R. M., prowadzącego działalność pod nazwą A., kary pieniężne z tytułu niewykonania obowiązku wynikającego z ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o systemie monitorowania drogowego i kolejowego przewozu towarów oraz obrotu paliwami opałowymi (Dz. U. z 2021 r. poz. 1875, z późn. zm. - zwanej dalej: "ustawą SENT").

Z akt sprawy wynika, że organ II instancji, po wniesieniu odwołania, informował radcę prawnego P. M., że złożone do akt pierwszoinstacyjnych pełnomocnictwo szczególne nie uprawnia go do występowania w imieniu strony w toku postępowania odwoławczego i wszelka korespondencja w tej sprawie, do czasu ewentualnego ustanowienia pełnomocnika do działania w imieniu strony przed organem odwoławczym, będzie kierowana bezpośrednio do R. M. (pismo z dnia 28 lutego 2023 r., k. 206-207 akt admin.).

W odpowiedzi radca prawny P. M. w piśmie z dnia 28 lutego 2023 r. nie zgodził się ze stanowiskiem organu odwoławczego (k. 209 akt admin.).

W reakcji organ II instancji ponowił informację o swoim stanowisku w tym zakresie (pismo z dnia 16 marca 2023 r., k. 210-211 akt admin.), a zaskarżoną do Sądu decyzję wysłał bezpośrednio do R. M. Decyzja ta została w dniu 25 kwietnia 2023 r. doręczona do rąk pełnoletniego domownika R. M. (k. 236 akt admin.) czyli, jak zapowiedział organ II instancji, z pominięciem pełnomocnika.

Pełnomocnik skarżącego wniósł skargę żądając uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania w sprawie. W skardze podniósł m.in. zarzut naruszenia przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 145 w związku z art. 138a O.p. poprzez ich niezastosowanie i dokonywanie doręczeń z pominięciem ustanowionego w sprawie pełnomocnika radcę prawnego P. M. oraz art. 138e § 1 i § 3 O.p. poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż złożone w sprawie pełnomocnictwo szczególne nie upoważniało pełnomocnika radcę prawnego P. M. do reprezentowania strony w toku postępowania odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił m.in., że udzielone radcy prawnemu P. M., przez skarżącego, pełnomocnictwo szczególne z dnia 8 lipca 2022 r., złożone zostało w trakcie postępowania prowadzonego w I instancji i swoim zakresem obejmowało uprawnienie pełnomocnika do reprezentacji mocodawcy wyłącznie przed organem I instancji. Pełnomocnictwo to nie uprawniało radcy prawnego P. M. do występowania przed Dyrektorem Izby Administracji Skarbowej w Opolu, wszczętej odwołaniem z 13 grudnia 2022 r. Zawierało ono, w jego ocenie, ograniczenie w postaci wskazania organu (tj. I instancji), przed którym pełnomocnictwo ma zastosowanie oraz numeru sprawy prowadzonej przed organem I instancji, a której dotyczy to umocowanie. Organ II instancji podniósł także, że doręczanie korespondencji w sprawie bezpośrednio do strony postępowania odbyło się po uprzednim dwukrotnym poinformowaniu pełnomocnika o stanowisku organu w tym, zakresie. Zarówno pełnomocnik, jak i sam skarżący, mieli zatem pełną wiedzę o tym fakcie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, zważył co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Na wstępie należy zaznaczyć, że badanie merytorycznej zasadności skargi każdorazowo poprzedza ustalenie, czy skarga została wniesiona z zachowaniem wszelkich wymogów formalnych przewidzianych przez przepisy ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634, z późn. zm. - dalej jako: "p.p.s.a.").

Stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie.

Zgodnie z art. 145 § 2 ustawy, jeśli ustanowiono pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi pod adresem wskazanym w pełnomocnictwie. Doręczenie decyzji stronie z pominięciem ustanowionego pełnomocnika nie może być uznane za skutecznie dokonane. Prawidłowość doręczeń jest jednym z kluczowych warunków przestrzegania praw strony, a same przepisy mają charakter gwarancyjny. Naruszenie przepisów w zakresie doręczeń oznacza, że przesyłka nie została skutecznie adresatowi doręczona. Ustanowienie przez stronę pełnomocnika skutkuje wyłączeniem zasady doręczania pism bezpośrednio stronie, która w tym zakresie zastępowana jest przez pełnomocnika. Jeżeli zatem organ doręczył pismo samej stronie, z pominięciem pełnomocnika, doręczenie takie - jako dokonane z naruszeniem art. 145 § 2 O.p. nie może być uznane za prawnie skuteczne.

Stosownie do art. 138a § 2 O.p. pełnomocnictwo może być ogólne, szczególne albo do doręczeń. Pełnomocnik w postępowaniu podatkowym może działać w oparciu o pełnomocnictwo szczególne - upoważniające do działania we wskazanej sprawie podatkowej (art. 138e § 1 O.p.) lub ogólne - upoważniające do działania we wszystkich sprawach podatkowych (art. 138d § 1 O.p.). Ustanowienie pełnomocnika szczególnego nie wyłącza uciążliwości związanej z obowiązkiem przedkładania pełnomocnictwa lub urzędowo poświadczonego odpisu pełnomocnictwa do akt każdej sprawy podatkowej.

Zgodnie z art. 138e § 1 - 4 O.p. pełnomocnictwo szczególne upoważnia do działania we wskazanej sprawie podatkowej lub innej wskazanej sprawie należącej do właściwości organu podatkowego. Pełnomocnictwo szczególne może być udzielone na piśmie, w formie dokumentu elektronicznego lub zgłoszone ustnie do protokołu. Pełnomocnictwo szczególne udzielone na piśmie oraz zawiadomienie o jego zmianie, odwołaniu lub wypowiedzeniu składa się do akt sprawy według wzoru określonego w przepisach wydanych na podstawie art. 138j § 1 pkt 2, w oryginale lub jego notarialnie poświadczony odpis. Pełnomocnik może okazać oryginał lub notarialnie poświadczony odpis pełnomocnictwa szczególnego oraz zawiadomienie o jego zmianie, odwołaniu lub wypowiedzeniu w celu sporządzenia przez organ podatkowy jego urzędowego odpisu i dołączenia do akt sprawy.

W sprawie nie jest sporne, że skarżący ustanowił pełnomocnika szczególnego w osobie radcy prawnego P. M., który złożył do akt postępowania, przed organem I instancji, w dniu 27 lipca 2022 r., pełnomocnictwo szczególne z dnia 8 lipca 2022 r., na urzędowym formularzu PPS – 1 (k. 70 – 71 akt. admin.). Oznacza to, że od dnia 27 lipca 2022 r. pełnomocnictwo to wywierało skutek. Nie jest w sprawie sporne także to, że organ II instancji nie doręczył zaskarżonej decyzji profesjonalnemu pełnomocnikowi skarżącego, nie uznał bowiem, że jest on umocowany do reprezentowania skarżącego na etapie postępowania odwoławczego, zaś pełnomocnik strony - w terminie liczonym od dnia doręczenia decyzji bezpośrednio stronie skarżącej - wniósł skargę do tutejszego Sądu w formie elektronicznej. Sporne pomiędzy stronami jest to, czy złożone do akt pierwszoinstacyjnych pełnomocnictwo szczególne w ramach jednego postępowania administracyjnego, ale w różnych instancjach, czy obejmowało ono postępowanie przed organem II instancji, a tym samym czy słuszne są zarzuty skargi dotyczące braku skutecznego prawnie doręczenia zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji pominięcia ustanowionego w sprawie pełnomocnika w postępowaniu przed organem odwoławczym.

Sąd zauważył, że w pełnomocnictwie szczególnym udzielonym radcy prawnemu P. M., na urzędowym formularzu PPS – 1 (k. 70 – 71 akt. admin.), w jego polu "E" określono zakres pełnomocnictwa i zgodnie zawartymi w tam wytycznymi ("62. Wskazanie sprawy podatkowej lub innej sprawy należącej do właściwości organu podatkowego lub wskazanie zakresu do działania w sprawie podatkowej lub innej sprawie należącej do właściwości organu podatkowego"). Zgodnie z jego treścią pełnomocnik został ustanowiony do: "Reprezentowanie w sprawie naruszenia ustawy SENT prowadzonej przez Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu, numer sprawy 388000-CKK.48.31.2022." (k. 71 akt. admin.). W ocenie Sądu pełnomocnictwo to zostało udzielone przez wskazanie konkretnej sprawy administracyjnej w ujęciu przedmiotowym, materialnym tj.: "w sprawie naruszenia ustawy SENT prowadzonej przez Naczelnika Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu, numer sprawy 388000-CKK.48.31.2022". Nie zmienia tej oceny podanie nazwy właściwego organu I instancji, przed którym sprawa się toczyła w 2022 r., czy też sygnatury nadanej wówczas sprawie przez ten organ. Te elementy tylko konkretyzowały sprawę administracyjną z naruszenia przepisów ustawy SENT do tej jednej sprawy, zawisłej wówczas przed Naczelnikiem Opolskiego Urzędu Celno-Skarbowego w Opolu, oznaczonej numerem 388000-CKK.48.31.2022. Te dodatkowe elementy nie zmieniły charakteru udzielonego pełnomocnictwa jako szczególnego. Bezzasadne było zatem uznanie przez organ odwoławczy, że zawarte w nim ograniczenia w postaci wskazania organu (tj. I instancji), przed którym pełnomocnictwo ma zastosowanie, oraz numeru sprawy, której dotyczy umocowanie oznaczały jakoby, że ów pełnomocnik przystąpił/był umocowany do udziału w postępowaniu w charakterze pełnomocnika szczególnego jedynie na etapie postępowania przed organem I instancji. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, złożone do akt sprawy pełnomocnictwo szczególne, udzielone do tej konkretnej sprawy, było skuteczne w ramach jednego, całego postępowania administracyjnego - tak przed organem I instancji jak i przed organem odwoławczym.

Pełnomocnictwo nie zawierało w swojej treści wyraźnego ograniczenia: "wskazania zakresu do działania w sprawie". Trudno w rozpoznawanej sprawie znaleźć argument uzasadniający zawężenie zakresu pełnomocnictwa szczególnego udzielonego przez skarżącego, czy do określonego etapu procedury administracyjnej, czy do określonego sposobu prowadzenia sprawy. W świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego uzasadnione jest stwierdzenie, że skoro strona ujmuje pełnomocnictwo w sposób szeroki, wskazując że jej intencją jest uzyskanie profesjonalnego zastępstwa prawnego w konkretnej sprawie administracyjnej o naruszenie ustawy SENT, to jej intencją nie jest tym samym ograniczenie jego zakresu wyłącznie do postępowania przed organem I instancji, czy do postępowania przed przekazaniem sprawy do jej rozpoznania przez organ odwoławczy. Z reguły ogólne formułowanie zakresu umocowania, przy jednoczesnym wskazaniu organu przed którym sprawa zawisła, wynika z niemożności przewidzenia na wstępnym etapie danego postępowania jak dalej potoczą się jego losy. Nie można więc z tego względu czynić skarżącemu zarzutu, że w udzielonym pełnomocnictwie szczególnym konkretyzując sprawę poprzez odniesienie się do organu, który w danym momencie prowadził jego postępowanie (tj. organu I instancji), czy też do numeru nadanego sprawie przez ten organ.

Cytowany już wyżej przepis art. 138e § 3 O.p. stanowi, że pełnomocnictwo szczególne udzielone na piśmie oraz zawiadomienie o jego zmianie, odwołaniu lub wypowiedzeniu składa się do akt sprawy, przy czym przez "akta sprawy" należy rozumieć akta konkretnej sprawy podatkowej, prowadzonej zarówno w I, jak i II instancji (wyrok NSA z dnia 16 lutego 2017 r., sygn. akt I FSK 1140/15; orzeczenie sądowe opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak inne orzeczenia powołane poniżej, o ile nie wskazano innego publikatora). Wbrew zatem uznaniu organu odwoławczego, skoro pełnomocnik został prawidłowo ustanowiony w postępowaniu w konkretnej sprawie administracyjnej, to tym samym pominięcie go w toku postępowania odwoławczego i doręczenie zaskarżonej decyzji bezpośrednio stronie stanowiło o naruszeniu przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących doręczania pism w postępowaniu administracyjnym.

Potwierdzenie powyższego stanowiska Sądu znajduje odzwierciedlenie w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2022 r., sygn. akt I FPS 4/21, orzeczono, że postanowienie o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności doręczone stronie, które miała ustanowionego pełnomocnika z naruszeniem art. 145 § 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, ze zm.), należy uznać za niewiążące w rozumieniu art. 212 w zw. z art. 239 tej ustawy także wtedy, gdy strona lub jej pełnomocnik wnieśli od niego zażalenie. W uchwale tej powiększony skład NSA wskazał, że doręczenie stronie, która miała ustanowionego pełnomocnika rozstrzygnięcia, z naruszeniem art. 145 § 2 O.p. należy uznać za niewiążące w rozumieniu art. 212 w zw. z art. 239 tej ustawy.

Doszło zatem do sytuacji doręczenia przez organ II instancji rozstrzygnięcia z pominięciem pełnomocnika, wbrew art. 145 § 2 O.p. Była to czynność bezskuteczna i nie wywołała skutków prawnych, w szczególności nie jest ona zdarzeniem, od którego rozpoczyna swój bieg termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, stosownie do art. 53 § 1 p.p.s.a. Tym samym skarga zawarta w piśmie z dnia 24 maja 2023 r., złożona w dniu 25 maja 2023 r., wywiedziona przez pełnomocnika skarżącego, była przedwczesna. Wobec tej strony postępowania nie rozpoczął bieg termin wynikający z art. 53 § 1 p.p.s.a., gdyż nie doszło do skutecznego doręczenia jej rozstrzygnięcia organu II instancji, przez co strona nie mogła wywieść od niego środka zaskarżenia. W obecnym stanie faktycznym i prawnym organ obowiązany będzie dokonać stronie skarżącej prawidłowego doręczenia decyzji z dnia 20 kwietnia 2023 r. uwzględniając poczynione przez Sąd uwagi. Prawidłowe doręczenie decyzji otworzy dopiero stronie bieg terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W konsekwencji Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a., w punkcie pierwszym sentencji niniejszego postanowienia odrzucił skargę. Zaś o zwrocie uiszczonego wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł w punkcie drugim sentencji postanowienia na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a.