Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant spec. Sylwia Kruszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2013 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...]marca 2013 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia kary za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie znakowania suplementu diety skargę oddala

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] marca 2013 r. znak : [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej "kpa" po rozpatrzeniu odwołania firmy "[...]" Sp. z o.o. z dnia 27 listopada 2012 roku, utrzymał w mocy decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] Nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. mocą której - działając na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914 z późn. zm.), organ I instancji wymierzył Skarżącemu za nieprzestrzeganie przepisów w zakresie znakowania środków spożywczych z uwagi na wprowadzenie do obrotu nieprawidłowo oznakowanych suplementów diety pn.: "[...]" i "[...]" (naruszenie przepisu art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy) karę pieniężną w wysokości 25 000,00 zł (słownie: dwadzieścia pięć tysięcy złotych), na którą składają się: kara w wysokości 20 000,00 zł - z powodu nieprzestrzegania przepisów w zakresie znakowania suplementu diety pn.: "[...]", - kara w wysokości 5 000,00 zł - z powodu nieprzestrzegania przepisów w zakresie znakowania suplementu diety pn.: "[...]".

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że dniu 9 lipca 2012 r. otrzymał wniosek Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] o nałożenie kary pieniężnej na Skarżącego (uzupełniony pismem z dnia [...] lipca 2012 r. znak: [...] na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy, z powodu nieprzestrzegania przepisów w zakresie znakowania środków spożywczych z uwagi na wprowadzenie do obrotu nieprawidłowo oznakowanych suplementów diety pn.: "[...]" i "[...]" (naruszenie przepisu art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy). PPIS w [...] dokonał oceny oznakowania produktów wprowadzonych do obrotu handlowego przez Skarżącego w okresie od kwietnia 2011 r. do marca 2012 r., których wzory oznakowania zostały pobrane podczas kontroli sanitarnej przeprowadzonej w dniu 12 kwietnia 2012 r.

W wyniku przeprowadzonej oceny PPIS w [...] stwierdził, iż oznakowanie suplementów diety pn.: "[...]" i "[...]" narusza przepisy art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy, z uwagi na zastosowanie sformułowań w odniesieniu do produktu pn. "[...]" "składniki suplementu diety [...] korzystnie wpływają na cerę naczynkową uszczelniają i wzmacniają naczynia krwionośne", "zmniejszają kruchość naczyń i ich skłonność do pękania", "cera naczynkowa odzyskuje zdrowy wygląd" oraz umieszczenie w oznakowaniu suplementu diety "[...]" informacji tj.: "składniki suplementu diety korzystnie wpływają na cerę naczynkową", "uszczelniają naczynia krwionośne", które przypisują tym produktom właściwości lecznicze.

PPIS w [...] w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami w oznakowaniu suplementów diety "[...]" i "[...]", w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...]zobowiązał Skarżącego do przedstawienia poprawionych wzorów oznakowania omawianych produktów, jak również w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. znak[...] zwrócił się z prośbą do Skarżącego o podanie ilości i wartości brutto ww. produktów wprowadzonych do obrotu handlowego.

Skarżący w pismach z dnia [...] czerwca 2012 r. i [...] czerwca 2012 r. poinformował, iż do obrotu wprowadził:

"[...]" w ilości 14 826 szt. o wartości brutto 239.835,00 zł.

"[...]" w ilości 426 szt. o wartości brutto 17.157,00 zł.

Jednocześnie Skarżący w piśmie z dnia [...] czerwca 2012 r. powiadomił PPIS w [...], iż produkt "[...]" suplement diety w postaci tabletek i kapsułek nie jest wprowadzany do obrotu handlowego i nie jest również planowane dalsze wprowadzenie przedmiotowego produktu do obrotu handlowego, zaś projekt graficzny opakowania zewnętrznego produktu "[...]" jest w trakcie weryfikacji i zostanie przekazany niezwłocznie po przygotowaniu.

Organ I instancji po otrzymaniu wniosku PPIS w [...] z dnia [...] lipca 2012 r. o wymierzenie kary pieniężnej Skarżącemu, pismem znak: [...]. z dnia [...].08.2012r. powiadomił stronę na podstawie art. 61 § 4 kpa o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie wymierzenia kary pieniężnej oraz wezwał do złożenia wyjaśnień w przedmiotowej sprawie.

Skarżący, po zapoznaniu się z aktami sprawy, w piśmie z dnia [...] września 2012 r. wniósł o umorzenie przedmiotowego postępowania w całości. W ocenie Skarżącego stawiany zarzut jest nieuzasadniony, ponieważ powiadomienia o zamiarze wprowadzenia do obrotu przedmiotowych produktów, zostały przyjęte przez Głównego Inspektora Sanitarnego bez uwag odnośnie znakowania. Omawiane produkty zostały zakwalifikowane jako suplementy diety i spełniają wymagania określone dla tej grupy produktów, zgodnie z ustawą. Skarżący zaznaczył również, że informacje zawarte na opakowaniach produktów będących przedmiotem postępowania, wskazują na korzystny wpływ składników na funkcje fizjologiczne organizmu oraz stanowią wypadkową ich właściwości popartych wiarygodnymi doniesieniami naukowymi.

Natomiast wniosek o umorzenie postępowania Skarżący argumentował faktem, że zakwestionowane sformułowania, odnoszące się do właściwości surowców roślinnych, pozostają w zgodzie ze Wspólnotowym Rejestrem oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności dostępnym publicznie pod linkiem: http://ec.europa.eu/nuhclaims/, tj. znajdują się w wykazie oświadczeń oczekujących na ocenę Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) bądź rozpatrzenie Komisji Europejskiej tzw. listy "pending", jak również w załączniku do rozporządzenia Komisji (EU) Nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012 r. ustanawiającym wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci.

Skarżący wskazał, że w przypadku gdy oświadczenia mają dla konsumenta taki sam sens jak dopuszczone oświadczenie zdrowotne, ponieważ wskazują na taki sam związek między kategorią żywności, daną żywnością lub jednym z jej składników a zdrowiem, oświadczenia te powinny podlegać takim samym warunkom stosowania jak dopuszczone oświadczenia zdrowotne.

Skarżący poinformował ponadto, że wskazania do stosowania przedmiotowych produktów nie znajdują swojego odzwierciedlenia w Międzynarodowej Klasyfikacji Chorób i Problemów Zdrowotnych ICD-10. W związku z powyższym [...] uważa, iż żadne z zakwestionowanych terminów, nie wskazuje na jednostkę chorobową i tym samym zdaniem Strony prezentacja przedmiotowych produktów jest zgodna z art. 46 ustawy oraz nie sugeruje by produkt zapobiegał chorobom lub je leczył.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów, organ I instancji wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 39 ustawy suplement diety jest to środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie (...), z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego.

Powyższa definicja w sposób zasadniczy odróżnia ogólne właściwości i przeznaczenie suplementu diety od produktu leczniczego.

W szczególności dotyczy to "innego efektu fizjologicznego", który w przypadku suplementu diety należy rozumieć jako optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu (utrzymanie, wspomaganie, optymalizowanie), a nie przywracanie, odbudowa, zapobieganie, czy też modyfikacja funkcji fizjologicznych, właściwych dla produktu leczniczego.

Natomiast zgodnie z definicją podaną w art. 2 pkt 32 ustawy z dnia 6 września 2001 r. Prawo-farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 j.t.) "produktem leczniczym jest substancja lub mieszanina substancji, przedstawiana jako posiadająca właściwości zapobiegania lub leczenia chorób (...) lub podawana w celu (...) przywrócenia, poprawienia lub modyfikacji fizjologicznych funkcji organizmu poprzez działanie farmakologiczne, immunologiczne lub metaboliczne".

Ponadto, w myśl art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006.

Znajduje to potwierdzenie w przepisie art. 16 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002r. ustanawiającego ogólne zasady i wymagania prawa żywnościowego, powołującego Europejski Urząd ds. Bezpieczeństwa Żywności oraz ustanawiającego procedury w zakresie bezpieczeństwa żywności (Dz-Urz. WE L 31 z 01.02.2002, str.1 z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 6, str. 463), który jednoznacznie określa, iż "etykietowanie, reklama i prezentacja żywności, z uwzględnieniem ich kształtu, wyglądu lub opakowania, używanych opakowań, sposobu ułożenia i miejsca wystawienia oraz informacji udostępnionych na ich temat w jakikolwiek sposób, nie może wprowadzać konsumenta w błąd".

Na podstawie wskazanych przesłanek prawnych oraz poczynionych ustaleń faktycznych organ I instancji uznał, iż sformułowania umieszczone na opakowaniach jednostkowych suplementów diety: "[...]" tj.: "składniki suplementu diety [...] korzystnie wpływają na cerę naczynkowa uszczelniają i wzmacniają naczynia krwionośne", "zmniejszają kruchość naczyń i ich skłonność do pękania", "cera naczynkowa odzyskuje zdrowy wygląd", oraz "[...]", tj.: "składniki suplementu diety korzystnie wpływają na cerę naczynkowa", "uszczelniają naczynia krwionośne", przypisują omawianym produktom wpływ na modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu, co zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne jest zastrzeżone dla preparatów leczniczych i stanowi zatem naruszenie art. 46 ust. 1 pkt. 2 ustawy. Dodatkowo analizy tych zapisów należy dokonywać w kontekście faktu, iż suplementy diety "[...]" i "[...]" przeznaczone są wyraźnie do cery naczynkowej, z pękającymi żyłkami, czyli cery z problemami.

Sformułowania takie jak: "korzystnie wpływają na cerę naczynkowa", "uszczelniają i wzmacniają naczynia krwionośne", "zmniejszają kruchość naczyń i ich skłonność do pękania", "cera naczynkowa (a więc z problemami) odzyskuje zdrowy wygląd" nie wskazują na utrzymanie, czy wspomaganie prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu lecz na działanie mające na celu modyfikację funkcji fizjologicznych, przywracanie, uszczelnianie itp.

Odnośnie stanowiska Skarżącego, iż zakwestionowane sformułowania, odnoszące się do właściwości surowców roślinnych, pozostają w zgodzie ze Wspólnotowym Rejestrem oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności dostępnym publicznie pod linkiem: http://ec.europą.eu/nuhclaims/, tj. znajdują się w wykazie oświadczeń oczekujących na ocenę Europejskiego Urzędu ds. Bezpieczeństwa Żywności (EFSA) bądź rozpatrzenie Komisji Europejskiej tzw. listy "pending", jak również w załączniku do rozporządzenia Komisji (EU) Nr 432/2012 z dnia 16 maja 2012r. ustanawiającym wykaz dopuszczonych oświadczeń zdrowotnych, innych niż oświadczenia odnoszące się do zmniejszenia ryzyka choroby oraz rozwoju i zdrowia dzieci, a nawet gdyby nie były zgodne z wykazem to mogą być stosowane w związku ze stanowiskiem GIS w sprawie okresu przejściowego, organ I instancji wskazał, iż Wspólnotowy Rejestr oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności służy wyłącznie celom informacyjnym, a status prawny oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych jest określony wyłącznie unijnymi aktami prawnymi. Ogólne zasady i konkretne warunki określa rozporządzenie (WE) nr 1924/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 2006 r. w sprawie oświadczeń żywieniowych i zdrowotnych dotyczących żywności.

Zgodnie z art. 103 ust.1 pkt 1 w zw. z art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy - kto nie przestrzega stopni wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji określonych w art. 27 ust. 4, art. 33 ust.3 i 4 oraz art. 45-49, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 2 pkt. 3, art. 22 ust. 1 pkt.3, art. 26 ust. 1 pkt. 4, art. 27 ust. 6 pkt. 2, art. 39 pkt. 3, art. 44 pkt. 2, art. 50 ust. 1 i art. 51 omawianej ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości do pięciokrotnej wartości brutto zakwestionowanej ilości środka spożywczego.

Organ I instancji po przeanalizowaniu materiału dowodowego uznał, iż w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki przewidziane w art. 103 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 103 ust. 2 pkt 1 ustawy do nałożenia kary w trybie art. 104 ustawy i wymierzył karę pieniężną łączną w wysokości 25 000,00 zł., na którą składają się:

- kara w wysokości 20 000,00 zł - z powodu nieprzestrzegania przepisów w zakresie znakowania suplementu diety pn.: "[...]",

- kara w wysokości 5 000,00 zł - z powodu nieprzestrzegania przepisów w zakresie znakowania suplementu diety pn.: "[...]".

Organ I instancji wskazał, iż na zróżnicowanie w wysokości kary pieniężnej miała wpływ ilość i wartość wprowadzonych do obrotu suplementów diety oraz fakt, iż produkt pn.: "[...]" nie jest obecnie wprowadzany do obrotu handlowego i nie jest planowane jego dalsze wprowadzanie do sprzedaży.

Stopień zawinienia organ ocenił w aspekcie dotychczasowej działalności Skarżącego, który jest podmiotem z wieloletnią praktyką w branży farmaceutycznej i produkcji suplementów diety, a niewłaściwa prezentacja i reklama były już przedmiotem wielu postępowań organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, zakończonych wydaniem decyzji o nałożeniu kary pieniężnej. Powyższe wskazuje, iż Skarżący świadomie naruszył przepisy art. 46 ustawy poprzez oznakowanie w sposób przypisujący suplementom diety właściwości lecznicze.

Zastosowanie kwestionowanych zwrotów w oznakowaniu suplementu diety może wprowadzać konsumenta w błąd odnośnie rodzaju produktu i sugerować, iż ma on właściwości lecznicze, co może spowodować zastosowanie niewłaściwego leczenia (bądź jego brak). Okoliczności te wskazują na znaczny stopień szkodliwości.

Odnosząc się do wymiaru kary organ I instancji wskazał, że wymierzona kara łączna w wysokości 25 000, 00 zł jest adekwatna do zakresu naruszenia, stopnia zawinienia i szkodliwości czynu.

Przy wymierzaniu kary pieniężnej organ miał na uwadze, że powinna ona spełniać zamierzony skutek prewencyjno - wychowawczy, być skuteczna, proporcjonalna i odstraszająca.

Dotychczasowe kary w niższej wysokości za podobne naruszenia przepisów prawnych skutku takiego nie osiągnęły.

Główny Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...] marca 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji GIS podzielając w całości stanowisko organu I instancji przytoczył w odniesieniu do zarzutów Skarżącego argumentację PWIS w [...]. Wskazał, że podziela w pełni stanowisko PWIS w [...], iż użyte do znakowania produktów sformułowania: "składniki produktu korzystnie wpływają na cerę naczynkową, uszczelniają i wzmacniają naczynia krwionośne", "zmniejszają kruchość naczyń krwionośnych i ich skłonność do pękania", "cera naczynkowa odzyskuje zdrowy wygląd" naruszają art. 46 ust. 1 pkt 2 ubżż w ten sposób, że przypisują produktom wpływ na modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu, co jest zastrzeżone dla preparatów leczniczych. W ocenie GIS sformułowania nie wskazują na utrzymanie czy wspomaganie prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu, lecz na działanie mające na celu modyfikację funkcji fizjologicznych, przywracanie, uszczelnianie.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła "[...]" Sp. z o.o.

Skarżonej decyzji zarzuciła:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest:

a) art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (dalej ubżż) poprzez:

- jego błędną interpretację i przyjęcie, że "przypisywanie środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia" może mieć miejsce także wówczas, gdy żadne z użytych w oznakowaniu produktu oświadczeń nie odwołuje się do jakiejkolwiek jednostki chorobowej lub jej objawów,

- oznakowanie red użyte dla oznaczenia produktów [...] i [...] sformułowania:

składniki produktu korzystnie wpływają na cerę naczynkową, uszczelniają i wzmacniają naczynia krwionośne, zmniejszają kruchość naczyń krwionośnych i ich skłonność do pękania, cera naczynkowa odzyskuje zdrowy wygląd, przypisują im właściwości polegające na modyfikacji funkcji organizmu, które to działanie jest właściwe dla leków, w sytuacji gdy żadne z tych sformułowań nie wskazuje na modyfikowanie funkcji organizmu, a jedynie informują o korzystnym wpływie na cerę naczyniową, która nie jest cerą chorą, a jedynie dotkniętą problemem nadmiernego pękania naczynek krwionośnych; b) art. 104 ust. 2 ubżż poprzez wymierzenie kary nieadekwatnej do rozmiarów naruszenia, zawinienia strony i skutków naruszenia, w sytuacji gdy użyte sformułowania powszechnie używane są w obrocie dla znakowania choćby kosmetyków, a więc w świadomości konsumentów nie dla oznakowania odnoszące się do jakiejkolwiek choroby, a wyłącznie problemu kosmetycznego, co powoduje że sformułowania nie powodują oczywistego i ewidentnego naruszenia prawa, co winno zostać uwzględnione przy wymierzaniu kary;

II. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik postępowania, to jest:

1) art. 8, 9, 10 § 1, 77 i 80 k.p.a w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaakceptowanie błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego dokonanej przez organ I instancji i nieuzasadnione uznanie, że oznaczenie produktów jest niezgodne’ z obowiązującym prawem poprzez przepisywanie im właściwości leczniczych, w sytuacji, gdy żadne z użytych sformułowań nie odnosi się do jednostki chorobowej lub objawów choroby, a oznakowanie produktów nie informuje o leczeniu lub zapobieganiu chorobie i wskazuje jedynie na ich korzystny wpływ na funkcje fizjologiczne organizmu, co pozostaje w zgodzie z obowiązującymi przepisami;

b) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie podstawy i brak uzasadnienia przesłanek, na jakich GIS oparł się uznając, że kara została wymierzona w odpowiedniej wysokości.

Podnosząc te zarzuty skarżąca Spółka wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej PWIS) z dnia [...] listopada 2012 r. w sprawie nr [...].

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymała swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym ta kontrola stosownie do § 2 powołanego artykułu sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd w ramach swojej właściwości dokonuje zatem kontroli aktów z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnymi, jak i prawem procesowym.

Stosownie do art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględnia skargę tylko wówczas, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (1a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (1b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (1c), a także wówczas, gdy stwierdza nieważność decyzji (postanowienia) z przyczyn określanych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach bądź z tych przyczyn stwierdza wydanie decyzji (postanowienia) z naruszeniem prawa.

Podkreślenia wymaga również, iż stosownie do powołanych wyżej przepisów Sąd nie bada zaskarżonej decyzji pod względem jej celowości czy słuszności.

Badając skargę wg powyższych kryteriów Sąd uznał, iż nie zasługuje ona na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja utrzymana nią w mocy nie naruszają prawa w sposób uzasadniający ich uchylenie.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonego orzeczenia stanowił przepis art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r., Nr 136, poz. 914 ze zm.), zastosowany w związku z art. 46 ust. 1 pkt 2 tej ustawy.

Wyjaśnić zatem należy, iż w myśl ww. art. 103 ust. 1 pkt 1 kto nie przestrzega wymagań w zakresie znakowania środków spożywczych, w tym w zakresie prezentacji, reklamy i promocji, określonych w art. 27 ust. 4, art. 33 ust. 3 i 4 oraz art. 45-49, a także wymagań w tym zakresie określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 14 ust. 2 pkt 3, art. 22 ust. 1 pkt 3, art. 26 ust. 1 pkt 4, art. 27 ust. 6 pkt 2, art. 39 pkt 3, art. 44 pkt 2, art. 50 ust. 1 i art. 51, podlega karze pieniężnej w wysokości do trzydziestokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej za rok poprzedzający, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego, na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w Dzienniku Urzędowym. Stosownie natomiast do art. 46 ust. 1 pkt 2 cyt. ustawy, oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości, z zastrzeżeniem art. 24 ust. 4 i art. 33 ust. 4, oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami stosownego rozporządzenia. Wyjaśnić przy tym trzeba, iż zgodnie z art. 3 ust. 3 pkt 39 ww. ustawy suplement diety oznacza środek spożywczy, którego celem jest uzupełnienie normalnej diety, będący skoncentrowanym źródłem witamin lub składników mineralnych lub innych substancji wykazujących efekt odżywczy lub inny fizjologiczny, pojedynczych lub złożonych, wprowadzany do obrotu w formie umożliwiającej dawkowanie, w postaci: kapsułek, tabletek, drażetek i w innych podobnych postaciach, saszetek z proszkiem, ampułek z płynem, butelek z kroplomierzem i w innych podobnych postaciach płynów i proszków przeznaczonych do spożywania w małych, odmierzonych ilościach jednostkowych, z wyłączeniem produktów posiadających właściwości produktu leczniczego w rozumieniu przepisów prawa farmaceutycznego.

Przytoczone regulacje prawne stanowiły podstawę do wymierzenia skarżącej Spółce kary pieniężnej z powodu naruszenia przepisów prawa żywnościowego w zakresie znakowania suplementów diety pn.: "[...]" i "[...]".

Zdaniem organu sformułowania umieszczone na opakowaniach jednostkowych suplementów diety: "[...]" tj.: "składniki suplementu diety [...] korzystnie wpływają na cerę naczynkową uszczelniają i wzmacniają naczynia krwionośne", "zmniejszają kruchość naczyń i ich skłonność do pękania", "cera naczynkowa odzyskuje zdrowy wygląd", oraz "[...]", tj.: "składniki suplementu diety korzystnie wpływają na cerą naczynkową", "uszczelniają naczynia krwionośne" przypisują omawianym produktom wpływ na modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu, co zgodnie z ustawą z dnia 6 września 2001r. Prawo farmaceutyczne jest zastrzeżone dla preparatów leczniczych i narusza art. 46 ust. 1 pkt. 2 ubżż.

Główny Inspektor Sanitarny, orzekając w sprawie na skutek wniesionego odwołania, przyjął za organem I instancji, iż sformułowania i treści użyte w oznakowaniu suplementów diety pn.: "[...]" i "[...]" przypisując omawianym produktom wpływ na modyfikację funkcji fizjologicznych organizmu są niezgodne z przepisami prawa żywnościowego. Główny Inspektor Sanitarny przyjął zatem, iż w sprawie należało wymierzyć karę w oparciu o art. 103 ust. 1 pkt 1 ustawy materialnej, albowiem skarżąca zachowała się w sposób sprzeczny z przepisami prawa. Organ ten uznał też, że kara wymierzona w wysokości niższej niż wymierzona przez organ I instancji, nie spełni zamierzonego skutku prewencyjno- wychowawczego.

Mając na uwadze okoliczności sprawy, Sąd w całości podziela stanowisko przedstawione w sprawie przez organ II instancji.

W ocenie Sądu, zwroty i sformułowania objęte niniejszym postępowaniem, a użyte dla oznaczenia suplementu diety mogą sugerować właściwości modyfikujące funkcje fizjologiczne organizmu. Przy czym należy pamiętać, że oznakowanie wprowadzające w błąd to nie tylko oznakowanie nieprawdziwe czy mylące, ale również niepełne, niewystarczająco precyzyjne czy wieloznaczne.

W konsekwencji stwierdzić należy za organem II instancji, iż poprzez ww. charakterystykę suplementów diety skarżąca Spółka naruszyła przepis art. 46 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia. To zaś obligowało organ wojewódzki do zastosowania art. 103 ust. 1 pkt 1 tej ustawy i wymierzenia na jego podstawie i z uwzględnieniem art. 104 ust. 2- kary pieniężnej.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia ww. przepisów prawa materialnego. Na odmienną ocenę sprawy nie mogła bowiem wpłynąć argumentacja podnoszona przez skarżącą Spółkę. Bezsporne jest, że opisane w decyzjach określenia znalazły się w oznaczeniu obu produktów, i zgodzić się trzeba z organami obu instancji, że ich wydźwięk dla konsumenta nie mającego pogłębionej wiedzy medycznej może być niejednoznaczny, tj. sugerujący właściwości zapobiegawcze, czy wręcz lecznicze tego produktu.

Ponownie przypomnieć należy, środek spożywczy, w tym suplement diety różni się od produktu leczniczego. Różnica ta w szczególności dotyczy "innego efektu fizjologicznego", który w przypadku suplementu diet; należy rozumieć jako optymalizację prawidłowych fizjologicznych funkcji organizmu (utrzymanie wspomaganie, optymalizowanie), a nie przywracanie, odbudowa, zapobieganie, czy też modyfikacji funkcji fizjologicznych, właściwych dla produktu leczniczego.

Zgodnie z definicją "produktem leczniczym jest substancja lub mieszanina substancji, przedstawiana jako posiadająca właściwości zapobiegania lub leczenia chorób (...) lub podawana w celu (...) przywrócenia, poprawienia lub modyfikacji fizjologicznych funkcji organizmu poprzez działanie farmakologiczne, immunologiem lub metaboliczne".

W myśl zaś art. 46 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006r. o bezpieczeństwie żywności żywienia oznakowanie środka spożywczego nie może przypisywać środkowi spożywczemu właściwości zapobiegania chorobom lub ich leczenia albo odwoływać się do takich właściwości oraz zawierać oświadczeń żywieniowych lub zdrowotnych niezgodnych z przepisami rozporządzenia nr 1924/2006.

Odnosząc się do treści skargi i podniesionych w niej zarzutów dotyczących naruszenia przepisów procesowych Sąd stwierdza, iż nie dostrzegł żadnych nieprawidłowości w tej materii. W ocenie Sądu, sprawa została w sposób wszechstronny wyjaśniona, a skarżącej Spółce zapewniono czynny udział w toku postępowania.

`Organy orzekające w sprawie dysponowały pełnym materiałem dowodowym koniecznym do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przypomnieć należy, iż sprawa dotyczyła ustalenia, czy w związku z użyciem w oznaczeniu produktów określonych sformułowań doszło do naruszenia przepisów prawa żywnościowego i czy zachodzi podstawa do zastosowania art. 103 ust. 1. Wobec tego, zgromadzone w sprawie (nie kwestionowane przez Spółkę) materiały stanowiły podstawowe i niezbędne w sprawie dowodowy, które były Skarżącej znane i do których mogła ona wnosić uwagi i zastrzeżenia. Akta sprawy wskazują nie tylko na to, że Spółka o ww. uprawnieniach przysługujących jej w toku postępowania została pouczona, ale także, że z tych uprawnień korzystała. Nadto, wymaga zauważenia, iż organ I instancji poinformował Spółkę o ostatecznym terminie składania wniosków, uwag i zastrzeżeń.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w sprawie naruszenia art. 8 i 10 § 1 k.p.a. Analiza akt sprawy wskazuje bowiem na to, iż skarżąca została poinformowana o wszczęciu postępowania w sprawie, była także informowana w toku postępowania o podejmowanych przez organ działaniach. Przed wydaniem decyzji przez organ I instancji miała również możliwość wypowiedzenia się raz jeszcze w sprawie. Niezależnie od powyższego wskazać należy, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków może odnieść skutek tylko wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyrok NSA z 1 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 1098/10, lex nr 786594). Podniesiony w skardze zarzut w tej kwestii, nie został powiązany z żadnymi konkretnymi czynnościami, których uniemożliwiono dokonać skarżącej tak przed

organem I instancji, jak i odwoławczym. Dlatego też, w ocenie Sądu, również i z tego powodu należało uznać, że wskazany zarzut jest nieuzasadniony. Wskazany wyżej sposób prowadzenia postępowania nie nasuwa żadnych zastrzeżeń w kontekście zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa wyrażonej w art. 8 k.p.a. Postawiony w skardze zarzut naruszenia tego przepisu nie został szerzej uzasadniony. W konsekwencji Sąd nie znalazł podstaw do postawienia organom skutecznego zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Zupełnie zaś bezpodstawny jest zarzut naruszenia art. 9 k.p.a.

Za niezasadny, Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 77, 80 i 140 k.p.a. Skarga nie powołuje argumentacji na poparcie stawianych zarzutów, natomiast Sąd oceniając przebieg postępowania przed organami nie dopatrzył się tego rodzaju uchybień. Nie zasługuje na uwzględnienie także zarzut dotyczący naruszenia przepisu prawa materialnego, tj. art. 104 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, zgodnie z którym ustalając wysokość kary pieniężnej, właściwy państwowy wojewódzki inspektor sanitarny uwzględnia stopień szkodliwości czynu, stopień zawinienia i zakres naruszenia, dotychczasową działalność podmiotu działającego na rynku spożywczym i wielkość produkcji zakładu. Wymierzając karę organ wojewódzki wskazał dokładnie jakie elementy, o których mowa w przytoczonym przepisie wziął pod uwagę ustalając wymiar kary, a to świadczy o jego działaniu w ramach przyznanego uznania administracyjnego. Uwzględnił przy tym zarówno aspekty działające na korzyść, jak i na niekorzyść skarżącej. Decydujące jednak znaczenie musiał mieć fakt, iż we wcześniejszej działalności skarżąca Spółka również nie przestrzegała obowiązujących przepisów prawa żywnościowego. Na tej podstawie organ I instancji, a za nim organ odwoławczy mógł nie tylko przyjąć, iż Spółka działała świadomie naruszając po raz kolejny przepisy dotyczące suplementu diety, ale też - że wysokość tej kary musi być na tyle dotkliwa, aby spełniała swój cel prewencyjno – wychowawczy. Oceny tej nie może zmieniać fakt, że organ odwoławczy w znacznej mierze powtórzył argumentację, w tym zakresie organu I instancji. Oznacza to jedynie, że Główny Inspektor Sanitarny przyjął za swoje ustalenia Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego.

W tej sytuacji, Sąd przyjął, iż zaskarżone rozstrzygnięcie jest prawidłowe i skargę jako nieuzasadnioną w oparciu o art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił.