Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2011 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt VI SAB/Wa 23/08 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi A. S. na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie konkursu na stanowisko w służbie cywilnej postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie w punkcie 1 i sprawę przekazać Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z dnia 19 stycznia 2011 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 23/08) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił wniesioną przez A. S. skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów w przedmiocie konkursu na stanowisko w służbie cywilnej.

Postanowienie zostało wydane w następujących okolicznościach sprawy:

A. S. brał udział w konkursie na stanowisko zastępcy dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru w Z. Urzędzie Wojewódzkim. Postępowanie konkursowe zakończyło się uchwałą z dnia [...] stycznia 2006 r. o ustaleniu wyniku, od której skarżący pismem z dnia [...] lutego 2006 r. wniósł odwołanie zgodnie z § 16 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 3 listopada 1999 r. w sprawie sposobu organizowania i szczegółowych zasad przeprowadzania konkursów na wyższe stanowiska w służbie cywilnej. Szef Służby Cywilnej pismem z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] stwierdził brak naruszenia zasad przeprowadzenia konkursu.

Skarżący pismem z dnia [...] czerwca 2006 r. wezwał Szefa Służby Cywilnej do usunięcia naruszenia prawa w przedmiocie konkursu na stanowisko dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru w Z. Urzędzie Wojewódzkim.

Szef Służby Cywilnej pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...]udzielił odpowiedzi na w/w pismo skarżącego, w którym podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] marca 2006 r.

A. S. po otrzymaniu odpowiedzi Szefa Służby Cywilnej na skierowane przez niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, w dniu [...] sierpnia 2006 r. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "na decyzję, postanowienie lub inny akt lub czynności albo bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów zawarte w/w piśmie Zastępcy Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] sierpnia 2006 r." Skarga ta została przez Sąd odrzucona z uwagi na nieuiszczenie przez skarżącego wpisu sądowego.

W dniu [...] stycznia 2008 r. skarżący wniósł za pośrednictwem Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów skargę na bezczynność tego organu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Odrzucając skargę – na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwane dalej P.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że została ona złożona po upływie terminu zakreślonego do dokonania tej czynności.

Przytaczając przepis art. 52 § 3 i 4 P.p.s.a., Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarżący, po przesłaniu do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, zobligowany był wnieść skargę w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa.

W niniejszym przypadku skarżący, po otrzymaniu odpowiedzi Szefa Służby Cywilnej z dnia [...] sierpnia 2006 r. na skierowane przez niego wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, złożył skargę na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów (wnosząc o zobowiązanie organu do wydania decyzji, aktów, podjęcia czynności kwalifikujących go do pracy na stanowisku dyrektora w Z. Urzędzie) w dniu [...] stycznia 2008 r., a więc ponad rok od upływu terminu, w którym mógł dokonać tej czynności.

We wniesionej przez siebie skardze kasacyjnej A. S., zaskarżając postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w części obejmującej odrzucenie skargi, zarzucił mu:

1) naruszenie art. 52 § 3 i 4, art. 53 § 2 oraz art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. polegające na błędnym przyjęciu, że skarżący złożył skargę na bezczynność po upływie terminu do jej złożenia, co w konsekwencji spowodowało odrzucenie skargi A. S., pomimo tego, iż złożenie skargi na bezczynność nie jest ograniczone terminem, co miało wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do odrzucenia skargi.

2) Naruszenia art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. polegające na dopuszczeniu do tego, iż na rozprawie występował pełnomocnik, który oświadczył, iż reprezentuje Szefa Służby Cywilnej, tj. organ nie będący stroną, a który mimo to uznany został przez Sąd za reprezentujący organ będący stroną w sprawie, co skutkuje brakiem należytego umocowania tego pełnomocnika, a w konsekwencji – nieważnością postępowania.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie postanowienia w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie wywiódł, że terminy określone w art. 53 P.p.s.a nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu. Ustawodawca nie dookreślił w żadnym przepisie terminu do wniesienia tego rodzaju skargi. Skarga na bezczynność organu może zatem zostać wniesiona w każdym czasie. Celem jej jest bowiem wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Sąd I instancji powinien ją zatem rozpoznać zamiast odrzucić, jako wniesioną po terminie.

Odnosząc się z kolei do drugiego spośród podniesionych zarzutów, skarżący kasacyjnie podniósł, że organem, którego bezczynność zaskarżył, był Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Organ ten ustanowił pełnomocnikiem radcę prawnego J. P. Podczas rozprawy przed Sąd I instancji wskazany pełnomocnik stwierdził, że wobec wejścia w życie nowej ustawy dotyczącej służby cywilnej kompetencje Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów przeszły na Szefa Służby Cywilnej, w związku z czym występuje on obecnie w sprawie jako pełnomocnik Szefa Służby Cywilnej i przedkłada pełnomocnictwo udzielone przez ten organ. W związku z tym niezrozumiałym dla skarżącego kasacyjnie było, który organ występował w przedmiotowej sprawie. Biorąc pod uwagę, że Sąd w postanowieniu oznaczył jako przedmiot skargi bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów - zdaniem skarżącego kasacyjnie - ten właśnie organ jest stroną w przedmiotowym postępowaniu. W takiej sytuacji, w ocenie A. S. należało uznać, że strona ta nie była na rozprawie prawidłowo reprezentowana, bowiem pełnomocnik r. pr. J. P. występowała w imieniu Szefa Służby Cywilnej, nie zaś Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, co mogło doprowadzić do nieważności przedmiotowego postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej "odrzucenie". W uzasadnieniu podniesiono, że w niniejszej sprawie organ nie pozostawał w bezczynności bowiem skarżący kasacyjnie w terminach otrzymywał odpowiedzi na wnoszone przez siebie pisma związane z prowadzonym w 2005 r. postępowaniu konkursowym na stanowisko Dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru. W ocenie organu zaskarżone pismo Szefa Służby Cywilnej nie należy do kategorii aktów wymienionych w art. 3 § 2 pkt 1-8 P.p.s.a., zatem A. S. nie przysługiwała w niniejszym przypadku skarga na bezczynność. Z tego też względu zarzut bezczynności tego organu jest bezzasadny.

Biorąc zaś pod uwagę, że stronie nie przysługiwała skarga na bezczynność w/w organu, przedmiotowa skarga została złożona po upływie terminu do jej wniesienia, co zgodnie z art. 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a. stanowi podstawę do jej odrzucenia.

Organ podniósł również, że złożona przez A. S. skarga dotyczy konkursu na stanowisko Dyrektora Wydziału Prawnego i Nadzoru, który została przeprowadzony na podstawie ustawy z dnia 18 grudnia 1988 r. – o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 49, poz. 483 ze zm.) wskazany akt został uchylony przez ustawę z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej (Dz. U. Nr 170, poz. 1218). Wraz z ustawą o służbie cywilnej weszła w życie ustawa z dnia 24 sierpnia 2006 r. o państwowym zasobie kadrowym i wysokich stanowiskach państwowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1217). Zgodnie z art. 84 ostatniego z wymienionych aktów postępowania dotyczące konkursów na stanowiska wymienione w ustawie wszczęte na podstawie dotychczasowych przepisów, do dnia wejścia w życie tej ustawy ulegają z tym dniem zakończeniu. Brak podstaw do podejmowania czynności w tej prawie bowiem to postępowania konkursowe z mocy prawa zostało zakończone.

Kwestionując zarzut dotyczący nieważności toczącego się przed Sądem I instancji postępowania organ podniósł, że w trakcie rozpatrywania skargi miała miejsce zmiana przepisów dotyczących służby cywilnej. W dniu wniesienia skargi zadania z zakresu służby cywilnej – zgodnie z powoływaną wyżej ustawą z dnia 24 sierpnia 2006 r. o służbie cywilnej - sprawował, z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów, Szef Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. Zgodnie zaś z art. 10 ust. 1 obecnie obowiązującej ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2008 r. Nr 227, poz. 1505), która weszła w życie w marcu 2009 r. centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawach służby cywilnej jest Szef Służby Cywilnej.

W świetle powyższych przepisów nieważność postępowania miałaby miejsce wówczas, gdyby pełnomocnik organu nadal występowała w imieniu Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, który aktualnie nie jest uprawniony do zajmowania się tymi zagadnieniami.

W kolejnym złożonym przez siebie piśmie procesowym skarżący kasacyjnie zakwestionował argumentację zaprezentowaną przez organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednakże pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Przesłanki nieważności w przedmiotowej sprawie nie zaistniały, zatem Sąd Kasacyjny rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach zarzutów przez stronę zakreślonych.

Nie zasługuje przy tym na uwzględnienie zarzut dotyczący nieważności postępowania przed Sądem Wojewódzkim. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie występująca w niniejszej sprawie przed Sądem I instancji pełnomocnik była należycie umocowana do reprezentowania organu, którego bezczynność została zaskarżona. Nie ulega wszakże wątpliwości, że w aktach sprawy rozpoznawanej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym znajduję się pełnomocnictwo do występowania w przedmiotowej sprawie przed sądami administracyjnymi obu instancji udzielone r. pr. J. P. zarówno przez Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, jak również przez Szefa Służby Cywilnej. Żadne z wymienionych pełnomocnictw nie zostało udzielone na czas określony. W aktach nie znajduje się również oświadczenie wymienionych organów, że którekolwiek z nich zostało odwołane. W związku z tym nie ulega wątpliwości, że nawet w przypadku gdyby uznać, że w niniejszej sprawie doszło do przekształcenia podmiotowego i przeniesienia między organami kompetencji do występowania w niniejszym postępowaniu, pełnomocnik ten był umocowany do reprezentowania każdego z wymienionych organów.

W świetle powyższego w niniejszym przypadku nie zachodziła przyczyna nieważności postępowania o której mowa w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Należy przy tym wspomnieć, że z treści protokołu z rozprawy, która odbyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w dniu 19 stycznia 2011 r. nie wynika, aby pełnomocnik organu stwierdził, iż przedmiotowej sprawie występuje wyłącznie w imieniu Szefa Służby Cywilnej.

Stwierdzenie braku podstaw uzasadniających uznanie, że postępowanie przed Sądem I instancji dotknięte było wadą nieważności, nie powoduje, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. W ocenie bowiem Naczelnego Sądu Administracyjnego na uwzględnię zasługuje drugi spośród podniesionych przez A. S. zarzutów.

Należy podkreślić, że Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wiąże termin do wniesienia skargi z zaskarżeniem określonych aktów i czynności. Artykuł 53 § 1 tej ustawy wprowadza termin do wniesienia skargi na rozstrzygnięcia (decyzje, postanowienia i inne akty), które są doręczane stronie, natomiast art. 53 § 2 określa terminy do wniesienia skargi w odniesieniu do aktów i czynności, których zaskarżenie do sądu administracyjnego ustawa uzależnia od uprzedniego wezwania na piśmie organu do usunięcia naruszenia prawa. Termin do wniesienia skargi jest powiązany z aktem lub czynnością, które strona zaskarża do sądu administracyjnego, ponieważ celem wprowadzenia terminu jest ustabilizowanie sytuacji prawnej, której dotyczy akt lub czynność, przez przesądzenie, że stały się one "prawomocne". Bezczynność organu z kolei stwarza stan, w którym wniesienie skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczone terminem. Jedynym – w takim przypadku -warunkiem wniesienia skargi, który obowiązana jest spełnić strona, jest uprzednie wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 37 k.p.a., który w niniejszym przypadku nie obowiązywał, bowiem skarżący nie mógł złożyć do organu wyższego stopnia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub ustalonym zgodnie z art. 36 k.p.a.

Oznacza to, że terminy do wniesienia skargi, ustalone w art. 53 P.p.s.a., nie mają zastosowania do skargi na bezczynność organu (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 685/10).

W związku z powyższym uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał niewłaściwej interpretacji art. 52 oraz 53 P.p.s.a., przyjmując, że w przypadku skargi na bezczynność organu, strona związana jest terminem określonym w art. 53 § 2 P.p.s.a. Przepis ten nie dotyczy bowiem skarg na bezczynność organu w zakresie przeprowadzenia konkursu na stanowisko w służbie cywilnej. W świetle powyższego skarżący kasacyjnie nie był, przy wnoszeniu odrzuconej skargi, związany wskazanym terminem.

W konsekwencji Sąd I instancji dokonał nieprawidłowej kontroli zasadności skargi na bezczynność Szefa Kancelarii Prezesa Rady Ministrów, czym naruszył przepis art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 52 § 2 i 3, art. 53 § 2 oraz 58 § 1 pkt 2 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.