Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Apollo Sędzia NSA Joanna Wegner (spr.) Sędzia del. WSA Monika Krzyżaniak Protokolant starszy asystent sędziego Karolina Mamcarz po rozpoznaniu w dniu 23 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2022 r. sygn. akt V SA/Wa 5257/21 w sprawie ze skargi G. [...]Sp. k. w Sz. na postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 4 października 2021 r., nr 993400/81/126/2021 UNP 2021-00632448 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na rzecz G. [...] Sp. k. w Sz. 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 20 kwietnia 2022 r., sygn. akt V SA/Wa 5257/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c i art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325) – zwanej dalej "p.p.s.a." uchylił zaskarżone przez G. [...] sp. k. w S. postanowienie Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 4 października 2021 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego organu z 13 września 2021 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania i rozpatrzenia sprzeciwu.

Wyrok powyższy organ zaskarżył w całości zarzucając naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 4 ustawy z 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.) poprzez przyjęcie że organ przedwcześnie uznał, że termin do wniesienia sprzeciwu nie został zachowany, w sytuacji gdy organ dokonał oceny zachowania terminu do sprzeciwu nie tylko w oparciu o datę wskazaną przez stronę, ale wziął pod uwagę również realny czas trwania kontroli i to, czy termin jej zakończenia nie upłynął, a w konsekwencji zasadnie przyjął, że skarżący wniósł sprzeciw z naruszeniem terminu, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 59 ust. 7 i 9 Prawa przedsiębiorców poprzez przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że organ powinien był rozpatrzyć sprawę merytorycznie i zakończyć wydaniem rozstrzygnięcia na podstawie tych przepisów, podczas gdy organ zasadnie nie rozpatrzył sprawy, bo sprzeciw jako wniesiony po terminie nie podlegał rozpatrzeniu, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) – zwanej dalej "k.p.a." w ten sposób, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie uchylił zaskarżone postanowienie i postanowienie poprzedzające, wskazując że brak było podstaw do odmowy wszczęcia postępowania.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, dlatego że zarzuty środka odwoławczego okazały się nieuzasadnione.

Przede wszystkim stwierdzić należy, że prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym przepis art. 61a § 1 k.p.a. nie znajduje zastosowania w postępowaniu uruchamianym sprzeciwem, o którym mowa w przepisie art. 59 ust. 1 i nast. Prawa przedsiębiorców. Zakres zastosowania przepisów k.p.a. unormowany jest w art. 1 pkt 1 – 6 k.p.a., uzupełnianych przez postanowienia przepisów odrębnych. Z oczywistych względów w tym przypadku nie znajdą zastosowania k.p.a. podstawy z art. 1 pkt 3 – 6 k.p.a., bo nie mamy tu do czynienia ani ze sporem o właściwość, postępowaniem w sprawie wydania zaświadczenia ani nałożeniem bądź wymierzeniem kary administracyjnej czy też europejską współpracą administracyjną. Jeżeli zaś chodzi o przesłanki określone w art. 1 pkt 1 i 2 k.p.a., to nie wchodzą one w grę dlatego, że postępowanie inicjowane sprzeciwem nie stanowi administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego, egzekucyjnego bądź zabezpieczającego. Nie polega bowiem na rozstrzygnięciu o materialnie rozumianych prawach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu.

Oceny tej nie zmienia fakt zamieszczenia w przepisie art. 59 ust. 16 Prawa przedsiębiorców odesłania do stosowania – w odniesieniu do sprzeciwu w zakresie nieuregulowanym w Prawie przedsiębiorców – przepisów k.p.a. Konstrukcja odesłania – jak przyjął NSA w (wydanym wprawdzie w dawnym stanie prawnym, ale zachowującym aktualność) postanowieniu z 12 lutego 2013 r., II FSK 2215/12, LEX nr 1282830 – "nie może być rozumiane jako nadanie postępowaniu kontrolnemu charakteru postępowania administracyjnego. Należy także wykluczyć możliwość przyjęcia, że ma ono charakter postanowienia wydanego w postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym.". Stosowanie przepisów k.p.a. może mieć zatem miejsce jedynie subsydiarnie, w przypadkach w Prawie przedsiębiorców nieuregulowanych.

Tymczasem kwestia sposobu rozpoznania sprzeciwu została w przepisach art. 59 ust. 7 pkt 1 i 2 Prawa przedsiębiorców unormowana. W odpowiedzi na sprzeciw organ może tylko wydać jedno z dwóch postanowień: o odstąpieniu od czynności kontrolnych albo o kontynuowaniu czynności kontrolnych; tertium non datur, innej możliwości nie ma. Natomiast do zagadnień, w stosunku do których posiłkowo znajdą zastosowanie przepisy k.p.a. zaliczyć należy np. 124 § 1 k.p.a., regulujący elementy składowe postanowienia czy art. 125 § 2 regulujący kwestię doręczenia tego aktu. A zatem ocena Sądu pierwszej instancji jest w kluczowej w tym postępowaniu kwestii prawidłowa. Koresponduje ona także z poglądem wyrażonym w prawomocnym, wydanym w tej samej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 23 lipca 2021 r., V SA/Wa 4519/21. W świetle wynikającej z przepisu art. 153 p.p.s.a. organ i sąd administracyjny jest wyrażoną w tym orzeczeniu oceną prawną związany.

Jeżeli zaś chodzi o problematykę zachowania terminu do wniesienia sprzeciwu i związane z nią zarzuty naruszenia przepisów art. 59 ust. 7 i 9 Prawa przedsiębiorców, to należy zauważyć, że sprzeciw skarżącej dotyczył nie tylko przekroczenia czasu trwania kontroli, ale także innych kwestii, to jest wezwania do złożenia określonych dokumentów. Z tego powodu sposób obliczenia terminu do wniesienia sprzeciwu skierowanego przeciwko przekroczeniu maksymalnego terminu kontroli pozostaje bez znaczenia dla rozpoznania tej sprawy. Kontynuowanie kontroli po upływie ustawowo zakreślonego jej czasu trwania nie niweczy przecież prawa przedsiębiorcy do wniesienia sprzeciwu i podnoszenia naruszeń dostrzeżonych w toku takiej kontroli. Tym samym twierdzenie skargi kasacyjnej o naruszeniu wspomnianych przepisów Prawa przedsiębiorców jest nieuzasadnione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania Sąd postanowił na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.