Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych T.K. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 października 2011 r. sygn. akt II SA/Bd 371/11 w sprawie ze skargi W.T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie elektrowni wiatrowej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od W.T. na rzecz T.K. kwotę 500 (pięćset) złotych oraz na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt II SA/Bd 371/11, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, rozpoznając skargę W. T., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy Dobrcz z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] wydaną w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie elektrowni wiatrowej. Sąd stwierdził nadto iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził koszty postępowania.

W uzasadnieniu Sąd wskazał na następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. Wójt Gminy Dobrcz po rozpatrzeniu wniosku T. K. prowadzącego [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 1,8 MW na terenie działki [...] w K., uznając część zamierzenia inwestycyjnego jako budowlę z zakresu infrastruktury technicznej, wskazując na niespełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717).

Na skutek odwołania inwestora Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, uznając, że elektrownie wiatrowe należą do urządzeń wymienionych w art. 61 ust. 3 ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r.; zatem wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanego zamierzenia nie może być uzależnione od spełnienia warunku dobrego sąsiedztwa. Nadto wskazano na uchybienie proceduralne dot. ustalenia kręgu osób posiadających interes prawny w postępowaniu administracyjnym.

Na tą decyzję skargę złożyli W. T., F. K. i M. K., wskazując na niewłaściwą wykładnię przepisów ww. ustawy z dnia 27 marca 2003 r., wnosząc o uchylenie decyzji. Wg skarżących stanowisko organu II instancji uznające elektrownie wiatrowe jako urządzenia infrastruktury technicznej, a co za tym idzie zwolnienie tej inwestycji z wymogów zawartych w art. 61 ust. 1 ww. ustawy z 27 marca 2003 r., stanowi rażące naruszenie prawa. Zwolnienie tego typu inwestycji z wymogu spełnienia warunku dobrosąsiedztwa przyczyni się do braku zachowania ładu przestrzennego oraz może naruszać interes prawny lokalnej społeczności.

W odpowiedzi na skargę podtrzymując argumentację z zaskarżonej decyzji organ wniósł o oddalenie skargi.

Postanowieniem Sądu z dnia 16 maja 2011 r. odrzucono skargę złożoną przez M. K. i F. K.

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, iż w trwale ugruntowanym orzecznictwie sądowo - administracyjnym wielokrotnie wyrażono jednoznaczny pogląd na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, że elektrownia wiatrowa nie stanowi inwestycji celu publicznego i na podstawie art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. Sąd podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ pierwszej instancji w żaden sposób nie ustosunkował się do kwestii dotyczących oddziaływania zamierzonej inwestycji w granicach obszaru wyznaczonego odrębnymi przepisami. Za słuszny uznał także Sąd pogląd wyrażony w niniejszej sprawie w poprzedniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy z [...] czerwca 2010 r., w którym przyjęto, że pojęcie "oddziaływania" musi być rozumiane jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w szerokim znaczeniu sąsiedztwa. W pojęciu tym mieści się rzeczywisty wpływ zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, jak i na wartości prawne chronione, np. zabytki, środowisko etc. Ponadto organ I instancji faktycznie – jak to słusznie stwierdzono w zaskarżonej decyzji – nie ustalił pełnego kręgu osób posiadających interes prawny w prowadzonym postępowaniu administracyjnym.

Jednakże zdaniem Sądu nie można zaaprobować stanowiska organu odwoławczego dot. zaliczenia elektrowni wiatrowej do urządzeń infrastruktury technicznej, a co za tym idzie braku po myśli art. 61 ust. 3 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym konieczności badania spełnienia dwóch pierwszych warunków do wydania pozytywnej decyzji określonych przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 przywoływanej ustawy.

Sąd wskazał, iż w jego ocenie siłownia wiatrowa nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu siłownia wiatrowa jest obiektem budowlanym a konkretnie budowlą stanowiącą całość techniczno - użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego). Siłownia wiatrowa składa się z różnych elementów np. takich, jak wieża, fundament, śmigła. Elementy te są pomiędzy sobą powiązane technicznie i użytkowo. Żaden z tych elementów nie mógłby funkcjonować samodzielnie. Stanowią więc całość techniczno – użytkową i jako takie mogą być wykorzystywane do wytworzenia energii elektrycznej.

Zdaniem Sądu trzeba przyjąć, że infrastruktura wspiera działalność produkcyjną, służy rozwojowi produkcji choć sama nie bierze bezpośredniego udziału w produkcji. Działalność produkcyjną prowadzą np. elektrownie wiatrowe lub wodne. Natomiast infrastrukturą techniczną są urządzenia do przesyłania i dystrybucji energii; nie są natomiast infrastrukturą techniczną urządzenia służące do jej wytworzenia. Jeżeli więc, jak to powyżej wykazano, sporna inwestycja nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, to nie można w stosunku do niej zastosować wyłączenia wynikającego z art. 61 ust. 3 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Koniecznym jest więc spełnienie przez sporną inwestycję warunków tzw. "dobrego sąsiedztwa" wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu.

Mając to na uwadze Sąd uchylił decyzje organu obu instancji w oparciu o art. 145 § 1 ust. 1 lit. a i c, art. 153 i art. 200 oraz 205 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniesione zostały przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Bydgoszczy oraz T. K., prawidłowo reprezentowanych.

Skarga kasacyjna Kolegium oparta została o obie podstawy z art. 174 P.p.s.a., organ domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1. prawa materialnego:

a) przez błędną wykładnię art. 61 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu polegającą na uznaniu, iż siłownia wiatrowa nie jest urządzeniem infrastruktury technicznej, o jakim mowa w art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a obiektem budowlanym - budowlą stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami (art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego), a w konsekwencji bezzasadne zarzucenie Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Bydgoszczy, iż nie można w stosunku do niej zastosować wyłączenia wynikającego z art. 61 ust. 3 ww. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

b) przez błędną wykładnię z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym polegającą na uznaniu, iż koniecznym jest spełnienie przez sporną inwestycję warunków tzw. "dobrego sąsiedztwa",

2. przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uchylenie na podstawie tego przepisu zaskarżonej decyzji, pomimo braku przesłanki w nim wskazanej, tj. naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami

administracyjnymi w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy pomimo braku naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

c) art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wadliwe uzasadnienie wyroku, nie odpowiadające wymogom tego przepisu, polegające na:

– braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia,

– nieuzasadnionym zaleceniu badania, czy zachodzą przesłanki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, iż stanowisko zajęte w wyroku przez Sąd I instancji, który uznał iż elektrownie wiatrowe nie są urządzeniami infrastruktury technicznej, jest błędne. Organ powołał się tu na wykładnię gramatyczną przepisu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz definicję słownikową słowa infrastruktura.

Ponadto Kolegium wskazało na przeważającą w orzecznictwie sądów administracyjnych linię, zgodnie z którą inwestycje w postaci elektrowni wiatrowych są urządzeniami infrastruktury technicznej. Jeżeli więc, stosownie do brzmienia art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 tej ustawy nie stosuje się do urządzeń infrastruktury technicznej, to tym samym prowadzenie postępowania mającego na celu wyjaśnienie przesłanek uregulowanych w ostatnio wymienionych przepisach, jest zbędne a tym samym wydanie decyzji dla projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie jest uzależnione od spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa oraz dostępu do drogi publicznej.

Organ zarzucił także Sądowi, iż uzasadnienie jego wyroku nie odpowiada ustawowym wymogom, a nadto, że uwzględnił on skargę strony w sytuacji, gdy winna ona być oddalona, gdyż decyzja będąca jej przedmiotem nie naruszała prawa.

Z kolei skarga kasacyjna T. K. domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a nadto zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi Sądu I instancji postawiono zarzut naruszenia prawa materialnego a mianowicie art. 61 ust. 3 w związku z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że siłownie wiatrowe nie są urządzeniami infrastruktury technicznej. W uzasadnieniu wywiedziono, że przy wykładni pojęcia "infrastruktura techniczna" odwołać się należy do art. 143 ust. 2ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także do art. 3 pkt. 7,9 ustawy prawo energetyczne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne wniesione w niniejszej sprawie zasługiwały na uwzględnienie.

Na wstępie zauważyć należy, iż przepis art. 183 § 1 P.p.s.a., stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji.

Rozpoznając zarzuty postawione orzeczeniu Sądu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny uznał je w części za usprawiedliwione.

W przedmiotowej sprawie skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bydgoszczy oparto o obie podstawy z art. 174 ustawy P.p.s.a., w skardze kasacyjnej T. K. zarzucono wyrokowi naruszenie prawa materialnego. W pierwszym wypadku Sąd odwoławczy najpierw zbadał zasadność zarzutów naruszenia przepisów postępowania, gdyż tylko wtedy gdy stan faktyczny został prawidłowo ustalony, lub nie został podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, które zawarte były w skardze kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

I tak nietrafny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten określa wymogi, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie orzeczenia. Jest on przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić wówczas, gdy brak jest jednego z ustawowych wymogów (opisu stanu sprawy, zarzutów skargi, stanowiska strony przeciwnej, podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia). Aby mógł on stanowić samodzielną podstawę zarzutu skargi kasacyjnej, wada uzasadnienia musi być na tyle istotną, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto uchybienie to musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku. Orzeczenie Sądu I instancji będzie się zatem poddawało kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego nie tylko w kontekście braku wymaganych prawem części (np. przedstawienia stanu sprawy), ale także i wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób lakoniczny, niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia Sądu. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie określone przez ten przepis części składowe. Nie można więc przyjąć aby dotknięte było jakąkolwiek wadą, która powodowałaby konieczność uchylenia uzasadnionego w ten sposób i zaskarżonego niniejszą skargą kasacyjną wyroku. Jest ono jasne co do przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska.

Nie mógł odnieść również zamierzonego skutku zarzut skargi kasacyjnej naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c P.p.s.a. Przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zarzut naruszenia tych przepisów podnieść można jedynie w powiązaniu z odpowiednimi przepisami materialnymi bądź też procedury administracyjnej.

Przechodząc następnie do oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, podniesionych w obydwu skargach kasacyjnych podkreślić należy że za słuszny uznać trzeba zarzut naruszenia art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 61 ust. 1 powołanej ustawy wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z kolei art. 61 ust. 3 tej ustawy stanowi, że do inwestycji polegającej na realizacji linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej nie stosuje się wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2. Z uwagi bowiem na specyfikę tych inwestycji zwykle nie może być mowy o dostosowaniu cech zabudowy powstającej do cech zabudowy istniejącej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany został pogląd odmienny od tego jaki wyraził Sąd I instancji w swoim wyroku. Uznaje się bowiem – tak jak to podkreślono w obu skargach kasacyjnych – że elektrownie wiatrowe stanowią urządzenia infrastruktury technicznej w rozumieniu art. 61 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( por m.in. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2251/10, z dnia 21 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 310/10).

Wprawdzie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiuje pojęcia "infrastruktura techniczna", jednak definicję tę można zbudować bazując na wykładni systemowej, w tym na regulacjach zawartych w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. nr 102 z 2010 r., poz. 651 ze zm.) oraz ustawie z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. nr 89 z 2006 r., poz. 625 ze zm.). Art. 143 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Z kolei z definicji pojęcia urządzenia zawartej w art. 3 ust. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne wynika, że przez urządzenia należy rozumieć urządzenia techniczne stosowane w procesach energetycznych. Po myśli art. 3 ust. 7 tej ustawy procesy energetyczne to techniczne procesy w zakresie wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania paliw lub energii. Zatem mając na uwadze powyższe rozwiązania prawne stwierdzić należy, iż urządzenia infrastruktury technicznej to przewody lub urządzenia techniczne stosowane do wytwarzania, przetwarzania, przesyłania, magazynowania, dystrybucji oraz użytkowania energii elektrycznej, czyli m.in. siłownie wiatrowe z generatorem energii elektrycznej. Pojęcie infrastruktury nie ogranicza się zatem do urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, ale także obejmuje urządzenia, które służą do jej wytwarzania. Zgodnie z definicją encyklopedyczną infrastruktura techniczna to urządzenia przesyłowe i związane z nimi obiekty w zakresie energetyki, dostarczania ciepła, wody, usuwania ścieków i odpadów, transportu itp. Tym samym także wykładnia językowa (gramatyczna), której zasady nakazują w przypadku braku definicji legalnej danego pojęcia, nadawać mu znaczenie możliwie najbliższe potocznemu rozumieniu danego wyrazu lub zwrotu, pozwala na uznanie, iż elektrownie wiatrowe mieszczą się w językowej definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". Powyższe rozważania nie stoją na przeszkodzie uznania elementów elektrowni wiatrowej za budowlę w rozumieniu art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), a co za tym idzie nie mają też wpływu na kwestię ewentualnej konieczności uzyskania pozwolenia na budowę tego typu inwestycji. Zakwalifikowanie elektrowni wiatrowej jako urządzenia infrastruktury technicznej służyło bowiem wyłącznie badaniu dopuszczalności posadowienia inwestycji w świetle wymogów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z 2003r.

Mając na uwadze powyższe i wskazując na brak naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji, na podstawie art. 188 oraz art. 203 pkt . 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.