Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Michna Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) AWSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi J. W. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 22 marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżącego J. W. kwotę 400 zł (czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Decyzją z 28 stycznia 2021 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny orzekł o wymierzeniu Proboszczowi Rzymsko- Katolickiej Parafii p.w. [...] w K – ks. J. W. (dalej: skarżącemu) administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 10 000 zł.

W uzasadnieniu powołał się na ustalenia poczynione w notatce urzędowej funkcjonariuszy Policji sporządzonej 20 grudnia 2020 r. w miejscowości K, a utrwalającej okoliczności związane z przebiegiem dwóch nabożeństw jakie odbywały się tym dniu w kościele parafialnym w K. W treści notatki, poza wskazaniem czasu trwania obu nabożeństw (msze święte w godzinach 8.00 - 9.00 oraz 11.00 - 12.00), funkcjonariusze Policji wskazali liczbę uczestników nabożeństw, ustaloną bezpośrednio po zakończeniu mszy.

Proboszcz Parafii 13 stycznia 2021 r. stawił się w siedzibie Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej i złożył wyjaśnienia. Słuchany na okoliczność zdarzenia opisanego w notatce urzędowej zeznał, że znane mu są przepisy Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 2132). dotyczące organizowanych do dnia 27 grudnia 2020 r. zgromadzeń w ramach działalności kościołów. Proboszcz wyjaśnił, że w celu przestrzegania wprowadzonych obostrzeń podejmowane były na terenie parafii działania polegające na informowaniu wiernych o wprowadzonych obostrzeniach w trakcie ogłoszeń parafialnych; udostępnieniu informacji o maksymalnej liczbie osób mogących jednocześnie przebywać w kościele i przed wejściem do kościoła. Proboszcz oświadczył, że powierzchnia kościoła wynosiła w części dolnej 350 m2; w górnej - 250 m2 oraz chóru 300 m2. Dodatkowo, określił wielkość miesięcznego dochodu na kwotę 2 600 zł brutto. Proboszcz przyznał również, że w trakcie odprawianych mszy uczestnicy przekroczyli dopuszczalny limit.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny po rozpoznaniu odwołania wniesionego przez Proboszcza utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że na podstawie oświadczenia proboszcza parafii ustalono, że całkowita powierzchnia kościoła (łącznie z chórem) wynosiła 900 m2. Dopuszczalna na takiej powierzchni liczba osób wynosiła zatem 60 osób, a więc liczba faktycznie uczestniczących w nabożeństwach osób znacznie tę liczbę przekraczała. Organ wskazał, że zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2069 z późn. zm.), kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 do 30 000 złotych. Organ uwzględnił podejmowane działania przez proboszcza parafii polegające na informowaniu parafian o ograniczeniach związanych z udziałem w uroczystościach kościelnych, zarówno podczas ogłoszeń parafialnych na mszach świętych, jak i przy wejściu do kościoła, niemniej te podejmowane działania nie zostały skutecznie wdrożone, co w efekcie doprowadziło do przekroczenia ustalonego rozporządzeniem limitu osób. Wymierzając karę w najniższej wysokości progowej organ wziął także pod uwagę warunki osobiste ukaranego proboszcza, w szczególności jego sytuację majątkową.

Organ w sposób szczegółowy opisał zagrożenia epidemiczne jakie wiązały się z przekroczeniem wprowadzonych limitów. W ocenie organu miało to istotne znaczenie dla oceny wagi i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia. Stąd też nie można było mówić o znikomej wadze naruszenia prawa, co mogło być przesłanką odstąpienia od wymierzenia kary administracyjnej na podstawie art. 189f k.p.a. W ocenie organu działania proboszcza na rzecz respektowania przez uczestników mszy świętych ograniczeń, były niewystarczające, a przede wszystkim nieskuteczne. Przekroczenie limitu osób uczestniczących podczas mszy świętej w kościele w K nie było zdarzeniem jednorazowym. Z zebranych materiałów dowodowych wynikało bowiem, że proboszcz w dniu 18 grudnia 2020 r., został pouczony przez funkcjonariusza Policji o konieczności przestrzegania obostrzeń związanych z limitem uczestników mszy świętej w kościele, w nawiązaniu do anonimowego zgłoszenia dotyczącego tłoku w kościele w dniu 13 grudnia 2020 r. Działania podjęte przez proboszcza ograniczyły się jednak do przekazania takiej informacji wiernym podczas ogłoszeń parafialnych.

Odnosząc się do zarzutu zawartego w odwołaniu, a dotyczącego naruszenia art. 53 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wymierzenie kary pieniężnej naruszającej konstytucyjną wolność sumienia i wyznania, organ odwoławczy wskazał, że § 26 ust. 8 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r., nie naruszał konstytucyjnej wolności sumienia i wyznania. Powyższe rozporządzenie nie zakazywało organizowania zgromadzeń w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych, lecz określało warunki dotyczące ich organizowania m.in. limit uczestników oraz zachowanie odległości min. 1,5 m pomiędzy uczestnikami w obiektach kultu religijnego, mając na względzie istniejący stan epidemii choroby COVID-19 wywołanej wirusem SARS-CoV-2. Organ podkreślał przy tym, że według oświadczenia proboszcza odprawiane msze transmitowane były przez YouTube, co umożliwiało uczestnictwo w nabożeństwach kościelnych nieograniczonej liczbie parafian.

Organ odwoławczy wskazał za utrwalonym już orzecznictwem sądów administracyjnych, że organ administracyjny nie ma kompetencji do badania zgodności przepisów aktu prawnego, jakim jest rozporządzenie z aktami prawnymi wyższego rzędu; w konsekwencji nie może odmówić ich zastosowania (tak m.in. wyrok NSA z 19 grudnia 2012 r., I OSK 2119/12).

W wniesionej skardze na powyższą decyzję Proboszcz zarzucił naruszenie:

1. art. 2, art. 6 oraz art. 7 w zw. z art. 53 i art.92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez wydanie przez organ zarówno I jak i II instancji zaskarżonych decyzji w oparciu o przepisy niezgodne z systemem prawa obowiązującego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej, z uwagi na to, że bez podstawy prawnej, władze ograniczyły wolność sumienia i wyznania obywateli, co skutkowało tym, że zaskarżona decyzja została dotknięta wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.,

2. art. 92 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust.3 pkt 1w zw. z art. 46 ust.4 pkt 4 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w zw. z § 28 ust.8 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. skutkujące błędnym przyjęciem, że możliwe było nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieprzestrzeganie limitu osób mogących jednocześnie przebywać w obiektach kultu religijnego, regulowanego wskaźnikiem powierzchniowym wynoszącym 1 osoba/15 m2.

Mając powyższe na uwadze Proboszcz wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego oraz zasądzenie od organów kosztów postępowania.

W uzasadnieniu zarzutów Proboszcz powołał się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, które zwracało uwagę, że prawodawcze decyzje organu władzy wykonawczej nie mogą kształtować zasadniczych elementów regulacji prawnej i że do unormowania w drodze rozporządzenia mogą zostać przekazane tylko takie sprawy, które nie mają istotnego znaczenia dla urzeczywistnienia wolności i praw człowieka i obywatela zagwarantowanych w Konstytucji. Jak jednoznacznie przy tym stwierdził Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 26 października 1999 r., K 12/99, OTK 1999/6/120) wymagania, jakim musiały odpowiadać rozporządzenia, formułował art. 92 ust. 1 konstytucji, który dopuszczał stanowienie rozporządzeń tylko na podstawie "szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania". Upoważnienie musiało mieć charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (musiało "określać organ właściwy do wydania rozporządzenia"), przedmiotowym (musiało określać "zakres spraw przekazanych do uregulowania") oraz treściowym (musi określać "wytyczne dotyczące treści aktu").

Dalej skarżący Proboszcz podkreślał, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogły być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy były konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogły naruszać istoty wolności i praw. Przepisy ograniczające takie prawa powinny być jednak traktowane, jako wyjątki od reguły, a co za tym idzie – interpretowane ściśle i literalnie. Konstytucja RP w art. 53 gwarantował każdemu wolność sumienia i religii, która obejmowała m.in. wolność uprawiania kultu i uczestniczenia w obrzędach. Ograniczenie tej wolności mogła określać wyłącznie ustawa. Nie ulegało wątpliwości, że celebrowanie niedzielnej mszy świętej zarówno przez kapłana sprawującego w ten sposób posługę duszpasterską, jak i wiernych gromadzących się w trakcie niedzielnej liturgii, było właśnie przejawem wykonywania prawa do wolności sumienia i religii, którą to wolność art. 53 Konstytucji RP chroniła. Rolą państwa miało być zapewnienie warunków do realizacji danej wolności, a ewentualna interwencja organów władzy publicznej powinna mieć zawsze charakter wyjątkowy. Mogła następować jedynie w sytuacjach dających się racjonalnie uzasadnić oraz w myśl ogólnych zasad wyrażonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Również w odniesieniu do wolności sumienia i religii, mogła ona zostać ograniczona, ale wyłącznie ustawą i wyłącznie zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P. Skoro - zgodnie z art. 53 Konstytucji RP - każdemu zapewniano wolność uczestniczenia w obrzędach religijnych, a ograniczenie tej wolności mogła określać wyłącznie ustawa, to w ustawie zasadniczej wprowadzono nakaz konstytucyjny dotyczący tego, że wolność zgromadzeń mogła doznać ograniczeń, ale wyłącznie aktem prawnym rangi ustawowej. Wprowadzenie przez Radę Ministrów ograniczenia wolności sumienia i religii aktem podustawowym było więc niedopuszczalne konstytucyjnie i prowadziło w rzeczywistości do samodzielnego uregulowania w rozporządzeniu całego kompleksu zagadnień; do tego takich, co do których w tekście ustawy nie było żadnych bezpośrednich unormowań czy wskazówek. W konsekwencji, naruszenie przez prawodawcę ww. przepisu i ograniczenie praw i wolności obywatelskich, gwarantowanych art. 53 Konstytucji RP, nie w ustawie, ale w rozporządzeniu (rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii) powodowało niezgodność takiego aktu prawnego z Konstytucją RP, co wprost prowadziło do wniosku, że rozporządzenie takie w zakresie, w jakim ograniczało prawa i wolności konstytucyjne, nie mogło być uznane przez sąd za skuteczną i poprawną podstawę prawną decyzji władczej organu administracji publicznej. Z tego też powodu, organy obu instancji nie mogły uznać dopuszczalnej prawnie sytuacji udziału i organizacji obrzędów religijnych za okoliczność mającą prawne znaczenie dla konieczności i dopuszczalności nałożenia kary pieniężnej na skarżącego.

W oparciu o powyższe założenia, stanowiące podstawę materialnoprawną rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. nakładało daleko posunięte ograniczenia w uprawianiu kultu, organizacji i uczestnictwie w obrzędach i modlitwie. W rzeczywistości więc ograniczenia te, które de facto stanowiły zakazy, wprowadzone aktem wykonawczym, dotyczyły ograniczenia konstytucyjnej wolności sumienia i religii. Nie istniała żadna podstawa materialnoprawna rangi ustawowej, z której wynikałby zakaz lub ograniczenia w organizacji i w udziale w obrzędach religijnych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podkreślając, że organy administracji publicznej nie zostały wyposażone w kompetencje, które pozwalałyby na dokonywanie oceny konstytucyjności obowiązującego prawa. Organ wskazał również, że skarżący Proboszcz ani w odwołaniu, ani w skardze nie kwestionował ustaleń faktycznych co do naruszenia obowiązujących przepisów w zakresie wprowadzonych ograniczeń w liczbie wiernych uczestniczących w mszach.

Pismem z 16 lipca 2021 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kraków – Prądnik Biały w Krakowie zgłosił swój udział w rozpatrywanej sprawie. Na wezwanie Sądu poinformował, że nie przyłączył się do skargi. Podkreślił w uzasadnieniu, że podziela poglądy orzecznictwa o wyłączności ograniczania konstytucyjnych praw i wolności obywateli jedynie poprzez przepisy rangi ustawowej.

Jednakże, w ocenie Prokuratora zastosowany w sprawie § 26 ust. 8 rozporządzenia z dnia 1 grudnia 2020 r. nie wprowadzał ograniczeń konstytucyjnych bowiem nie ograniczał obywatelom, ani nie zakazywał uczestniczenia w kulcie religijnym. Wprowadzał jedynie warunki odbywania się zgromadzeń organizowanych w ramach działalności kościołów i innych związków wyznaniowych. Prokurator zauważał, że gdyby warunki sanitarne nie pozwalały na wejście do kościoła (wypełnione limity uczestników) to wierni mogliby swobodnie uczestniczyć w mszy stojąc na zewnątrz kościoła, co zwyczajowo i tak miało miejsce. Dodatkowo, Prokurator podkreślał, że właśnie z powodu zagrożenia sanitarnego, biskupi Kościoła rzymsko-katolickiego udzielili wiernym dyspensy od obowiązku osobistego uczestnictwa w mszach zachęcając do uczestnictwa w mszach transmitowanych w mediach. Stan ten trwał do 20 czerwca 2021 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. wprowadziło w §26 ust. 8 pkt 1 ograniczenia w organizowaniu zgromadzeń (czyli nabożeństw) w kościołach w sposób niezgodny z Konstytucją RP, tj. art. 53 ust. 5 Konstytucji RP.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością bezsporną jest przekroczenie przez Proboszcza limitów uczestników podczas dwóch mszy odprawianych 20 grudnia 2020 r. Sporną okolicznością jest natomiast kwestia istnienia podstawy prawnej do ukarania skarżącego Proboszcza za naruszenie tych limitów.

Powołany art. 53 ust. 5 Konstytucji RP stanowi, że wolność uzewnętrzniania religii może być ograniczona jedynie w drodze ustawy i tylko wtedy, gdy jest to konieczne do ochrony bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, zdrowia, moralności lub wolności i praw innych osób.

Ograniczeniem w swobodzie uzewnętrzniania religii w formie uczestniczenia w niedzielnym nabożeństwie, co jest nakazem religijnym katolików, a więc wiernych, którzy uczestniczyli w mszy świętej, były niewątpliwie ograniczenie w liczbie uczestników zgromadzeń wprowadzone §26 ust. 8 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. Zgodnie bowiem z art. 53 ust. 2 Konstytucji RP wolność religii obejmuje m.in. wolność uzewnętrzniania indywidualnie lub z innymi, publicznie lub prywatnie, swojej religii przez uprawianie kultu, modlitwę, uczestniczenie w obrzędach, praktykowanie i nauczanie. Wolność religii obejmuje także posiadanie świątyń i innych miejsc kultu w zależności od potrzeb ludzi wierzących oraz prawo osób do korzystania z pomocy religijnej tam, gdzie się znajdują.

Wbrew twierdzeniom organu skoro odprawianie mszy i w niej uczestniczenie w niedzielę (a takim dniem był 20 grudnia 2020 r.) jest nakazem religijnym dla katolików (co jest faktem powszechnie znanym) to wprowadzone limity uczestników tego typu zgromadzeń, są ograniczeniem wolności religii gwarantowanej przez polską Konstytucję. Nie miało więc znaczenia, że jednocześnie msze święte (czy też jedna msza święta) były transmitowane na kanale YouTube. Po pierwsze część wiernych mogła nie mieć dostępu do łączy internetowych; nie posiadać umiejętności technicznych pozwalających im na oglądanie transmisji, a także trzeba zauważyć, że część wiernych mogła być zainteresowana pełnym uczestnictwem w obrzędach religijnych tj. np. przyjmowaniem komunii – co nie jest możliwe poprzez łącza internetowe. Niezależnie od powyższych rozważań, zdaniem Sądu, z zastrzeżeniem ustawowych ograniczeń, to do obywateli, a nie do organów należy decydowanie o formach uzewnętrzniania swoich przekonań religijnych.

Sąd zwraca uwagę, że art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. o gwarancjach wolności sumienia i wyznania (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1153) również wprowadza wymóg regulacji ograniczającej wolność wyznania w formie ustawy. Przepis ten stanowi bowiem, że uzewnętrznianie indywidualnie lub zbiorowo swojej religii lub przekonań może podlegać jedynie ograniczeniom ustawowym koniecznym do ochrony bezpieczeństwa publicznego, porządku, zdrowia lub moralności publicznej albo podstawowych praw i wolności innych osób.

W praktyce więc ograniczenie wolności religijnej jest dopuszczalne jedynie w formie ustawy. Powołana natomiast jako podstawa prawna wydanego i zastosowanego w sprawie ww. rozporządzenia z 1 grudnia 2020 r. – ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawierała, ani nadal nie zawiera, jakichkolwiek ograniczeń w swobodzie wyznawania i uzewnętrzniania przekonań religijnych.

Powołany jako podstawa prawna wydanego rozporządzenia art. 46b ww. ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi wskazywał, że w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, można ustanowić:

1) ograniczenia, obowiązki i nakazy, o których mowa w art. 46 ust. 4;

2) czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców;

3) czasową reglamentację zaopatrzenia w określonego rodzaju artykuły;

4) obowiązek poddania się badaniom lekarskim przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

4a) obowiązek stosowania określonych środków profilaktycznych i zabiegów;

5) obowiązek poddania się kwarantannie;

6) miejsce kwarantanny;

7) (uchylony – w dacie orzekania przez organy);

8) czasowe ograniczenie korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązek ich zabezpieczenia;

9) nakaz ewakuacji w ustalonym czasie z określonych miejsc, terenów i obiektów;

10) nakaz lub zakaz przebywania w określonych miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach;

11) zakaz opuszczania strefy zero przez osoby chore i podejrzane o zachorowanie;

12) nakaz określonego sposobu przemieszczania się;

13) nakaz zakrywania ust i nosa, w określonych okolicznościach, miejscach i obiektach oraz na określonych obszarach, wraz ze sposobem realizacji tego nakazu.

Przepis ustawy nie zawiera jednak jakichkolwiek dodatkowych wytycznych w zakresie nakazywania lub zakazywania przebywania w określonych miejscach i obiektach. Z tych to powodów Sąd uznał, że w istocie ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r. wydane zostało bez podstawy prawnej, a co za tym idzie – bez podstawy prawnej wydane zostały oparte o przepisy tegoż rozporządzenia decyzje organów sanitarnych.

Sąd podziela przy tym w całości poglądy sądów administracyjnych co do możliwości sprawowania samodzielnej kontroli zgodności rozporządzenia z normami wyższego rzędu, w szczególności zawartymi w ustawie bądź w Konstytucji (por. wyrok WSA w Krakowie z 2 grudnia 2021 r., III SA/Kr 660/21 i powołane tam poglądy sądów administracyjnych i doktryny). Odnosząc się więc do argumentów organu, że w praktyce nie był on uprawniony do badania legalności stosowanego rozporządzenia, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę zauważa, że okoliczność ta nie może powodować, że sąd administracyjny zaakceptuje działanie organu administracyjnego bez podstawy prawnej.

Jak już wskazywał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w powołanym wyżej wyroku z 2 grudnia 2021 r., III SA/Kr 660/21, sąd administracyjny, rozpoznający konkretną sprawę jest uprawniony do oceny zgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją i ustawą oraz może odmówić zastosowania przepisu pozostającego w kolizji z przepisami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu. Pogląd ten utrwalony jest zarówno w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. cytowane tamże orzeczenia). Uprawnienie sądu administracyjnego do oceny zgodności z Konstytucją i ustawą przepisu rozporządzenia nie pozostaje w sprzeczności z wyrażoną w art. 188 pkt 3 Konstytucji kompetencją Trybunału Konstytucyjnego do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa wydawanych przez centralne organy państwowe z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. Kompetencje Trybunału Konstytucyjnego są bowiem odmienne od kompetencji sądu administracyjnego rozpoznającego konkretną indywidualną sprawę. O ile Trybunał, w wyniku dokonanej kontroli, eliminuje z obrotu prawnego przepis rozporządzenia (art. 190 ust. 1-3 Konstytucji), o tyle sąd administracyjny, po przeprowadzeniu kontroli legalności zaskarżonego aktu administracyjnego, decydując się na niezastosowanie sprzecznego z ustawą lub Konstytucją przepisu, nie usuwa go z obrotu prawnego, lecz odmawia zastosowania tego przepisu in concreto. Sąd administracyjny, odmawiając zastosowania przepisu rozporządzenia nie wkracza zatem w kompetencje Trybunału Konstytucyjnego.

Mając powyższe regulacje na względzie, Sąd zobowiązany był zatem ocenić, czy w rozpatrywanej sprawie działanie organów inspekcji sanitarnej było zgodne z wyrażoną w art. 6 k.p.a. zasadą legalności, tj. działania na podstawie wyraźnej podstawy prawnej i zasadą praworządności (7 Konstytucji RP), która przejawia się w obowiązku działania organu zgodnego z całym porządkiem prawnym.

Co więcej, jeżeli sąd administracyjny, akceptuje jako legalne działania, gdy organy wprawdzie powoływały się wadliwie na podstawę prawną, ale taka podstawa prawna faktycznie istniała (por. wyrok NSA z 28 października 2020 r., II GSK 1651/20) tak też a contario sąd administracyjny nie może akceptować decyzji powołujących wprawdzie konkretne przepisy, ale znajdujące się w rozporządzeniach wykonawczych wydanych z naruszeniem przepisów ustawy, w tym Konstytucji RP. W przeciwnym razie, kontrola działalności organów administracji publicznej jaką powinien stosować sąd administracyjny zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) – byłaby kontrolą iluzoryczną.

Odnosząc się natomiast do argumentów Prokuratora o ogłoszeniu dyspensy od obowiązku uczestniczenia w niedzielnych mszach świętych, a także o możliwości (co i tak zwyczajowo miało miejsce) uczestniczenia w mszach poprzez pozostawanie na zewnątrz budynku kościoła – to Sąd zauważa, że są to okoliczności faktyczne, które zasadniczo nie sanują konstytucyjnego deliktu rozporządzenia z dnia 1 grudnia 2020 r. tj. naruszenia wolności wyznawania religii poprzez akt rangi podustawowej. Trudno byłoby bowiem każdorazowo uznawać dany akt rozporządzenia za zgodny lub niezgodny z Konstytucją w zależności od tego, czy w danych okolicznościach faktycznych – konkretny budynek kościoła i jego otoczenia – pozwalał lub nie pozwalał na gromadzenie się uczestników mszy także na zewnątrz. Ogłoszona dyspensa była reakcją biskupów na zagrożenie epidemiczne; pozwalała uniknąć konfliktu sumienia wiernych, ale nie może być traktowana przez Sąd jako usprawiedliwienie błędów ustawodawcy. Rozważania Prokuratora o możliwości uczestniczenia w mszy poprzez gromadzenie się na zewnątrz budynku – w przypadku takich miesięcy jak grudzień (a więc z reguły oznaczających złe warunki atmosferyczne) – skutkują faktycznym ograniczaniem form wyrażania swoich przekonań religijnych w sytuacji, gdy wspólnota dysponuje budynkiem pozwalającym na uczestniczenie w mszy wszystkich chętnych.

W rezultacie, Sąd nie zastosował powołanego przepisu rozporządzenia tj. § 26 ust. 8 pkt 1 ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 1 grudnia 2020 r., co doprowadziło do stwierdzenia, że nie było podstaw do nałożenia na Proboszcza kary pieniężnej zgodnie z art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Sąd uchylił więc zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz umorzył postępowanie administracyjne zgodnie z art. 145 §3 powołanej ustawy ponieważ stało postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe skoro brak było podstawy prawnej do wymierzenia kary administracyjnej.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając zwrot uiszczonej opłaty za wpis od skargi.

UZASADNIENIE

zdania odrębnego SWSA Tadeusza Kiełkowskiego

1. Kluczowe znaczenie w niniejszej sprawie miało w pierwszej kolejności rozstrzygnięcie kwestii, czy i ewentualnie w jakim zakresie tudzież z jakim skutkiem sąd administracyjny podczas kontroli decyzji administracyjnej może weryfikować podustawowe akty normatywne wchodzące w skład jej determinanty prawnej. Kwestia ta – mimo że była już przedmiotem rozlicznych wypowiedzi – wciąż może budzić wątpliwości. Za najbardziej reprezentatywny można uznać pogląd, w myśl którego: 1) "sąd administracyjny rozpoznający konkretną sprawę jest uprawniony do oceny zgodności przepisu rozporządzenia z Konstytucją i ustawą i może odmówić, stosując bezpośrednio normy konstytucyjne, zastosowania przepisu rozporządzenia pozostającego w kolizji z przepisami zawartymi w aktach prawnych wyższego rzędu" (zob. np. wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2012 r., I OSK 2119/12, COBOSA); 2) działający niejako wcześniej organ administracji publicznej nie ma kompetencji do badania zgodności przepisów rozporządzenia z aktami prawnymi wyższego rzędu i nie może odmówić ich zastosowania (zob. np. wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 25 czerwca 2012 r., I FPS 4/12, CBOSA).

Za powyższym poglądem – obejmującym w istocie dwie autonomiczne poniekąd tezy – przemawiają wprawdzie silne argumenty, wywodzone przede wszystkim z art. 178 ust. 1 Konstytucji, ale można też wskazać racje, które przemawiają za odmiennym stanowiskiem. Te racje, które także nawiązują do wartości konstytucyjnych, a nadto do mechanizmu i istoty sprawowanej przez sąd kontroli administracji – wydają się również ważkie. Są one liczne, przynajmniej dwie z nich warto tu wskazać.

2. W mechanizm sprawowanej przez sąd kontroli administracji w założeniu wpisane są dwie normy: 1) norma odniesienia – która adresowana jest do sądu i którą sąd "stosuje" w ścisłym tego słowa znaczeniu; określa ona przede wszystkim kryteria oceny zaskarżonego aktu i podstawy jego wzruszenia (stanowi ją m.in. art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.); 2) norma dopełnienia – której adresatem był organ administracji i którą ten organ stosował przy podejmowaniu zaskarżonego aktu; wynika ona z rozmaitych przepisów administracyjnego prawa materialnego; sąd sięga do tej normy, rekonstruuje tę normę – ale jej nie stosuje (bada jedynie, czy organ zrobił to prawidłowo). Szerzej zob. T. Woś, w. T. Woś (red.) Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 2015, s. 246-248.

Norma dopełnienia – patrząc z perspektywy postępowania sądowoadministracyjnego – w założeniu jest i musi być tą samą normą (w identycznym kształcie), którą mógł i powinien był stosować organ administracji. Nie można – bez kolizji z istotą kontroli – rekonstruować w postępowaniu sądowoadministracyjnym normy dopełnienia z uwzględnieniem innych elementów bądź z pominięciem jakichś elementów, które organ musiał brać pod uwagę i które były dlań wiążące. Inaczej rzecz ujmując, norma materialna, która stanowiła podstawę działania organu administracji publicznej, w toku sądowej kontroli tego działania staje się normą dopełnienia – ale tak naprawdę cały czas chodzi o jedną i tę samą normę. Miarodajne dla jej zrekonstruowania są i powinny pozostać wszystkie uwarunkowania prawne, w których działał organ. Przyjęcie poglądu, z jednej strony, że organ administracji publicznej nie mógł odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, a z drugiej strony, że kontrolujący działanie tego organu sąd może to uczynić – implikuje pojawienie się w postępowaniu sądowoadministracyjnym nowej, innej normy dopełnienia; obala zarazem fundamentalne – jak się wydaje – założenie, iż jest to zawsze ta sama norma, której adresatem był organ.

Na marginesie należy zauważyć, że – ściśle biorąc – sąd administracyjny potencjalnie mógłby "odmówić zastosowania" tylko takiego przepisu, który co do zasady jest przezeń stosowany (mogłoby to zatem dotyczyć raczej normy odniesienia – np. gdyby rozporządzeniem zmodyfikowano ustawowe podstawy uwzględnienia skargi). Normy dopełnienia sąd administracyjny tak naprawdę nie stosuje, toteż nie może "odmówić jej zastosowania". Można wprawdzie – poniekąd podobnie jak przy wykładni podstaw kasacyjnych – powiedzieć, że chodzi tu specyficzne stosowanie normy do oceny działania organu administracji – ale tak czy inaczej nie sposób nie dostrzec, że rozważany problem ma w odniesieniu do sądów administracyjnych inny wymiar niż w odniesieniu do sądów wyposażonych w kompetencje do orzekania merytorycznego.

3. W wyroku z dnia 21 czerwca 2011 r. (I OSK 126/11, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny – akceptując możliwość odmowy zastosowania przepisu rozporządzenia przez sąd administracyjny – zauważył, że "skutki takiego orzekania w odniesieniu do uchylania decyzji administracyjnych stwarzają pewien problem funkcjonalny dla organów administracji podejmujących decyzje w sprawach innych niż ta, która podlegała kontroli sądu administracyjnego, w wyniku której uchylono decyzje administracyjną". W moim przekonaniu to trafne spostrzeżenie naprowadza na poważny i głęboki problem. Rzecz w tym, że formułowana przez sąd administracyjny w ramach wiążącej oceny prawnej norma, która ma być zastosowana wobec określonego podmiotu w ponownym postępowaniu administracyjnym (norma konstruowana już z pominięciem zakwestionowanego przepisu), jest w założeniu odmienna w swej treści od normy, która jest i wciąż będzie stosowana wobec ogółu podmiotów w takiej samej sytuacji. Wprawdzie każdemu przysługuje prawo do wniesienia skargi, ale od ewentualnego uczynienia użytku z tego prawa nie powinno zależeć to, jaką miarą będzie ktoś oceniany. Tymczasem prawa i obowiązki podmiotów, które wniosły skargę, i prawa i obowiązki podmiotów, które skargi nie wniosły, będą zróżnicowane – i skutek taki nie jest tu przypadkowy, niezamierzony (wynikający z nieuniknionych rozbieżności w interpretacji i stosowaniu prawa), lecz immanentnie wpisany w model sądowej kontroli "z możliwością pominięcia określonych przepisów". Moim zdaniem taki model może prowadzić do naruszenia zasady równości wobec prawa, bowiem nie sposób zaakceptować zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów wyłącznie w oparciu kryterium wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

4. Niezależnie od powyżej zasygnalizowanych wątpliwości, wskazać należy na przekonujące stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w wyroku z dnia 27 kwietnia 2021 r. (II GSK 673/21, COBSA). Sąd wskazał w szczególności, że "ograniczenia praw i wolności w związku ze stanem epidemii znajdują oparcie w regulacji ustawowej, która jest wykonaniem konstytucyjnego nakazu wynikającego z art. 68 ust. 4 Konstytucji RP. Z tego powodu ten rodzaj ograniczeń należy zaliczyć do zwykłych środków konstytucyjnych niewymagających korzystania z rozwiązań prawnych właściwych dla stanów nadzwyczajnych, a ściślej stanu klęski żywiołowej. Zakwalifikowanie tych uregulowań do zwykłych środków konstytucyjnych prowadzi do wniosku, że takie ograniczenia muszą być dokonywane z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, która w przypadku klęski żywiołowej jest – co do zasady – wyłączona, gdyż w stanie klęski żywiołowej stosowne przepisy konstytucyjne wyraźnie dopuszczają naruszenia większości wolności, określając jednocześnie ich zakres i intensywność". Sąd wyjaśnił dalej, że: "Rozporządzenie, o którym stanowi art. 92 ust. 1 Konstytucji RP to akt wykonawczy do ustawy. Wydanie takiego rozporządzenia jest możliwe tylko na podstawie wyraźnego przepisu kompetencyjnego. Konstytucyjność takiego aktu wymaga wypełnienia wszystkich warunków z art. 92 Konstytucji RP. Rozporządzenie takie jest aktem normatywnym, co oznacza, że jest jednym ze źródeł prawa w rozumieniu art. 87 ust. 1 Konstytucji RP, czyli jego przepisy muszą wyrażać normy generalne i abstrakcyjne. Skutkiem tego jest możliwość poddania takiego aktu kontroli konstytucyjności w trybie właściwym dla źródeł prawa, a więc na podstawie art. 188 Konstytucji RP. Jednak w polskim porządku prawnym funkcjonują również rozporządzenia, które mają inny cel niż wykonanie ustawy. Do takich aktów należy zaliczyć wszystkie rozporządzenia, które są aktami stosowania prawa, a nie jego stanowienia. Miejsce i charakter prawny takich aktów, a zwłaszcza ich nazewnictwo, nie zostały konsekwentnie określone przez ustawodawcę. Zauważono to w nauce prawa i zwrócono uwagę na wykonawczą funkcję takich regulacji, podkreślając, że są to administracyjne akty generalne, a nie rozporządzenia normatywne. Podkreślono przy okazji niekonsekwencję ustawodawcy w ich nazewnictwie, które odwołuje się do nazwy właściwej dla aktu wykonującego ustawę. W nauce prawa konstytucyjnego nie budzi wątpliwości, że tego rodzaju akty mimo, że nazwane rozporządzeniami nie są źródłami prawa w rozumieniu konstytucyjnym, a więc w ujęciu art. 87 Konstytucji RP, a to oznacza, że art. 92 ustawy zasadniczej nie może być wprost płaszczyzną oceny podstawy i treści takiego aktu. Reasumując stwierdzić należy, że rozporządzenie RM z dnia 19 kwietnia 2020 r. jako akt generalny ma podstawę ustawową w art. 46a, a zakres upoważnienia ustawowego dla tego aktu wynika z treści art. 46b u.z.ch.z." Tezę tę, jak sądzę, można odnieść także do wcześniejszych i kolejnych rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

5. Wreszcie, w orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano przekonującą, moim zdaniem, argumentację wykazującą, że nawet przy przyjęciu normatywnego charakteru kolejnych rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i nawet przy przyjęciu założenia o potencjalnej możliwości odmowy zastosowania przez sąd określonych jego przepisów – nie ma podstaw do uznania, że odnośne ograniczenia, nakazy i zakazy zostały ustanowione bez upoważnienia ustawowego lub z jego przekroczeniem (zob. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 2 listopada 2021 r., II SA/Po 149/21, CBOSA). Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w wyroku z dnia 17 listopada 2020 r. (II SA/Bd 834/20, CBOSA): "Zaistniała sytuacja, wynikająca ze stanu epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, w pełni uzasadnia wprowadzenie ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, o jakich mowa w cyt. przepisie Konstytucji (art. 31 ust. 3). Został on ustanowiony właśnie na wypadek zaistnienia takich wyjątkowych sytuacji jak epidemia zagrażająca zdrowiu i życiu wszystkich osób przebywających na terenie Polski. Dodatkowo należy odwołać się do treści art. 68 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym każdy ma prawo do ochrony zdrowia. Ochrona taka jest zapewniana przez władze publiczne, na których spoczywa obowiązek wprowadzania regulacji dostosowanych do aktualnej sytuacji. W tym kontekście należy zacytować art. 68 ust. 4 Konstytucji, stosownie do którego władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych (...). Podkreślić trzeba, że do tej pory w najnowszej historii Polski nie wystąpiło tak powszechne i poważne zagrożenie epidemiczne, co skutkowało tym, że system prawny nie był dostosowany do jego skutecznego zwalczania. W związku z tym należy w sposób szczególny podkreślić konieczność zastosowania wszystkich środków w celu podjęcia walki z epidemią, co też władze publiczne, często w niedoskonały z prawnego punktu widzenia sposób, próbowały uczynić. Nie może jednak zniknąć z punktu widzenia zasadniczy problem, jakim jest konieczność przestrzegania obowiązującego prawa, którego treść winna być interpretowana w sposób pozwalający na maksymalne wykorzystanie istniejących procedur w celu zwalczania epidemii. Wskazać trzeba, że zdecydowana większość społeczeństwa przestrzega obowiązujących regulacji i ponosi w związku z tym wiele niedogodności, zdając sobie sprawę z tego, że tylko wspólne wzięcie odpowiedzialności za walkę z epidemią pozwoli na jej wyeliminowanie". Jako w pełni zasadna i przekonująca jawi się też ocena, że "w przypadku stanu epidemii lub zagrożenia epidemicznego, gdy kontakty międzyludzkie są główną przyczyną szerzenia się zakażeń, zakaz zgromadzania się nie jest ingerencją ponadstandardową, naruszającą konstytucyjną zasadę proporcjonalności" (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 24 czerwca 2021 r., II SA/Bk 393/21, CBOSA).

Mając na uwadze powyższe, uważam, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem i skarga, jako niezasadna, powinna być oddalona.