Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Melezini, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Anna Dziemianowicz, sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 kwietnia 2022 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. K. na bezczynność Dyrektora C. w S. w przedmiocie informacji publicznej 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Dyrektora C. w S. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia [...] maja 2020 r. w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej; 2. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności; 3. stwierdza, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 4. wymierza organowi grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych; 5. zasądza od Dyrektora C. w S. na rzecz skarżącego T. K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wnioskiem z [...] maja 2020 r. T. K. (zwany dalej: "skarżącym"), działając na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 2176 ze zm., dalej jako: "u.d.i.p.") zwrócił się do Dyrektora C. w S. (dalej: Dyrektor CKiR,) o udzielenie informacji publicznej poprzez przekazanie informacji, czy C. w S. zamawiało usługi w Stowarzyszeniu I. w latach 2017-2019, a jeżeli tak, to jakie i na jaką kwotę były zrealizowane.

Pismem z 29 października 2021 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na bezczynność Dyrektora CKiR

w udostępnieniu informacji publicznej.

Zaskarżonej bezczynności autor skargi zarzucił naruszenie art. 13 ust. 1 u.d.i.p., poprzez nieudzielenie wnioskującemu informacji publicznej, o której udostępnienie wnosił pismem z [...] czerwca 2021 r., pomimo że informacja, o którą wnosił, stanowi informację publiczną, a adresat wniosku jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej oraz pomimo upływu ustawowego terminu do jego załatwienia.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów w związku z art. 149 § 1 pkt 1 i 3, § 1a i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") oraz art. 200 p.p.s.a. skarżący wniósł o: 1) zobowiązane Dyrektora CKiR do rozpoznania wniosku z 4 maja 2020 r. w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2) zasądzenie od Dyrektora CKiR na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Do uznania sądu pozostawił orzeczenie na podstawie art. 149 § 1a i 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu autor skargi podniósł, że na chwilę jej sporządzania bezczynność trwa już prawie 1,5 roku. Wskazał, że nie bez znaczenia jest również okoliczność, że w kwietniu 2020 r. i czerwcu 2021 r. skarżący składał do tego podmiotu także inne wnioski o udostępnienie informacji publicznej, które również nie doczekały się rozpatrzenia. Zdaniem strony skarżącej okoliczność ta może rzutować na ocenę przez sąd czy w przedmiotowym przypadku mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w bezczynności.

Pismem z [...] lutego 2022 r. skarżący złożył do WSA w Białymstoku wniosek o wymierzenie ww. organowi grzywny za nieprzekazanie skargi sądowi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę (wniosek został zarejestrowany w repertorium SO). W piśmie tym skarżący zmodyfikował wniosek zawarty w ww. skardze na bezczynność, dot. pozostawienia do uznania sądu orzeczenia na podstawie art. 149 § 1a i § 2 p.p.s.a., w ten sposób, że skarżący wniósł o stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wniósł o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 1.500 zł.

W odpowiedzi na skargę (pismo z [...] marca 2022 r.) Dyrektor CKiR wyjaśnił, że realizację pisma z [...] maja 2020 r. zlecił księgowej – M. O., która przygotowała niezbędne dane i pisma, przesyłając je do Dyrektora drogą mailową dnia [...] maja 2020 r. Wyjaśnił, że realizacja pisma przypadła na wielodniowy jego pobyt w szpitalu, który to pobyt przedłużył się, z racji paraliżu służby zdrowia w początkach pandemii Covid-19. W związku z przedłużającą się nieobecnością Dyrektora CKiR w placówce przez większość miesiąca maja, 14-dniowy termin udzielenia odpowiedzi na zapytanie w sprawie informacji publicznej minął. Po powrocie do pracy nawał obowiązków i zbliżający się sezon kulturalno-artystyczny, przy jednoczesnych problemach pierwszych miesięcy pandemii koronawirusa, spowodował opóźnienie wielu nagromadzonych podczas nieobecności spraw, dlatego też odpowiedź na pismo udzielona została dopiero w dniu [...] lipca 2020 r. i wysłana listem zwykłym do wnioskodawcy.

Pismem z [...] kwietnia 2022 r. pełnomocnik skarżącego odniósł się do odpowiedzi na skargę. Autor pisma m.in. zaprzeczył, że odpowiedź na złożony przez skarżącego wniosek została mu udzielona w dniu [...] lipca 2020 r. listem zwykłym do wnioskodawcy. Wskazał także, że ze względu na okoliczność, że [...] marca 2022 r. żądane informacje zostały przesłane w formie pisemnej do skarżącego, w sprawie winien znaleźć zastosowanie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2020 r. poz. 137 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

Wyjaśnić należy, że przedmiotowa skarga została rozpoznana przez sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie bowiem do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Przedmiotem skargi jest bezczynność Dyrektora CKiR w S. w rozpoznaniu wniosku skarżącego z [...] maja 2020 r. Zdaniem skarżącego organ pozostaje w bezczynności co do jego wniosku, ponieważ nie udostępnił żądanej informacji publicznej. Według Dyrektora CKiR natomiast, odpowiedź na zapytanie została udzielona, co prawda z przekroczeniem ustawowego terminu, pismem wysłanym do skarżącego listem zwykłym czemu z kolei zaprzecza strona.

Zdaniem składu orzekającego rację należy przyznać skarżącemu, zatem skarga podlegała uwzględnieniu.

Nie ulega wątpliwości, co nie jest także kwestią sporną w sprawie, że Dyrektor CKiR w S. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p., a żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną, stosownie do art. 1 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 6 u.d.i.p. Wniosek skarżącego, w swojej istocie, odnosi się do majątku jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c u.d.i.p.) i sposobu gospodarowania tym majątkiem (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. d u.d.i.p.).

Skoro zatem obie przesłanki udostępnienia informacji publicznej zostały w sprawie spełnione, to oczywistym jest, że organ w celu jego załatwienia winien był podjąć działania wskazane w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Oznacza to, że jeżeli organ dysponował żądaną informacją, winien - zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. - udostępnić tę informację bez zbędnej zwłoki, nie później niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (vide: art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, organ winien powiadomić pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2 w zw. z 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Natomiast w formie zwykłego pisma informuje się wnioskodawcę o tym, że organ (podmiot) nie jest zobowiązany do udostępnienia informacji publicznych, dana informacja nie jest informacją publiczną, organ informacją taką nie dysponuje, ze wskazaniem przyczyn takiego stanu rzeczy, czy też informacja publiczna podlega udostępnieniu na podstawie innych ustaw, które ten tryb odmiennie regulują.

Odmowa udostępnienia informacji publicznej z przyczyn wymienionych w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 następują w drodze decyzji (vide: art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

Bezczynność organu polega zatem na tym, że będąc zobowiązanym do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje i jednocześnie nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia, albo też udziela informacji niepełnej, czy też niezgodnej z wnioskiem, lub nie informuje strony o tym, że nie posiada wnioskowanej informacji oraz gdy odmawia jej udzielenia w nieprzewidzianej do tej czynności formie.

Mając na uwadze powyższe, jak również okoliczności niniejszej sprawy, sąd stwierdził, że wniosek skarżącego nie został rozpoznany w sposób przewidziany przepisami prawa, a organ pozostawał w bezczynności.

Jak już wcześniej wspomniano, skarżący wystąpił z przedmiotowym wnioskiem [...] maja 2020 r. W piśmie procesowym z [...] kwietnia 2022 r. Dyrektor CKiR sam zauważa, że w związku z przesłaniem skarżącemu informacji listem zwykłym (nierejestrowanym), nie posiada on potwierdzenia jego doręczenia. Podobnie - skarżący twierdzi, że przedmiotowego listu nie otrzymał.

Kwestia doręczania pism uregulowana została w art. 39 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako: "k.p.a."). zgodnie z którym organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Jednocześnie wskazać należy, że poza wyjątkami ściśle wskazanymi w u.d.i.p., k.p.a. nie ma do tej ustawy zastosowania. Kwestia doręczenia odpowiedzi na wniosek została natomiast uregulowana szczegółowo w powoływanym już wyżej art. 14 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Sposób udostępnienia należy odnosić do tego, w jaki sposób uzyska się informację, a zatem oznacza on tryb, w jakim wnioskodawca domaga się, aby udzielono mu informacji. Sposobem jest więc doręczenie na wskazany adres, wysłanie pocztą elektroniczną, wysłanie przy pomocy e-PUAP czy odebranie na miejscu w siedzibie podmiotu zobowiązanego lub wgląd do dokumentów na miejscu w organie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 czerwca 2020 r., IV SAB/Po 47/20; powoływane orzeczenia dostępne w CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na uwadze treść przepisu art. 14 ust. 1 u.d.i.p. należy podkreślić, że to wnioskodawca określa w jaki sposób i w jakiej formie chce otrzymać informację publiczną, w tym zakresie decydująca jest zatem jego wola, a podmiot zobowiązany nie może odmówić udostępnienia informacji publicznej w sposób wskazany we wniosku, jeżeli dysponuje środkami technicznymi umożliwiającymi udostępnienie informacji w żądanej formie i żądany sposób (por. wyrok NSA z 18 października 2018 r., I OSK 681/18; wyrok WSA w Olsztynie z 12 marca 2020 r., II SAB/Ol 5/20). Wskazać przy tym należy, że dla pewności nadania i skutecznego doręczenia stronie pisma w określonej dacie, korespondencja winna zostać wysłana przesyłką rejestrowaną za zwrotnym potwierdzeniem odbioru pisma przez adresata, co ma znaczenie w sytuacji, która nastąpiła w niniejszej sprawie, kiedy adresat kwestionuje odbiór przesyłki. Pocztowy dowód doręczenia jest natomiast dokumentem urzędowym, co oznacza, że stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Skutki natomiast niedoręczenia lub wadliwego doręczenia pisma spoczywały na organie administracji wobec kwestionowania przez skarżącego skuteczności doręczenia pisma (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 6 lutego 2018 r., II SAB/Bd 98/17).

Skarżący we wniosku co prawda nie oświadczył, w jaki sposób i w jakiej formie chce otrzymać informację publiczną, dlatego też to w gestii organu leżało przyjęcie właściwej formy doręczenia. Dyrektor CKiR zdecydował o wysłaniu przesyłki listem zwykłym, rezygnując tym samym z możliwości dowodowych, jakie niosłoby za sobą wysłanie informacji przesyłką rejestrowaną ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru. Strona (wnioskodawca) nie może być obciążona negatywnymi konsekwencjami niewłaściwego działania organu, bez znaczenia dla sprawy pozostają także okoliczności wcześniejszego przygotowania pisma z odpowiedzią, skoro nie zostało ono wysłane w terminie. Jeśli więc doręczenie odpowiedzi na wniosek skarżącego jest negowane i nie ma dowodu na potwierdzenie jej wysłania oraz doręczenia, należałoby uznać udzielenie odpowiedzi [...] lipca 2020 r. za niebyłe. Tym samym, sąd uznaje, na co zwraca uwagę także strona, że udzielenie jej żądanych informacji na piśmie zostało dokonane [...] marca 2022 r.

Żądane informacje zostały udzielone skarżącemu dopiero [...] marca 2022 r., już po wpłynięciu skargi do organu. Z tego powodu bezprzedmiotowe stało się orzekanie o zobowiązaniu organu do udzielenia informacji, toteż sąd umorzył postępowanie w tym zakresie, co też znalazło swój wyraz w pkt 1 sentencji wyroku, a podstawę ku temu stanowi przepis art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Taki sposób rozstrzygnięcia, będący następstwem podjęcia przez organ stosownego działania po wniesieniu skargi na bezczynność, nie zwalnia jednak sądu z obowiązku orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy w sprawie organ dopuścił się bezczynności i czy bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. - sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. W myśl art. 149 § 1a p.p.s.a., jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W analizowanym przypadku Dyrektor CKiR w S. na dzień złożenia skargi pozostawał w bezczynności, gdyż nie udzielił informacji publicznej w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Wobec powyższego sąd orzekł jak w pkt 2 sentencji wyroku, stwierdzając na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., że Dyrektor CKiR w S. dopuścił się bezczynności. Przy czym dla stwierdzenia stanu bezczynności nie mają znaczenia podnoszone w odpowiedzi na skargę okoliczności. Organ powinien zapewnić właściwą obsługę poczty i załatwiania spraw urzędowych, i to niezależnie od obsady personalnej czy ilości obowiązków spoczywających na pracownikach. Dla stwierdzenia bezczynności wystarczające jest stwierdzenie obiektywnego stanu rzeczy w postaci braku reakcji na określone wymagane prawem sytuacje. Stwierdzenie bezczynności lub jej braku nie jest uzależnione od zawinienia podmiotu zobowiązanego do określonego prawem działania.

Na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd stwierdza, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wskazać trzeba, że ustawa nie zakreśla kryteriów przesądzających o takim charakterze bezczynności. Ocena tej kwestii jest pozostawiona uznaniu sądu, który powinien uwzględnić zróżnicowane okoliczności konkretnych spraw. Przy rażącej bezczynności występuje zazwyczaj istotne uchybienie obowiązującemu przepisowi prawa, jak np. zbyt długi okres prowadzenia sprawy (z przekroczeniem terminów ustawowych) nieznajdujący uzasadnienia w jej stopniu skomplikowania, konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, w ilości spraw do załatwienia czy wniosków procesowych składanych przez strony.

Skład orzekający zauważa, że w realiach niniejszej sprawy Dyrektor CKiR udzielił skarżącemu informacji publicznej w trybie zgodnym z przepisami u.d.i.p. dopiero po upływie prawie dwóch lat od dnia złożenia wniosku. Sądowi z urzędu wiadome jest, że skarżący wniósł do WSA w Białymstoku wniosek z 28 lutego 2022 r. o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie sądowi (rozpatrywanej w niniejszej sprawie) skargi wraz z aktami administracyjnymi i odpowiedzią na skargę. Rzeczona skarga, datowana na 29 października 2021 r., została przekazana przez organ do sądu dopiero 22 marca 2022 r. (data wpływu). Ze znajdującego się w aktach sądowych odpisu ww. wniosku o wymierzenie organowi grzywny (k. 14 i nast.) wynika zaś, że skarga ta została skutecznie doręczona Dyrektorowi CKiR już [...] listopada 2021 r. Płynie z tego wniosek, że już w listopadzie 2021 r. organ miał świadomość, że pozostaje w bezczynności i że informacja, o którą wnioskowała strona, nie została jej udzielona, co też stało się przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Mimo to, organ nie podjął próby wyjaśnienia sprawy i udzielenia skarżącemu informacji publicznej w trybie u.d.i.p., czego dokonał kilka miesięcy później. Skład orzekający stanął wobec tego na stanowisku, że niezmiernie długi okres prowadzenia sprawy, przy jej nieskomplikowanym charakterze, przemawia za stwierdzeniem, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku.

Jak wynika z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłość, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim. W orzecznictwie wyraża się przy tym słuszny pogląd, że tego rodzaju orzeczenie ma charakter represyjny i powinno być zastosowane w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy (zob.: wyrok NSA z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17).

Sąd z urzędu orzekł o wymierzeniu organowi grzywny w kwocie 500 zł, którą uznaje za adekwatną i służącą realizacji przyświecającego jej celu. Prawie dwuletni okres rozpoznawania sprawy, przy jej prostym charakterze (co potwierdził sam organ w odpowiedzi na skargę) przemawiają za zasadnością zastosowania tej kary (pkt 4 sentencji wyroku). W ocenie sądu grzywna w kwocie 1.500 zł, o którą wnioskował pełnomocnik skarżącego, byłaby jednak niewspółmiernie wysoka w okolicznościach rozpatrywanej sprawy.

O kosztach postępowania (pkt 5 sentencji wyroku) orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Na zasądzone koszty składają się wpis sądowy w kwocie 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w kwocie 480 zł oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa w kwocie 17 zł.