II OSK 2280/14 - Wyrok

Data orzeczenia	2016-05-30	
Data wpływu	2014-08-11	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Andrzej Gliniecki
Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Teresa Zyglewska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6050 Obowiązek meldunkowy	
Hasła tematyczne	Ewidencja ludności	
Sygn. powiązane	III SA/Kr 1117/13	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 139 poz 993; art. 15 ust. 2;  Ustawa z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych - tekst jedn.
Dz.U. 2013 nr 0 poz 267; art. 7 art. 77 par. 1; Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity	
Sentencja
Dnia 30 maja 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 30 maja 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. i S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1117/13 w sprawie ze skargi W. K. i S. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wymeldowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] czerwca 2013 r. [...], 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz W. K. i S. K. solidarnie kwotę 760 zł (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1117/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę W. K. i S. K. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] dotyczącą odmowy wymeldowania R. J. z pobytu stałego.

Ze stanu faktycznego sprawy ustalonego przez organy administracji i przyjętego przez Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia wynika, że w dniu [...] stycznia 2013 r. W. K. i S. K. zwrócili się do o wymeldowanie R. J. z pobytu stałego z lokalu mieszkalnego przy ul. T. [...] w K.. We wniosku podali, że R. J. nie przebywa na stałe w spornym lokalu, a jej centrum życiowe znajduje się w innym miejscu. Z kolei R. J. w toku postępowania administracyjnego wyjaśniła, że mieszka i nocuje w tym lokalu i są w nim jej cenne rzeczy, w tym meble. W lokalu nie ma prądu, wody i gazu, dlatego czynności codzienne wykonuje poza lokalem, korzystając z uprzejmości sąsiadów i znajomych.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2010 r. Nr 217, poz. 1427 ze zm.), orzekł o odmowie wymeldowania R. J. z dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Organ I instancji w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podkreślił, że zgodnie z powołanym przepisem, podstawą wymeldowania jest opuszczenie przez daną osobę miejsca pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i niedopełnienie obowiązku wymeldowania się. Według organu niesporne w sprawie okoliczności faktyczne dowodzą, że R. J. przebywa w mieszkaniu, w którym jest zameldowana na pobyt stały i ma do niego swobodny dostęp. Sąsiedzi (E. D., J. B.) sporadycznie ją spotykają i pożyczają niezbędne rzeczy, w mieszkaniu znajdują się meble i jej przedmioty, co według nich świadczy o tym, że w tym mieszkaniu nocuje. W ocenie organu oznacza to, że nie zrezygnowała z zamiaru zamieszkiwania w tym miejscu.

Zdaniem organu I instancji w rozpoznawanej sprawie nie zachodziła potrzeba przeprowadzenia dowodu z zapisu monitoringu na okoliczność, że R. J. nie nocowała w spornym lokalu w nocy z 14 na 15 marca 2013 r. Jednostkowy przypadek nienocowania w lokalu nie świadczy bowiem, o tym że R. J. opuściła miejsce stałego zameldowania w rozumieniu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych i że ten lokal nie stanowi jej centrum życiowego. Z żadnego przepisu prawa nie wynika, w jaki sposób i z jaką częstotliwością osoba zameldowana w lokalu ma z niego korzystać. W rozpoznawanej sprawie istotne jest bowiem, że R. J. posiada klucze do spornego lokalu i nieskrępowanie z niego korzysta.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący stwierdzili, że organ I instancji wbrew obowiązkom wynikającym z art. 7 i art. 77 k.p.a. nie podjął wszelkich kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organ nie podjął próby weryfikacji zeznań świadków choćby przy pomocy dowodu z monitoringu znajdującego się w budynku. Tymczasem z nagrań monitoringu wynika, że w okresie ostatnich 6 miesięcy R. J. wchodziła do lokalu nr [...], a nie nr [...], i to sporadycznie.

Wojewoda Małopolski po rozpatrzeniu odwołania skarżących decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 171 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy powtórzył argumentację prawną organu I instancji i podkreślił, że stan faktyczny sprawy nie jest sporny. Zdaniem organu zebrany materiał dowodowy był wystarczający do przyjęcia, że R. J. nie opuściła w sposób trwały lokalu nr [...]. Co prawda w lokalu nie ma gazu, prądu i wody, jednak uczestniczce to nie przeszkadza, gdyż czynności takie jak mycie czy gotowanie wykonuje poza lokalem. Z zeznań J. B., E. D., E. M. wynika, że R. J. ma swobodny dostęp do lokalu nr [...] i korzysta w niego stosowne do własnego uznania. Organ odwoławczy podkreślił, że każdy obywatel ma prawo do swobodnego poruszania się i przebywania poza miejscem pobytu stałego, nawet przez dłuższy okres czasu. Ta okoliczność nie daje podstawy do twierdzenia, że nastąpiło opuszczenie miejsca stałego zameldowania i nie uzasadnia wymeldowania. W konsekwencji nie ma znaczenia, jak często R. J. korzysta z lokalu, skoro wyraziła wolę dalszego w nim zamieszkiwania, co stanowi bezwzględną przeszkodę dla uznania, że nastąpiło opuszczenie lokalu. Stan obiektywnego "nieprzebywania" w lokalu nie jest jeszcze dobrowolnym i trwałym opuszczeniem lokalu. Kwestia samego pozostawienia, czy też zabrania rzeczy osobistych, nie przesądza jeszcze o braku lub ziszczeniu się zamiaru trwałego opuszczenia miejsca stałego pobytu. Niezbędne jest zobiektywizowanie się zamiaru trwałego opuszczenia miejsca stałego pobytu, o czym decydują między innymi: powód opuszczenia, możliwość dostępu do lokalu, wola powrotu, pogodzenie się z dalszym niezamieszkiwaniem w miejscu pobytu stałego.

W. K. i S. K. zaskarżyli decyzję Wojewody Małopolskiego z [...] lipca 2013 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się jej uchylenia oraz uchylenia decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili organowi przede wszystkim nieuzasadnione przyjęcie, że R. J. nie opuściła spornego lokalu w sposób trwały i dobrowolny. Wyjaśnili, że R. J. ma dostęp do lokalu, w którym nie ma mediów (prądu, wody gazu), a to czyni zamieszkiwanie w lokalu praktycznie niemożliwym. Zdaniem skarżących ocena zamiaru osoby zameldowanej, a w rzeczywistości nie mieszkającej w lokalu nie może się sprowadzać do bezkrytycznego przyjęcia dotyczącego jej woli wewnętrznej, z pominięciem czynników obiektywnych pozostających w sprzeczności z tą wolą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalając skargę W. K. i S. K. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., podzielił stanowisko organów odnośnie tego, że R. J. nie opuściła spornego lokalu dobrowolnie i trwale, a więc że nie zostały spełnione przesłanki do wymeldowania, określone w art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Sąd podkreślił, że przez opuszczenie lokalu rozumie się fizyczne nieprzebywanie w nim połączone z zamiarem opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem związków z tym lokalem i skoncentrowanie swoich interesów osobistych i majątkowych w nowym miejscu. Zdaniem WSA organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że R. J. nie opuściła lokalu, w którym jest zameldowana na pobyt stały, w sposób określony w art. 15 ust. 2 ustawy. Jak wynika z zeznań świadków (J. B. i E. D.) R. J. korzysta ze spornego lokalu, mimo że nie wykonuje w nim wszystkich codziennych czynności, z uwagi na to, że lokal jest pozbawiony podstawowych mediów – wody, prądu i gazu. Sąd powołując wyrok NSA z 12 lutego 2013 r. II OSK 1893/11 (LEX nr 1358449). stwierdził, że skoro stan techniczny spornego lokalu (za którego odpowiada skarżący – właściciel lokalu) uniemożliwia R. J. wykonywanie w nim wszystkich czynności życiowych, to nie można przyjąć, że wskutek tego stanu technicznego ograniczone korzystanie z lokalu uzasadnia wydanie decyzji o wymeldowaniu. Dla wydania decyzji o wymeldowaniu nieprzebywanie w nim osoby zameldowanej musi mieć charakter oczywisty i trwały, co nie ma miejsca w niniejszej sprawie. Istotny jest również zamiar uczestniczki, która wyraża wolę dalszego zamieszkiwania w lokalu, oczekując na poprawę jego stanu technicznego.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odnośnie tego, że w rozpatrywanej sprawie nie było podstaw prawnych do przeprowadzenia dowodu z zapisu monitoringu na okoliczność, że R. J. nie nocowała w lokalu z 14 na 15 marca 2013 r. Zdaniem Sądu powyższy dowód nie miał znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ nie jest sporne, że R. J. nie przebywa w lokalu stale, tylko przychodzi do niego w ciągu dnia. Nie ma więc żadnego znaczenia to, czy R. J. nocowała w lokalu danej nocy (jak sama twierdzi), czy też nie, ani jak często pojawiała się w lokalu, skoro deklaruje nadal chęć zamieszkiwania w nim, jeśli tylko warunki techniczne lokalu by na to pozwalały. Z tych przyczyn WSA stwierdził, że zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie są uzasadnione.

W. K. i S. K. zaskarżyli wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Kr 1117/13 skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie prawa materialnego tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Ponadto postawili zarzut naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art.7, art. 77 § 1, art. 75 § 1 w zw. z art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podkreślili, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nieprawidłowo przyjął, że organy administracyjne ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami procedury administracyjnej i w oparciu o te ustalenia, niezasadnie stwierdził, że nie istniały podstawy prawne do wymeldowania R. J. z dotychczasowego miejsca pobytu. Zdaniem skarżących, organ nieprawidłowo wyłożył i zastosował art. 15 ust. 2 ustawy, przyjmując, że R. J. nie opuściła dobrowolnie i trwale dotychczasowego miejsce pobytu. Wnoszący skargę kasacyjną stwierdzili, że organ administracji oparł się bezkrytycznie na niewiarygodnych zeznaniach R. J., która do protokołu przesłuchania w dniu [...] marca 2013 r. oświadczyła, że codziennie nocuje w spornym lokalu oraz świadków (E. D., J. B., E. M.), którzy informacje o rzekomym przebywaniu R. J. w spornym lokalu posiadali od samej zainteresowanej (nigdy nie byli w tym lokalu). Tymczasem dopuszczenie dowodu z monitoringu pozwoliłoby ustalić, że R. J. ani w nocy z 14 na 15 marca 2013 r. ani jakiekolwiek innej nocy nie nocowała i nie nocuje w tym lokalu. Organ nie wyjaśnił również tego, czy w spornym lokalu znajduje się grzyb, jak twierdzi R. J., pominął także całkowicie okoliczność, że R. J. przeniosła swoje centrum życiowe do lokalu nr [...] przy ul. P. nr [...] w K.

Wojewoda Małopolski nie skorzystał z uprawnienia do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ podniesione w niej zarzuty są uzasadnione.

Rozpatrywana sprawa dotyczy decyzji o odmowie wymeldownia R. J. z pobytu stałego, wydanej na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z tym przepisem można osobę wymeldować z pobytu stałego z urzędu lub na wniosek, jeżeli opuściła ona miejsce zameldowania na ponad 3 miesiące i nie wymeldowała się.

Trzeba przypomnieć, że Sąd I instancji uznał za prawidłowe ustalenia organów, że w sprawie nie zaistniały określone w tym przepisie przesłanki, uzasadniające wymeldowanie R. J. z lokalu położonego przy ul. T. [...] w K..

Z kolei wnoszący skargę kasacyjną zakwestionowali zarówno niekompletność materiału dowodowego, zebranego w postępowaniu administracyjnym, jak i sposób jego oceny przez organy obu instancji. W. K. i S. K. podnieśli, że organy administracji oraz Sąd I instancji bezpodstawnie pominęły szereg istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, uznały za wiarygodne wyjaśnienia R. J. i zeznania tzw. świadków ze słyszenia, z których wynika, że R. J. przebywa w spornym lokalu w sposób określony w art. 15 ust. 2 ustawy a więc ten lokal stanowi jej centrum życiowe.

W skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty w odniesieniu do obu podstaw wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należało zatem rozpatrzyć zarzut naruszenia prawa procesowego, wiążący się z błędnymi ustaleniami okoliczności faktycznych sprawy. Do kontroli prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego można przejść dopiero wtedy, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy (został prawidłowo ustalony i oceniony) albo też nie został skutecznie podważony.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonana przez Sąd I instancji ocena stanu faktycznego sprawy, ustalonego w postępowaniu administracyjnym, nie jest prawidłowa. Przede wszystkim nie można przyjąć, że organy podjęły wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w sposób wystarczający zebrały i następnie rozpatrzyły materiał dowodowy. Według Sądu II instancji nie jest prawidłowe stanowisko WSA, że organy obu instancji ustaliły okoliczności faktyczne sprawy, niezbędne dla dokładnego wyjaśnienie wszystkich kwestii, które były istotne dla potwierdzenia bądź zaprzeczenia faktu zamieszkiwania przez R. J. pod wskazanym adresem. Organy oparły się w zasadzie tylko na wyjaśnieniach R. J. oraz zeznaniach świadków, którzy na podstawie informacji udzielanych im przez tę ostatnią twierdzili, że w spornym lokalu koncentruje ona swoje sprawy życiowe

W tym miejscu trzeba przypomnieć, że przepis art. 6 ust. 1 wspomnianej ustawy stanowi, że pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego zamieszkania. Przesądzające zatem dla rozstrzygnięcia kwestii co do charakteru pobytu (stały lub czasowy) jest ustalenie zamiaru osoby zamieszkującej w określonym miejscu. Przez "zamiar" nie należy rozumieć wyłącznie woli wewnętrznej, ujawnionej np. w oświadczeniach osoby zainteresowanej. Chodzi tu o wolę znajdującą potwierdzenie w zewnętrznych, możliwych do stwierdzenia okoliczności towarzyszących zamieszkaniu. W orzecznictwie sądowym wyraża się zapatrywanie, że miejscem pobytu stałego osoby jest miejsce (lokal), w którym znajduje się jej centrum życiowe. Zamieszkiwanie w danym lokalu polega zaś na stałym korzystaniu z jego urządzeń, nocowaniu w nim, spędzaniu wolnego czasu oraz zaspokajaniu swoich funkcji życiowych i potrzeb socjalnych (np. wyrok WSA w Olsztynie z 1 lipca 2014r., II SA/Ol 231/14, Lex nr 1488233).

Takie też stanowisko zajmuje orzecznictwo sądowe, powstałe na tle stosowania art. 25 k.c., zawierającego określenie miejsca zamieszkania. Np. Sąd Apelacyjny w Białymstoku w wyroku z 13 sierpnia 2013 r. sygn. akt III AUa 1529/11 (Lex nr 1356469) podkreślił, że na prawną konstrukcję zamieszkania składają się dwa elementy: przebywanie w określonej miejscowości oraz zamiar stałego pobytu. O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka.

O opuszczeniu miejsca stałego pobytu można mówić wówczas, gdy dana osoba fizycznie nie przebywa w określonym lokalu i ma zamiar opuszczenia tego lokalu na stałe, przy czym zamiar ten związany jest z założeniem w nowym miejscu ośrodka osobistych i majątkowych interesów. Przy ustaleniu zamiaru nie można poprzestać na oświadczeniach zainteresowanej osoby, lecz należy określić go na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności.

Ze sformułowań tych wynika, że o miejscu stałego pobytu przesądza intensywność i ciągłość relacji życiowych z miejscem, które ma być uznane za miejsce stałego pobytu.

Reasumując, Sąd I instancji nieprawidłowo przyjął, że organy administracyjne dokonały odpowiednich ustaleń i ocen pozwalających na stwierdzenie, że R. J. przebywa na stałe w lokalu nr [...] przy ul. T. [...] w K.. Zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące stanowisko Sądu I instancji w tym zakresie są więc uzasadnione. Mają rację wnoszący skargę kasacyjną stwierdzając, że Sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję m. in. z punktu widzenia przestrzegania przez organ przepisów postępowania administracyjnego, nakładających na organy pewne obowiązki dotyczące prowadzenia postępowania dowodowego (np. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a.). Kontroluje więc nie tylko to, czy dowody zostały zebrane wyczerpująco, ale również bada sposób i prawidłowość ich oceny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzone braki w postępowaniu dowodowym mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dokładne wyjaśnienie okoliczności faktycznych sprawy, zweryfikowanie prawdomówności zainteresowanej, mogłoby bowiem prowadzić do ustaleń i ocen odmiennych od tych, do jakich doszły organy podejmując decyzję o odmowie wymeldowania R. J. z pobytu stałego.

Uwzględnienie zarzutów procesowych skargi kasacyjnej, dotyczących prawidłowości oceny Sądu co do ustaleń faktycznych poczynionych przez organ (trwałego i dobrowolnego opuszczenia dotychczasowego miejsca zamieszkania) determinuje ocenę zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe jego zastosowanie.

Zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych z uwagi na nieprawidłowości w przeprowadzeniu postępowania dowodowego uchyla się od oceny z powodu jego przedwczesności. Dopiero bowiem prawidłowe ustalenia stanu faktycznego pozwolą na ocenę zasadności zastosowania tego przepisu.

Organ administracji ponownie rozpatrując sprawę powinien wyjaśnić i ocenić, czy przebywanie R. J. w lokalu przy ul. P. w K. może wskazywać na przeniesienie jej centrum życiowego do tego miejsca i w jakim stopniu jest to wynikiem jej swobodnego wyboru, a nie stanu technicznego spornego lokalu, w którym jest zameldowana. Te okoliczności mają bowiem znaczenie dla ustalenia, czy R. J. dobrowolnie i na trwałe opuściła dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.