III OSK 944/25 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-12-19	
Data wpływu	2025-05-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Mariusz Kotulski
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/
Zbigniew Ślusarczyk	
Symbol z opisem	6480
658	
Hasła tematyczne	Dostęp do informacji publicznej	
Sygn. powiązane	IV SAB/Po 27/25	
Skarżony organ	Inne	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tej części skargę oddalono	
Powołane przepisy	Dz.U. 2024 nr 0 poz 935;  art. 151, 188; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.)
Dz.U. 2022 nr 0 poz 902;  art. 1 ust 1; Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zespołu Szkół Komunikacji im. Hipolita Cegielskiego w Poznaniu od pkt 1,2,3 i 5 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 marca 2025 r. sygn. akt IV SAB/Po 27/25 w sprawie ze skargi P. N. na bezczynność Dyrektora Zespołu Szkół Komunikacji im. Hipolita Cegielskiego w Poznaniu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla wyrok w zaskarżonej części i oddala skargę; 2. zasądza od P. N. na rzecz Dyrektora Zespołu Szkół Komunikacji im. Hipolita Cegielskiego w Poznaniu kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z 5 marca 2025 r. (IV SAB/Po 734/24) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, w pkt 1 na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej także: "p.p.s.a.") zobowiązał Dyrektora Zespołu Szkół im. Hipolita Cegielskiego w Poznaniu do załatwienia wniosku P. N. o udostępnienie informacji publicznej z 24 lipca 2024 r. w zakresie jego pkt 1, w terminie 14 dni od doręczenia odpisu prawomocnego wyroku; w pkt 2 stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w pkt 1wyroku; w pkt 3 w oparciu o art. 149 § 1a p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w pkt 4 oddalił w pozostałym zakresie skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a., zaś w pkt 5 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z 24 lipca 2024 r. skarżący na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r., poz. 902 ze zm.; dalej także: "u.d.i.p.") zwrócił się do Dyrektora ww. Zespołu Szkół o udzielenie następujących informacji:

1. "Proszę o przekazanie kopii opinii prawnej Wydziału Prawnego Urzędu Miasta z Poznania z dnia 22.01.2024 r., o której Dyrektor wspomina w korespondencji z dnia 27.02.2024 r., będącej odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z dnia 3 stycznia 2024 r.

2. Proszę o przedstawienie informacji dotyczącej wykształcenia nauczyciela p. K. K., wg stanu na październik 2023 r., wraz z kopią dokumentu potwierdzającego to wykształcenie (w odpowiedzi na poprzedni wniosek ta informacja jest niejasna)".

Wnioskodawca wskazał, że odpowiedź na wniosek może zostać udzielona drogą elektroniczną za pomocą platformy ePUAP na wskazany adres.

Pismem z 6 sierpnia 2024 r. organ poinformował skarżącego w trybie art. 13 ust. 2 u.d.i.p. o przedłużeniu terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek najpóźniej do 24 września 2024 r. z uwagi na konieczność wykonania analizy prawnej w zakresie wnioskowanych informacji. Ostatecznie Dyrektor udzielił odpowiedzi na wniosek w piśmie z 20 września 2024 r. wskazując, że żądana opinia z 22 stycznia 2024 r. stanowi dokument wewnętrzny, niepodlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p., jednocześnie udzielając odpowiedzi na pytanie nr 2 wniosku, przesyłając zanonimizowane kopie świadectwa ukończenia technikum oraz świadectwa dojrzałości.

Pismem z 7 listopada 2024 r. skarżący złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Dyrektora, zarzucając naruszenie art. 61 ust. Konstytucji RP wskutek nieudostępnienia wnioskowanych informacji publicznych; art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. wskutek nieudostępnienia informacji w ustawowym terminie; art. 14 ust. 1 u.d.i.p. w zakresie w jakim przepis ten stanowi obowiązek udzielenia odpowiedzi na wniosek w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem.

W treści uzasadnienia podważono stanowisko organu, jakoby wnioskowana opinia prawna stanowiła dokument wewnętrzny, popierając tą argumentację orzeczeniami sądów administracyjnych. W kwestii drugiego pytania wniosku, skarżący uznał za nieuprawnione dokonanie przez organ anonimizacji ocen uzyskanych przez nauczyciela, które są elementem składowym wnioskowanego dokumentu i świadczą o kwalifikacjach nauczyciela do pełnienia przez niego funkcji, odwołując się w tej mierze do przepisów dotyczących wymagań stawianym nauczycielom technikum. Poza tym, organ nie wyjaśnił przyczyny anonimizacji tych danych w przesłanej odpowiedzi. Ponadto odpowiedź na złożony wniosek została przesłana pocztą tradycyjną, a nie jak życzył sobie tego wnioskodawca – za pośrednictwem platformy ePUAP.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując, iż jego postępowanie było zgodne z przepisami u.d.i.p., zwłaszcza co się tyczy kwestii dochowania terminu odpowiedzi na wniosek, a także kwalifikacji wnioskowanej opinii prawnej, jako dokumentu wewnętrznego nie podlegającego udostępnieniu. Organ odniósł się także do kwestii anonimizacji przesłanych danych na temat nauczyciela powołując się na art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przewidujący ograniczenie dostępu do informacji publicznej z uwagi na prywatność osoby fizycznej.

Pismem z 17 lutego 2025 r. skarżący szczegółowo odniósł się do stanowiska organu wyrażonego w złożonej odpowiedzi na skargę.

Powołanym wyrokiem WSA częściowo uwzględnił złożoną skargę, z wyłączeniem kwestii dotyczącej pytania nr 2 wniosku, albowiem Sąd uznał, że stanowisko organu było prawidłowe, jednocześnie potwierdzając, że podmiot ten na gruncie przepisów u.d.i.p. zobligowany był do udostępnienia informacji publicznej. Odwołując się do definicji informacji publicznej wyrażonej w ustawie oraz utrwalonego orzecznictwa sądowoadministracyjnego Sąd meriti doszedł do przekonania, że w tym konkretnym przypadku opinia prawna, sporządzona na zlecenie władz publicznych stanowi informację publiczną podlegającą udostępnieniu, zaznaczając że zarówno skarżący, jak też i Dyrektor nie uszczegóławiają w zasadzie czego dotyczy treść wskazanego dokumentu, aby możliwe było rozważenie uznania go za dokument wewnętrzny, niepodlegający ujawnieniu. Skarżący podnosi, że opinia powstała przed postępowaniem sądowym, jej celem było rozpatrzenie wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sama sprawa zakończyła się już jednak prawomocnym wyrokiem (zob. str. 3 skargi). Dyrektor utrzymuje natomiast, że opinia nie dotyczyła oceny dokonanych przez organ działań lub przedłożonego w sposób oficjalny projektu, a polegała na zgromadzeniu pewnego zasobu wiedzy i dotyczyła rozważań odnośnie możliwych, przyszłych i niesprecyzowanych jeszcze co do kierunków działań Zespołu Szkół Komunikacji (zob. str. 3 odpowiedzi na skargę).

Z nadesłanej przez skarżącego repliki do odpowiedzi na skargę (k. 70-75 akt sądowych) można wywnioskować także, że przedmiotem opinii prawnej były kwestie dotyczące udostępnienia w trybie przepisów u.d.i.p. Regulaminu Rady Uczniowskiej czy Regulaminu pełnienia dyżurów przez nauczycieli podczas przerw międzylekcyjnych. Stąd też kwestia ta, czy udostępnić skarżącemu rzeczoną opinię, czy też odmówić jej wydania, jak stwierdził Sąd a quo będzie podlegać ocenie organu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, zakończonej wydaniem ewentualnej decyzji o odmowie udostępnienia informacji. Bezspornym jest, że do momentu wydania orzeczenia przez WSA, Dyrektor nie udostępnił wnioskodawcy żądanej w pytaniu nr 1 wniosku informacji, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia, a zatem przedstawiona przez organ argumentacja wyrażona w odpowiedzi na wniosek nie mogła uwolnić go od przypisania mu bezczynności. Niepodjęcie bowiem stosownego aktu przewidzianego przepisami u.d.i.p. jest równoznaczne z pozostawaniem organu w stanie bezczynności.

Sąd pierwszej instancji przypomniał, że na tym etapie jego rola w przypadku uwzględnienia skargi sprowadza się do zobowiązania adresata wniosku do jego rozpatrzenia, a nie oceny czy określona informacja publiczna, będąca w posiadaniu podmiotu może zostać udostępniona czy też nie z uwagi na ograniczenia wynikające choćby z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. Zaznaczono przy tym, że możliwe jest udostępnienie informacji publicznej z wyłączeniem szczególnie istotnych informacji podlegających ochronie poprzez ich utajnienie w drodze anonimizacji, czyli czynności o charakterze technicznym. Dlatego też, zdaniem Sądu meriti organ prawidłowo udostępnił wnioskodawcy informacje z pytania o nr 2 wniosku w wersji zanonimizowanej, traktując dane takie jak nr PESEL, wiek nauczyciela czy otrzymane oceny w szkole, które to dane nie łączą się z wykonywanymi przez niego czynnościami w zakresie powierzonych mu zadań publicznych.

Z tych względów WSA uznał, że organ dopuścił się bezczynności, która nie miała jednak charakteru rażącej, obligując Dyrektora do rozpoznania złożonego przez skarżącego wniosku w zakresie pytania nr 1, zasądzając koszty postępowania.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ zaskarżając wyrok Sądu pierwszej instancji w części, tj. w zakresie pkt 1,2,3 oraz 5, zarzucił:

a) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny, a nawet kluczowy wpływ na wynik sprawy tj.:

• art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 144 § 4 p.p.s.a. - polegające na oparciu orzeczenia na nieustalonych jednoznacznie okolicznościach faktycznych przez co Sąd błędnie ocenił charakter opinii prawnej z 22 stycznia 2024 roku, co skutkowało przyjęciem przez Sąd ogólnikowego założenia, że dokumenty wytworzone na potrzeby sprawy publicznej nie są dokumentami wewnętrznymi i podlegają udostępnieniu jako informacja publiczna,

• art. 153 p.p.s.a. - polegające na zawarciu w zaskarżonym orzeczeniu oceny prawnej, której treść - wobec powierzchowności wywodu prawnego oraz niewystarczających ustaleń faktycznych w sprawie - nie może zostać uznana za adekwatną dla sprawy,

• art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez uwzględnienie skargi na bezczynność oraz zobowiązanie organu do załatwienia sprawy;

b) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego:

• art. 1 ust. 1 u.d.i.p. przez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że opinia prawna z 22 stycznia 2024 roku sporządzona na użytek organu - Dyrektora Zespołu Szkół Komunikacji w Poznaniu stanowiła informację publiczną, podczas gdy ww. założenie - wobec braku poczynienia dostatecznych ustaleń względem stanu faktycznego – było pozbawione podstaw, a przy tym skutkowało zobowiązaniem organu w pkt 1 skarżonego wyroku do załatwienia sprawy, podczas gdy sprawa została już przez organ załatwiona.

Wobec powyższych zarzutów Dyrektor wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonym zakresie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, jednocześnie zrzekając się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skarżący organ zarzucił Sądowi pierwszej instancji, że nie ustalił jednoznacznie charakteru opinii prawnej będącej przedmiotem wniosku, bezpodstawnie klasyfikując ją jako informację publiczną. Na poparcie swojej argumentacji organ przywołał prezentowane w tej materii stanowisko sądów administracyjnych. Odnośnie zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. Dyrektor wyjaśnił, że zarzut ten związany jest z brakiem dostatecznych ustaleń i dokonania właściwej oceny prawnej przez Sąd meriti, czego konsekwencją było nakazanie organowi udostępnienia opinii prawnej z 22 stycznia 2024 r., bądź wydania odmownej decyzji administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania w wysokości wniesionej opłaty kancelaryjnej i udostępnienia akt sprawy w systemie teleinformatycznym, zrzekając się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznanie sprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym następuje w granicach złożonej skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez NSA, który w odróżnieniu od Sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Słowem wstępu wyjaśnić należy, że przedmiotem rozpoznania sprawy jest złożona przez skarżącego skarga na bezczynność organu, w związku ze złożonym wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Jak wskazuje się w orzecznictwie na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność zachodzi wówczas, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej nie reaguje na wniosek o udostępnienie informacji w terminie przewidzianym w ustawie, tj. nie podejmuje czynności przewidzianych w art. 13, art. 14, art. 15 ust. 2 lub art. 16 u.d.i.p. i nie udostępnia informacji publicznej, ani nie wydaje decyzji odmownej w tym zakresie lub umarza postępowania (por. np. wyroki NSA: z 24.11.2024 r., III OSK 859/24; z 24.04.2025 r., III OSK 2959/24; z 31 stycznia 2024 r., III OSK 133/23; postanowienie NSA z 25.04.2023 r., III OSK 559/23; te i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.).

Zakres badania przez sąd administracyjny sprawy dotyczącej skargi na bezczynność organu sprowadza się do weryfikacji czy ustalony stan faktyczny w pierwszej kolejności uprawnia do twierdzenia, że organ na gruncie u.d.i.p. jest podmiotem zobligowanym do podjęcia reakcji na złożony wniosek oraz, że została przez ten podmiot podjęta adekwatna czynność wymagana przepisami ustawy, co do zasady zachowując termin wynikający z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., z uwzględnieniem wyjątku zawartego w ust. 2 art. 13 u.d.i.p. nakładającego dodatkowe obowiązki na podmiot zobowiązany w przypadku wydłużenia terminu udzielenia odpowiedzi na wniosek.

Należy przy tym zaznaczyć, że to do adresata wniosku należy także ocena czy wnioskowana informacja stanowi informację publiczną i w zależności od tej weryfikacji wymagana jest odpowiednia forma jego działania. Jeżeli wnioskowana informacja zakwalifikowana została jako informacja publiczna to albo powinna zostać udostępniona w formie czynności materialno-technicznej (art. 10-12 u.d.i.p.), albo powinna zostać wydana decyzja administracyjna o odmowie jej udostępnienia (w przypadkach określonych w art. 5 ustawy) lub umorzeniu postępowania w sytuacji objętej dyspozycją art. 14 ust. 2 u.d.i.p. W przypadku natomiast, gdy adresat uzna, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, informuje o swoim stanowisku wnioskodawcę w sposób najczęściej pisemny co wynika z orzecznictwa. Wówczas to aktualizuje się zakres kontroli realizowanej przez sąd administracyjny w ramach skargi na bezczynność organu, którego rola sprowadza się jedynie do weryfikacji zgodności z prawem podjętych działań. Oznacza to, że sąd administracyjny aby ocenić czy podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności co do czynności wskazanych w ustawie, a polegających na udzieleniu informacji publicznej lub wydaniu decyzji o odmowie jej udostępnienia lub umorzeniu postępowania powinien w każdym przypadku przesądzić czy wskazana we wniosku informacja ma charakter informacji publicznej czy też takiego charakteru nie ma. Jedynie w sytuacji gdy informacja objęta wnioskiem ma charakter informacji publicznej, a podmiot zobowiązany jej nie udostępnił ani nie wydał w tym przedmiocie decyzji, skarga na bezczynność może być uwzględniona. W przeciwnym wypadku brak reakcji podmiotu zobowiązanego na wniosek lub skierowanie zwykłego pisma nie umożliwia uwzględnienia skargi. Jak wynika bowiem z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność jest dopuszczalna jedynie w sytuacjach określonych w punktach 1 – 4 tego przepisu, a zatem brak oceny przez sąd administracyjny czy dana informacja ma charakter publiczny, a tym samym czy w grę wchodzi czynność materialno-techniczna jej udostępnienia lub odmowy czy umorzenia w formie decyzji nie daje podstaw do uwzględnienia skargi na bezczynność.

W realiach niniejszej sprawy, jej istotę wyznacza zatem ustalenie czy Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli czynności podmiotu zobowiązanego prawidłowo zakwalifikował żądanie przez skarżącego przekazania mu kopii opinii prawnej Wydziału Prawnego Urzędu Miasta z Poznania z 22 stycznia 2024 r., o której Dyrektor wspominał w korespondencji z 27 lutego 2024 r., będącej odpowiedzią na wniosek o udostępnienie informacji publicznej z 3 stycznia 2024 r., jako żądanie odnoszące się do informacji publicznej, a zatem objęte reżimem ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym czy organ odmawiając przekazania tejże kopii, bowiem kwalifikując ją jako dokument wewnętrzny, niepodlegający udostępnieniu w trybie u.d.i.p. pozostawał w bezczynności wskutek przekroczenia terminu na jej przekazanie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji jest błędne, bowiem w okolicznościach sprawy nie można uznać aby wnioskowana przez skarżącego kopia opinii z 22 stycznia 2024 r. stanowiła informację publiczną, a tym samym aby podlegała udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, a zatem organ informując o tym skarżącego podjął właściwe działanie na gruncie ustawy, wyłączając tym samym możliwość przypisania mu pozostawania w bezczynności.

Aby móc przejść do dalszych rozważań konieczne jest poczynienie kilku uwag dotyczących powoływanego przez Dyrektora pojęcia "dokumentu wewnętrznego", jako kwalifikacji żądanej przez skarżącego kopii opinii. Słowem wstępu zaznaczyć trzeba, że użyte przez organ sformułowanie umożliwiające uwolnienie się od zarzutu pozostawania w bezczynności nie ma swego normatywnego wyjaśnienia. Żaden akt prawny nie zawiera definicji "dokumentu wewnętrznego" i jest to termin wypracowany wyłącznie przez doktrynę i judykaturę (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska. Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 19 i 23), co zostało zaakceptowane także przez Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z 13 listopada 2013 r. (sygn. akt P 25/12) wyjaśnił, że z szerokiego zakresu przedmiotowego informacji publicznej wyłączeniu podlegają treści zawarte w dokumentach wewnętrznych, rozumianych jako informacje o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji, przyjęcia ostatecznego stanowiska. W ich przypadku można mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej. Dokumenty wewnętrzne służą, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, realizacji jakiegoś zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunkach działania organu. Nie są one wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej. W ich przypadku można bowiem mówić o pewnym stadium na drodze do wytworzenia informacji publicznej "dokumentów urzędowych", których definicja wynika z art. 6 ust. 2 u.d.i.p.

Zgodnie z aktualnym orzecznictwem sądów administracyjnych "dokument wewnętrzny" to taki dokument, który nie jest skierowany do podmiotów zewnętrznych. Dokument taki może służyć wymianie informacji między pracownikami danego podmiotu, może określać zasady ich działania w określonych sytuacjach, może też być fragmentem przygotowań do powstania aktu będącego formą działalności danego podmiotu. Organy władzy publicznej przed podjęciem decyzji i działań zbierają bowiem niezbędne informacje, uzgadniają stanowiska, wytwarzając w toku tych działań dokumenty robocze (tak: NSA w wyroku z 5.11.2025 r., III OSK 905/25). Dokument wewnętrzny od dokumentu urzędowego odróżnia zatem fakt braku jego "oficjalności", gdyż służy on zapewnieniu dyskusji wewnętrznej nad określonym zagadnieniem. Dyskusja ta, jeśli ma służyć realizacji interesu publicznego, powinna mieć swobodny charakter, który m.in. charakteryzuje się zajmowaniem wstępnych stanowisk, które podlegają ewolucji podczas procesu wypracowywania końcowego stanowiska. W przypadku założenia, że później stanowiska te mogłyby zostać upublicznione, osoby biorące udział w takiej dyskusji od początku mogłyby nie wyrażać swoich ocen, czy też nie dzielić się swoją wiedzą w określonym zakresie, obawiając się krytycznej oceny własnych poglądów na skutek ich upublicznienia (tak: NSA w wyrokach z 15.10.2025 r., III OSK 557/25 oraz z 11.04.2025 r., IIII OSK 2902/24).

Nie wszystkie zatem dokumenty "wytwarzane" w organie czy na jego polecenie na potrzeby jego działania czy funkcjonowania na zewnątrz będą stanowić informację publiczną. Część z nich może wprawdzie służyć realizacji określonego zadania publicznego, ale nie będzie przesądzać jeszcze o kierunku działania organu w konkretnej sprawie. Organ zanim zaprezentuje swoje stanowisko podmiotowi usytuowanemu poza administracją musi mieć możliwość poznania różnych poglądów, stanowisk i wyboru określonej opcji działania. Dlatego też w orzecznictwie wypracowano pogląd, że pewne dokumenty istniejące w organie, które służą gromadzeniu i wymianie informacji oraz uzgadnianiu stanowisk i poglądów, jednak nie są jeszcze w żadnej mierze wiążące dla organu, ewentualnie mają jedynie charakter organizacyjny i porządkowy, nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Takiego charakteru nie mają dokumenty, służące gromadzeniu informacji, które w przyszłości mogą zostać wykorzystane w procesie decyzyjnym (tak też: NSA w wyrokach: z 10.07.2025 r., III OSK 2808/24; z 11 marca 2025 r., III OSK 50/24; z 29.05.2024 r., III OSK 1522/23; z 18.10.2023 r., III OSK 1855/22; wyrok WSA w Warszawie z 5.03.2025 r., II SAB/Wa 592/24).

W doktrynie wyrażano także zapatrywania, że udostępnienie tego rodzaju dokumentów mogłoby osłabiać funkcję ich wytworzenia, co powoduje ich wyłączenie z upublicznienia także w porządkach prawnych innych krajów Unii Europejskiej (por. W. Sokolewicz, Art. 61, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, red. L. Garlicki, tom IV, Warszawa 2005, s. 6). W piśmiennictwie zauważa się, iż organ w procesie podejmowania swoich rozstrzygnięć musi mieć zagwarantowaną pewną sferę swobody i dyskrecji, w ramach której może gromadzić informacje, rozważać różne, często odmienne rozwiązania, sporządzać projekty dokumentów, czy też w sposób całkowicie nieoficjalny utrwalać przebieg spotkań i dyskusji nad wyborem najlepszego z rozwiązań (zob.: I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2016, s. 204-209).

W konsekwencji należy zaaprobować pogląd na temat funkcjonowania wypracowanej przez orzecznictwo i doktrynę koncepcji "dokumentu wewnętrznego", przy czym należy pamiętać, iż koncepcja ta stanowi ograniczenie szeroko rozumianego konstytucyjnego prawa do informacji, wyrażonego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stąd możliwość korzystania z tej koncepcji winna odbywać się w sposób zawężający, aniżeli rozszerzający. W przypadku stosowania przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie należy zatem nadużywać zaczerpniętej z doktryny i orzecznictwa koncepcji "dokumentu wewnętrznego", która istotnie ogranicza sferę dostępu do informacji publicznej. Wyłączenie "dokumentów wewnętrznych" spod reżimu ustawy o dostępie do informacji publicznej ma bowiem charakter wyjątku, wobec czego pojęcie to powinno być wykładane wąsko.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji uznał, że żądana przez skarżącego opinia sporządzona na potrzeby udzielenia przez organ odpowiedzi na wcześniejszy jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej stanowi informację publiczną. Słusznie stwierdza przy tym Sąd meriti, że o kwalifikacji opinii prawnej jako informacji publicznej podlegającej udostępnieniu w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej decyduje treść takiej opinii, jej charakter czy przedmiot i to właśnie te czynniki w powiązaniu z wyżej przedstawioną argumentacją legły u podstaw przekonania Naczelnego Sądu Administracyjnego, że dokument ten odmiennie aniżeli wskazał Sąd meriti wpisuje się w koncepcję "dokumentu wewnętrznego" i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Żądana opinia sporządzona została bowiem przez podmiot zewnętrzny, na zlecenie organu i miała ona na celu zgromadzenie informacji niezbędnych do załatwienia konkretnej, wcześniejszej sprawy skarżącego z zakresu dostępu do informacji publicznej. Jak wyjaśnił to sam skarżący jej treść odnosiła się do uprzednio złożonego przez niego wniosku dostępowego związanego z Regulaminem Rady Uczniowskiej i Regulaminem pełnienia dyżurów przez nauczycieli podczas przerw międzylekcyjnych. Dyrektor kierując się tym samym koniecznością zgromadzenia niezbędnych informacji, mających posłużyć wypracowaniu stanowiska względem uprzednio złożonego wniosku skarżącego, zdecydował się na skorzystanie z uzyskania w tym przedmiocie opinii prawnej. Opinia ta zatem nie prezentowała ostatecznego stanowiska organu, a wyłącznie służyła usystematyzowaniu wiedzy i nie była ona skierowana na zewnątrz. Wykorzystana bowiem została wyłącznie na użytek wewnętrzny organu. W istocie takie też stanowisko zajął Dyrektor, który wyjaśnił, że dokument ten nie dotyczył oceny dokonanych przez organ działań czy też przedłożonego w sposób oficjalny projektu jego stanowiska, który sprowadzał się w głównej mierze do zgromadzenia odpowiedniego zasobu wiedzy i tyczył się rozważań, względem możliwych, przyszłych i niesprecyzowanych jeszcze co do kierunku działań.

WSA w Warszawie w ramach wyroku z 3 lipca 2024 r. (II SAB/Wa 736/23) podjął się próby określenia jakie rodzaje aktywności mogą przemawiać za zaliczeniem ich jako formy dokumentów wewnętrznych, nieposiadających waloru informacji publicznej, do których zaliczył: korespondencję wewnętrzną wymienianą między pracownikami danego podmiotu; dokumentację związaną ze spotkaniami, posiedzeniami lub zebraniami np. członków organu kolegialnego bądź pracowników organu; wewnętrzne procedury dotyczące przekazywania dokumentów w ramach struktury organu, a także opinie i ekspertyzy, odnoszące się do przyszłych działań podmiotu zobowiązanego. Co do zasady, z wyliczeniem tym zgadza się również Naczelny Sąd Administracyjny, czym potwierdza, że ta konkretna opinia o którą wnioskował skarżący stanowi dokument wewnętrzny, niepodlegający udostępnieniu. Stąd też, organ nie pozostawał w bezczynności, w ten sposób kwalifikując tenże dokument i odmawiając jego udostępnienia, o czym skarżący został poinformowany w ramach odpowiedzi na złożony wniosek. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ podjął zatem zgodnie z prawem, w terminie wymaganą od niego czynność.

Podkreślić trzeba, że Informacje publiczne muszą dotyczyć sfery istniejących już faktów, a nie niezmaterializowanych w jakiejkolwiek postaci zamierzeń podejmowania określonych działań. A contrario w orzecznictwie zdefiniowano również, które informacje nie stanowią informacji publicznej. W ramach definicji negatywnej wskazuje się m.in., że nie stanowią informacji publicznej opinie, nawet te opracowane na zlecenie organu administracji publicznej, jeżeli nie dotyczą faktów, lecz ewentualnych zamierzeń organu. Dokumenty dotyczące zamierzeń organu stanowią informację publiczną tylko wtedy, gdy odnoszą się do projektowania konkretnych aktów prawnych, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b u.d.i.p. lub dotyczą zmaterializowanych programów związanych z realizacją zadań publicznych i sposobu ich realizacji, wykonywania i skutków ich realizacji, co wynika z art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. c u.d.i.p. Nie stanowi informacji publicznej opinia w określonej kwestii czy też interpretacja określonych zjawisk. Nie są to bowiem fakty, a tylko tych może dotyczyć wniosek o udostępnienie informacji publicznej (tak: NSA w wyroku z 22.10.2024 r., III OSK 1/24; zob. również wyrok WSA w Gdańsku z 3.11.2022 r., III SAB/Gd 124/22).

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna okazała się skuteczna. Natomiast uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił w zaskarżonej części wyrok i rozpoznał skargę (art. 188 p.p.s.a.), oddalając ją na podstawie art. 151 p.p.s.a.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł w pkt 2 sentencji na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

Przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., albowiem wnoszący skargę kasacyjną organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy, a skarżący nie żądał jej przeprowadzenia.