Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 10 kwietnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 5 w Gliwicach na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 stycznia 2024 r. sygn. akt III SO/Gl 22/23 w sprawie z wniosku J. K. o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Dyrektorowi Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 5 w Gliwicach za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę postanawia: oddalić zażalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach postanowieniem z 24 stycznia 2024 r. sygn. akt III SO/Gl 22/23 wydanym w sprawie z wniosku J. K. o wymierzenie grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. Dyrektorowi Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 5 w Gliwicach za nieprzekazanie sądowi skargi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, na podstawie art. 55 § 1 i art. 154 § 6 oraz art. 200 w zw. z art. 64 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634) dalej zwanej "p.p.s.a." wymierzył Dyrektorowi Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 5 w Gliwicach grzywnę w wysokości 500 złotych (pkt 1) oraz zasądził od Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 5 w Gliwicach na rzecz wnioskodawcy kwotę w wysokości 100 zł tytułem zwrotów kosztów postępowania sądowego (pkt 2).

W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że wnioskodawca domagał się wymierzenia grzywny za nieprzekazanie skargi z 8 listopada 2023 r. (data wpływu do organu: 10 listopada 2023 r.) na bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Pomimo obowiązku z art. 21 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej jako: "u.d.i.p.") przekazania skargi w terminie 15 dni od otrzymania skargi, organ nie wywiązał się z tego obowiązku do dnia wydania orzeczenia. Sąd zwrócił uwagę, że obowiązek przekazania skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę jest niezależny od tego, jak organ ocenia treść skargi, jest to obowiązek wynikający wprost z przepisów prawa, a ocena zasadności wniesionej skargi pozostaje w gestii rozpoznającego sprawę Sądu. Określając wysokość grzywny Sąd miał na uwadze treść wniosku oraz charakter sprawy, okres uchybienia terminowi przekazania skargi, jak również fakt, że w dacie rozpoznawania wniosku skarga strony nadal nie została przekazana Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami administracyjnymi sprawy.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożył organ, zaskarżając je w całości Zarzucił naruszenie art. 55 § 1 p.p.s.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu tego przepisu. W oparciu o tak sformułowany zarzut wniósł o zmianę zaskarżonego postanowienia w całości, przez oddalenie wniosku i zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz organu kosztów postępowania sądowego, w szczególności z tytułu kosztów zastępstwa procesowego pełnomocnika organu. Ewentualnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy WSA w Gliwicach do ponownego rozpoznania.

W zażaleniu organ wniósł ponadto o dopuszczenie i przeprowadzenie następujących dowodów, na okoliczność ustalenia ich treści oraz wynikających z nich szczegółowo powołanych okoliczności, a także o zwrócenie się do WSA w Gliwicach o przekazanie akt sprawy, w których znajdują się powyższe dokumenty, tj.:

- odpowiedzi organu na skargę na bezczynność organu wraz z załącznikami, złożonej 8 grudnia 2023 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/Gl 428/23,

- pisma procesowego organu z 26 stycznia 2024 r. wraz z załącznikiem, tj. raport: karta korespondencji, złożonego w WSA w Gliwicach 26 stycznia 2024 r. w sprawie o sygn. akt III SAB/Gl 428/23,

- skargi J. K. na bezczynność organu, wniesionej przez skarżącego za pośrednictwem platformy e-PUAP i przekazanej przez organ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach 26 stycznia 2024 r. za pośrednictwem platformy e-PUAP, znajdującej się w aktach sprawy o sygn. akt lll SAB/Gl 428/23 WSA w Gliwicach,

- wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej obejmującej "kopie wszystkich uchwał rady pedagogicznej Szkoły Podstawowej nr 1 w Gliwicach (...) z lat 2021, 2022, 2023",

- pisma Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 5 w Gliwicach z 30 października 2023 r. wysłanego do skarżącego drogą elektroniczną 31 października 2023 r.,

- pisma skarżącego przesłanego do organu drogą elektroniczną 9 listopada 2023 r.,

- decyzji Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 5 w Gliwicach nr ZSP5.013.1.2023 z 22 grudnia 2023 r. o odmowie udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej wraz z potwierdzenie nadania i odbioru przesyłki poleconej,

- odwołania skarżącego od decyzji Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 5 w Gliwicach nr ZSP5.013.1.2023 z 22 grudnia 2023 r. o odmowie udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej,

- zawiadomienia SKO w Katowicach o przekazaniu odwołania,

- decyzji Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 5 w Gliwicach nr ZSP5.013.3.2024 z 23 stycznia 2024 r. o odmowie udostępnienia skarżącemu wnioskowanej informacji publicznej wraz z potwierdzeniem potwierdzenie nadania i odbioru przesyłki poleconej,

- skargi J. K. z 16 lutego 2024 r. ww. na decyzję.

Ponadto organ wniósł o obciążenie wnioskodawcy kosztami postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie, w tym o zasądzenie od wnioskodawcy na rzecz organu kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu przed WSA w Gliwicach oraz w postępowaniu zażaleniowym przed NSA, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika procesowego organu w wysokości podwójnej stawki minimalnej.

W obszernym uzasadnieniu zażalenia organ wskazał m.in., że z uwagi na prace Gminy Gliwice polegające na integracji skrzynki odbiorczej e-PUAP z systemem korespondencji SOD organ nie miał dostępu do skargi na bezczynność organu wniesionej za pośrednictwem platformy e-PUAP, ani nawet nie miał wiedzy o złożeniu tej skargi. Organ miał jedynie wiedzę i dostęp do skargi, która dla organu była dostępna tylko w systemie korespondencji SOD przyjmując tym samym, że skarga została złożona w formie wiadomości mailowej przesłanej przez J. K. na adres e-maila organu i taką też informację organ przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Zdaniem organu wniesienie przez skarżącego skargi do WSA w Gliwicach jest nadużyciem tego uprawnienia. Organ informował bowiem skarżącego, zgodnie z art. 13 ust. 2 u.d.i.p., że wniosek zostanie rozpoznany do 22 grudnia 2023 r. oraz o przyczynach przedłużenia terminu rozpoznania wniosku. Organ przedstawił przesłanki kwalifikacji żądanej informacji jako informacji przetworzonej, obejmujące rozmiar i zakres żądanej informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, w ocenie organu także złożenie wniosku o wymierzenie grzywny wskazuje na nadużycie przez skarżącego prawa do złożenia skargi i wniosku o wymierzenie grzywny.

Organ dodał, że podjął szereg czynności zmierzających do niezwłocznego załatwienia sprawy i rozpoznania wniosku, a także czynił ustalenia niezbędne do sporządzenia odpowiedzi organu na skargę. Podkreślił, że oprócz sporządzenia ww. odpowiedzi, musiał być zaangażowany w sprawie drugiej skargi skarżącego oraz zająć stanowisko w sprawie trzeciego wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Organ, jako instytucja niewyspecjalizowana i niepowołana do udostępnienia informacji publicznej, w krótkim czasie został zmuszony do podejmowania szeregu czynności, co jego zdaniem wskazuje, że nie jest uzasadnione wymierzenie organowi grzywny. Organ powołał szereg okoliczności faktycznych, mających wskazać, iż wniosek skarżącego stanowi nadużycie prawa procesowego, opisując zbiór danych żądanych przez skarżącego.

W piśmie procesowym z 29 lutego 2024 r. organ wniósł o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z odwołania skarżącego od decyzji Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 5 w Gliwicach nr ZSP5.013.1.2023 z 22 grudnia 2023 r., zawiadomienia SKO w Katowicach o przekazaniu odwołania i decyzji Dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 5 w Gliwicach nr ZSP.013.3.2024 z 23 stycznia 2024 r., na okoliczność ustalenia ich treści, w tym celem ustalenia czynności w sprawie podejmowanych przez skarżącego i organ.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie nie zasługuje na uwzględnienie.

Okoliczności niniejszej sprawy uzasadniają zakreślenie ram postępowania i wskazanie na wstępie, iż istotą postępowania zażaleniowego jest kontrola prawidłowości orzeczenia wydanego przez Sąd I instancji. Postępowanie zażaleniowe ma na celu zweryfikowanie prawidłowości działania Sądu pierwszej instancji przy wydawaniu objętego zażaleniem postanowienia (co wynika z art. 194 § 1 p.p.s.a.), a nie ponowne rozpoznanie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Oznacza to, że w rozpoznawanej sprawie rola Naczelnego Sądu Administracyjnego ogranicza się jedynie do kontroli pod względem zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (zob. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Lexis Nexis 2010, s. 212-213; postanowienia NSA z: 2 października 2014 r., II OZ 1009/14; 12 września 2014 r., II OZ 917/14; 23 czerwca 2014 r., II OZ 601/14; 10 października 2013 r., II OZ 862/13; 8 października 2013 r., I OZ 851/13; 21.3. 2013 r., II OZ 194/13; 10 listopada 2011 r., II OZ 1074/11 – orzeczenia dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX). Jednocześnie zgodnie z art. 133 § 1 w zw. z art. 64 § 3 p.p.s.a. Sąd wydaje orzeczenie w sprawie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie akt sprawy. Sąd wydając orzeczenie opiera się na analizie okoliczności sprawy na podstawie akt sprawy, tj. wniosku o wymierzenie grzywny, odpowiedzi organu na wniosek, akt administracyjnych oraz ewentualnie innych dokumentów, dopuszczonych na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Przy czym kompetencja do przeprowadzenia dowodów uzupełniających ma charakter fakultatywny, a nieprzeprowadzenie dowodu z dokumentu, tak jak wskazuje to przepis art. 106 § 3 p.p.s.a., nie może być oceniane jako naruszenie prawa procesowego i to naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyroki NSA z 30 września 2009 r., I OSK 160/09; 21 września 2010 r., I GSK 243/10; 17 kwietnia 2012 r., II OSK 165/11; 25 września 2012 r., II OSK 840/11; 22 czerwca 2021 r., II OSK 2754/18).

Uwzględniając powyższe i odnosząc się do wniosków dowodowych organu zawartych w zażaleniu jak i w piśmie z 29 lutego 2024 r. należy wskazać, iż Naczelny Sąd Administracyjny oddalił ww. wnioski dowodowe, gdyż opisane w nich dokumenty nie są niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie. Część z tych dokumentów została wytworzona już po wydaniu zaskarżonego postanowienia, a zatem jest nieprzydatna pod kątem kontroli prawidłowości tego orzeczenia. Co do pozostałych dokumentów wskazać trzeba, że Sąd I instancji prawidłowo wydał orzeczenie w sprawie z wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie wniosku, odpowiedzi na wniosek, który także zawierał obszerne zarysowanie (na 76 stronach) stanu faktycznego sprawy i dowodów świadczących o podjęciu przez organ szeregu czynności. Dla oceny prawidłowości zaskarżonego postanowienia niezbędna jest analiza akt sprawy tylko i wyłącznie w zakresie, w jakim może to stanowić podstawę jego oceny. Na ocenę tę nie mogą zaś mieć wpływu dokumenty powołane w zażaleniu oraz w piśmie procesowym organu dotyczące szeregu kwestii niezwiązanych bezpośrednio z niniejszą sprawą, a mających uzasadnić okoliczności irrelewantne, takie jak zakres podmiotowy, przedmiotowy i czasowy wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Należy bowiem wyjaśnić, że w postępowaniu w sprawie wymierzenia organowi grzywny za nieprzekazanie skargi sąd nie bada merytorycznej zasadności skargi, a tylko terminowość przekazania skargi wraz z odpowiedzią na skargę i aktami sprawy oraz powody niewywiązania się z tego obowiązku. Przy czym co do powodów nieprzekazania skargi w terminie, okoliczności związane ze złożonym charakterem sprawy i przyczynami określonego działania organu zostały już przez organ podane w odpowiedzi na wniosek i w związku z tym nie ma potrzeby ponownego ich wskazywania w ramach wniosków dowodowych zażalenia. Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod uwagę zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy (art. 133 § 1 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.).

Stosownie do treści art. 55 § 1 p.p.s.a., sąd na wniosek skarżącego może orzec o wymierzeniu organowi grzywny w razie niezastosowania się do obowiązków, o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. Uprawnienie sądu do nałożenia na organ grzywny aktualizuje się zatem w razie łącznego spełnienia dwóch warunków: naruszenia obowiązku przekazania sądowi skargi wraz z kompletnymi i uporządkowanymi aktami sprawy i odpowiedzią na skargę oraz złożenia stosownego wniosku przez skarżącego. Nie budzi przy tym wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że naruszenie obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. jest jedyną materialnoprawną przesłanką wymierzenia organowi grzywny. Obowiązek przekazania akt sprawy ma charakter bezwzględny i sama motywacja organu pozostaje bez znaczenia pod kątem możliwości nałożenia grzywny. Wskazuje na to NSA w uzasadnieniu uchwały z 3 listopada 2009 r. II GPS 3/09 (pub.: orzeczenia.nsa.gov.pl), że ustanowienie terminu na dopełnienie obowiązku przekazania skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy wyklucza jakąkolwiek swobodę organu w tym zakresie, a organ musi dochować terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela także pogląd wyrażony w uzasadnieniu powyższej uchwały, że nałożenie grzywny za przekroczenie terminu z art. 54 § 2 p.p.s.a. wiąże się z funkcją represyjną, albowiem możliwość nałożenia grzywny na organ realizuje konstytucyjne prawo do rozpoznania sprawy sądowej bez nieuzasadnionej zwłoki. Wymierzenie grzywny pełni także funkcję prewencyjną, ponieważ służy również zapobieganiu naruszeniom prawa w przyszłości, tak przez ukarany organ, jak i przez pozostałe organy.

Uwzględniając powyższe stanowisko, dla samej oceny zaistnienia przesłanek wskazanych w art. 55 § 1 p.p.s.a. irrelewantne pozostawały przyczyny nieprzekazania przez organ skargi na bezczynność w zakresie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Prawidłowo Sąd I instancji ustalił, że skarga z 8 listopada 2023 r. wpłynęła do organu 10 listopada 2023 r., a w konsekwencji powinna zostać przekazana do Sądu I instancji do 27 listopada 2023 r. Jak wykazała analiza urządzeń ewidencyjnych Wydziału III Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach przedmiotowa skarga do dnia 24 stycznia 2024 r. nie została przekazana do ww. Sądu. Oznaczało to, iż zostały spełnione przesłanki wymierzenia grzywny z art. 55 § 1 p.p.s.a. Nie ma racji organ, iż wniosek był bezzasadny z uwagi na prace Gminy Gliwice polegające na integracji skrzynki odbiorczej e-PUAP z systemem korespondencji SOD, przez co organ nie miał dostępu do skargi na bezczynność organu wniesionej za pośrednictwem platformy e-PUAP. Należy tu wyjaśnić, iż możliwość wniesienia skargi w formie dokumentu elektronicznego do elektronicznej skrzynki podawczej tego organu wynika z bezwzględnie wiążącego art. 54 § 1a p.p.s.a. i tego uprawnienia jednostki organ nie może podważyć z uwagi na trwające prace techniczne. Tym samym wszelkie okoliczności faktyczne utrudniające dostęp do skrzynki e-PUAP obciążają wyłącznie organ, a nie wnioskodawcę (podobnie NSA w postanowieniu z 20 kwietnia 2021 r., III OZ 262/21).

Odnosząc się do twierdzenia organu, iż przekazał on skargę w formie elektronicznej 26 stycznia 2024 r. należy wskazać, iż twierdzenie to pozostaje bez znaczenia dla oceny prawidłowości postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 24 stycznia 2024 r. Orzekając o wymierzeniu organowi grzywny w dniu 24 stycznia 2024 r. Sąd prawidłowo przyjął, iż w tej dacie skarga nie została prawidłowo przekazana, co wynikało z analizy urządzeń ewidencyjnych sądu. Przy czym okoliczności niniejszej sprawy są odmienne niż w powołanym w zażaleniu postanowieniu WSA w Gliwicach z 14 lutego 2024 r., III SO/Gl 26/23. W orzeczeniu tym Sąd ustalił, iż Dyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr 5 w Gliwicach terminowo przekazał skargę do sądu, aczkolwiek uczynił to w takiej formie, w jakiej wnioskodawca przesłał ją do organu. Okoliczność ta, której nie można odnieść do okoliczności niniejszej sprawy, uzasadniała oddalenie wniosku w sprawie o sygn. akt III SO/Gl 26/23.

Podstawy oddalenia wniosku o wymierzenie grzywny nie mogło stanowić rzekome nadużycie przez wnioskodawcę prawa do sądu. Specyfika postępowania z wniosku o wymierzenie grzywny powoduje, iż w postępowaniu tym bada się tylko i wyłącznie wypełnienie przez organ obowiązków w zakresie przekazania do sądu skargi wraz z odpowiedzią na skargę oraz aktami sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych sporne pozostaje, czy niedopuszczalność skargi powoduje niedopuszczalność wniosku o wymierzenie grzywny. W ocenie sądów podzielających pierwszy pogląd, niedopuszczalność skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego powoduje konieczność odrzucenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny. W ocenie NSA w sprawie o sygn. akt I OZ 325/14 wniosek o wymierzenie organowi grzywny za nieprzekazanie w terminie skargi wraz z aktami sprawy oraz odpowiedzią na skargę może być bowiem rozpoznany jedynie wówczas, gdy skarga dotyczy spraw, o których mowa w art. 3 p.p.s.a., tj. spraw należących do właściwości sądu administracyjnego. W przypadku gdy skarga do sądu administracyjnego jest niedopuszczalna, to również niedopuszczalny jest wniosek o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. (postanowienie NSA: z 24 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OZ 325/14, LEX nr 1574733, ponadto postanowienia NSA: z 6 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OZ 333/16, LEX nr 2081430, z 3 października 2012 r. sygn. akt I OZ 739/12, LEX nr 1269685, z 1 października 2021 r. sygn. akt III OZ 658/21, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast pogląd przeciwny wychodzi z założenia, że w przypadku złożenia wniosku o wymierzenie organowi grzywny w trybie art. 55 § 1 p.p.s.a. należy odróżnić etap orzekania przez sąd co do dopuszczalności samej skargi od orzekania w przedmiocie wniosku o wymierzenie organowi grzywny. Nawet uzasadnione przekonanie organu, że skarga jest niedopuszczalna, bo sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych, nie zwalnia tego organu od obowiązku przekazania tej skargi wraz z odpowiedzią na skargę do sądu administracyjnego. Tego rodzaju wadliwość nie może być eliminowana w drodze nieprzekazania skargi i akt sprawy, ponieważ organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi do sądu administracyjnego, nie jest właściwy do dokonania oceny w przedmiocie dopuszczalności wniesionej skargi (postanowienie NSA z 11 września 2020 r. sygn. akt I OZ 520/20, LEX nr 3160045, ponadto postanowienia NSA: z 17 stycznia 2014 r. sygn. akt I OZ 1259/13, LEX nr 1419496, z 10 września 2013 r. sygn. akt I OZ 748/13, LEX nr 2870361, z 10 maja 2023 r., sygn. akt III OZ 216/23 i z 27 czerwca 2023 r. sygn. akt III OZ 300/23, pub. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc te rozważania do okoliczności sprawy należy wskazać, iż nawet hipotetyczne nadużycie prawa do sądu nie powoduje niedopuszczalności skargi. NSA w składzie orzekającym podziela pogląd M. Jaśkowskiej, iż "[z]jawisko nadużycia prawa może być bowiem zwalczane jedynie za pomocą prawnie dopuszczalnych mechanizmów, dostępnych organom i sądom, które mogą w tym celu wykorzystywać istniejące luzy decyzyjne, dokonując odpowiedniej wykładni, oceny stanu faktycznego czy decydując o skutku prawnym z uwzględnieniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności" (M. Jaśkowska, Nadużycie publicznego prawa podmiotowego jako przesłanka ograniczenia dostępu do sądu w sprawach z zakresu informacji publicznej, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2018, nr 1, s. 40). Skoro art. 58 p.p.s.a. nie statuuje przesłanki odrzucenia skargi w postaci nadużycia prawa do sądu, to wywodzenie takiej przesłanki w drodze wykładni rozszerzającej prowadziłoby do niedopuszczalnego, pozaustawowego ograniczenia prawa do sądu Jak wskazuje M. Jaśkowska, "W postępowaniu sądowoadministracyjnym z uwagi na brak wyraźnego uregulowania nadużycia prawa tym bardziej nie należy dopuszczać szerszych ograniczeń prawa do sądu powołujących się na taką koncepcję" – tamże, s. 36, por. postanowienie NSA z 16 października 2015 r., I OSK 1992/14, LEX nr 1975884). Reasumując, na ewentualne nadużycie prawa do sądu organ może powołać się nie na etapie wniosku o wymierzenie grzywny, a dopiero w postępowaniu sądowym, którego przedmiotem jest ocena zasadności skargi.

W takim stanie rzeczy spełnienie przesłanek z art. 55 § 1 p.p.s.a. uprawniało Sąd I instancji do wymierzenia organowi grzywny. Jak już wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje w postępowaniu zażaleniowym legalność stanowiska zajętego w zaskarżonym postanowieniu. Prawidłowe skonstruowanie zażalenia, którego polega na nienaruszeniu istoty tego środka prawnego, sprowadza się do próby podważenia oceny dokonanej przez podmiot, który wydał dane postanowienie lub zarządzenie (zob. postanowienie NSA z 23 września 2010 r., II FZ 464/10, LEX nr 603704; A. Kabat [w:] B. Dauter, M. Niezgódka-Medek, A. Kabat, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021, art. 194). Skoro w postępowaniu z wniosku o wymierzenie organowi grzywny na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a. wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu przysługuje – w przypadku stwierdzenia zaistnienia przesłanek do wymierzenia grzywny – luz decyzyjny, to Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzając legalność zaskarżonego postanowienia nie może ingerować w podjęte rozstrzygnięcie.

Motywacja organu i okres naruszenia obowiązku z art. 54 § 2 p.p.s.a. może natomiast mieć wpływ na ocenę, czy nałożenie grzywny w określonej wysokości znajduje w danej sytuacji uzasadnienie. W orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż orzeczenie sądu w przedmiocie nałożenia grzywny na organ ma charakter uznaniowy, a sąd powinien wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym także przyczyny niewypełnienia obowiązku (powołana wyżej uchwała NSA w sprawie II GPS 3/09, ponadto postanowienie NSA z 22 maja 2014 r. sygn. akt I OZ 382/14). Za NSA orzekającym w sprawie o sygn. akt I OZ 1259/13 przyjąć także należy, że sąd administracyjny - rozważając zasadność grzywny i miarkując jej wysokość - może brać pod uwagę takie okoliczności, jak m.in. charakter, pozycję i sytuację organu administracji; przykład, jaki postępowanie tego organu daje innym; wagę uchybienia w świetle standardów państwa prawnego; potrzebę kształtowania autorytetu wymiaru sprawiedliwości w optyce organów; a wreszcie i to, czy wnioskujący o wymierzenie grzywny będzie mógł mieć obiektywne poczucie, że wymierzona grzywna i związana z nią dolegliwość dla organu jest proporcjonalna do negatywnych konsekwencji, jakie wnioskującemu o wymierzenie grzywny przyniosło niedopełnienie przez organ dyspozycji art. 54 § 2 p.p.s.a., a więc, czy grzywna spełni wymogi sprawiedliwości naprawczej.

W ocenie NSA grzywna w wysokości 500 zł została wymierzona z uwzględnieniem wszelkich okoliczności sprawy. Wysokość grzywny pozostaje w dolnych granicach określonych w art. 55 § 1 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. Przy czym zastosowanie art. 55 § 1 p.p.s.a. nie jest uzależnione od stwierdzenia, iż do nieprzekazania skargi doszło z uwagi na umyślne działanie organu. Nie są zatem trafne wywody zażalenia, jakoby nieumyślny charakter naruszenia nakazywał odstąpienie od wymierzenia grzywny. Organ w zażaleniu przyznaje, iż już po wymierzeniu grzywny, 26 stycznia 2024 r. na skutek działań informatyków z Urzędu Miejskiego w Gliwicach był w stanie odszukać i przekazać skargę do WSA w Gliwicach. Oznacza to, iż organ dopuścił się niedopatrzenia i dopiero po wydaniu niekorzystnego orzeczenia podjął działania pozwalające na skuteczne wywiązanie się z obowiązku przekazania skargi. W takim stanie rzeczy bezzasadne jest stanowisko zażalenia, jakoby niezasadne było wymierzenie organowi grzywny. Grzywna z art. 55 § 1 p.p.s.a. pełni także funkcję prewencyjną, dyscyplinując organ do podjęcia działań umożliwiających terminowe przekazywanie skarg także w przyszłości.

Na marginesie należy wskazać, iż organ nie sprostał wymogom z art. 194 § 3 p.p.s.a. w zakresie zwięzłego uzasadnienia zażalenia. Argumentacja niniejszego zażalenia została zawarta na 87 stronach. W znacznej mierze w zażaleniu skupiono się nie na przedstawieniu argumentacji prawnej przemawiającej za nietrafnością stanowiska Sądu I instancji, a na przedstawieniu, a w istocie powieleniu treści odpowiedzi na wniosek, w zakresie przedstawienia stanu faktycznego sprawy i szczegółowego opisu zakresu przedmiotowego wniosków o udostępnienie informacji publicznej. W ocenie NSA wymóg "zwięzłości" zażalenia można odczytywać nie tylko jako uprawnienie strony, a jako obowiązek zmierzający do zapewnienia lojalności procesowej stron postępowania, przyczyniając się do usprawnienia przebiegu postępowania przed sądem administracyjnym. Jakkolwiek uchybienie treści art. 194 § 3 p.p.s.a. w tym zakresie nie powoduje niedopuszczalności zażalenia, to zdecydowanie nie sprzyja zachowaniu przejrzystości tego pisma procesowego.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 w związku z art. 197 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie.