II SA/Łd 37/15 - Wyrok

Data orzeczenia	2015-03-03	
Data wpływu	2015-01-16	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Anna Stępień
Barbara Rymaszewska /przewodniczący sprawozdawca/
Grzegorz Szkudlarek	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Sygn. powiązane	II OSK 1497/15	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591; art. 101 ust. 1 i 3; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
Dz.U. 2012 nr 0 poz 270; art. 53 par. 2, art. 151; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.	
Sentencja
Dnia 3 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień Sędzia NSA Grzegorz Szkudlarek Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 roku sprawy ze skargi Stowarzyszenia A z siedzibą w A. na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 19 grudnia 2013 r. nr LI/525/13 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Aleksandrów Łódzki dla fragmentu obrębu A 1 przyległego do północnej pierzei Placu Kościuszki oddala skargę. LS	
Uzasadnienie
Stowarzyszenie A z siedzibą w Ł. w dniu 23 maja 2014 roku zaskarżyło do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 19 grudnia 2013r. nr LI/525/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Miasta Aleksandrów Łódzki dla fragmentu obrębu A-l przyległego do północnej pierzei Placu Kościuszki. Stowarzyszenie zarzuca rażące naruszenie przepisów art. 15 ust. 1 w związku z art. 9 ust. 4, art. 17 w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm., dalej jako u.p.z.p.), polegające na nadużyciu władztwa planistycznego gminy, tworzenie planu przy braku ostatecznej wersji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dl tego samego terenu. W ocenie strony skarżącej organ planistyczny naruszył tym samym zasady sporządzania planu miejscowego, tj. przepis art. ust. 1 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto dopuszczono się naruszenia rzeczywistej zgodności treści ww. miejscowego planu z treścią studium gminnego, a także naruszenia przepisu art. 17 u.p.z.p., jak również prawa skarżącego do rozpatrzenia merytorycznych uwag dotyczących projektu ww. kwestionowanego planu miejscowego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że pismem z dnia 18 marca 2014r. wezwano Radę Miejską w Aleksandrowie Łódzkim do usunięcia naruszenia prawa polegającego na wprowadzeniu do obrotu prawnego uchwały nr LI/525/13 z dnia 19 grudnia 2013r., która była tworzona w czasie, kiedy nie było jeszcze ostatecznej wersji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki. Uchwałą Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia [...] kwietnia 2014r. organ ten - argumentując złożoność sprawy oraz konieczność zapoznania się z nią - postanowił rozpatrzeć ww. wezwanie do dnia 31 maja 2014r.

Stowarzyszenie podkreśliło, że uchwała w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki została podjęta 28 listopada 2013 r. (uchwała nr L/517/13 z dnia 28 listopada 2013r.), natomiast już dnia 19 grudnia 2013r. Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim uchwaliła miejscowy plan dla fragmentu obrębu A-1 przyległego do północnej pierzei Placu Kościuszki (skarżona niniejszym uchwała nr LI/525/13 z dnia 19 grudnia 2013r.). Z punktu widzenia trybu procedowania w przedmiocie planu miejscowego ustanowionego w przepisie art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zachowanie prawidłowej kolejności tworzenia planu miejscowego objętego skarżoną uchwałą nr LI/525/13 oraz jego wszystkich etapów było niewykonalne.

W ocenie strony skarżącej uchwalenie planu miejscowego w tak krótkim czasie po uchwaleniu studium spowodowało, że niemożliwym było zachowanie przez organ planistyczny terminu wynikającego art. 17 pkt 11 ustawy terminu 14 dni na wniesienie uwag dotyczących projektu planu przez uprawnione podmioty. W konsekwencji skarżące stowarzyszenie również zostało pozbawione gwarantowanego tym przepisem prawa do wniesienia merytorycznych uwag, bowiem w momencie wyłożenia tego projektu planu miejscowego nie było jeszcze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki. Dlatego też Stowarzyszenie nie zgłosiło uwag do tworzonego planu, nie uczestniczyło w dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie kwestionowanego planu rozwiązaniami (na etapie poprzedzającym jego uchwalenie), bowiem konsekwentnie stoi na stanowisku, że dopiero po uchwaleniu studium gminnego można było zgłaszać skutecznie uwagi dotyczące projektu kwestionowanego niniejszą skargą planu miejscowego.

Na tej podstawie strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały nr LI/525/13 Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 19 grudnia 2013r. oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim wniosła o odrzucenie skargi, a w przypadku uznania przez sąd, iż brak jest podstaw do odrzucenia skargi, o jej oddalenie.

W ocenie organu skarga w niniejszej sprawie została złożona przedwcześnie, bowiem skarżący wystąpili ze skargą zanim jeszcze Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim (działając z zachowaniem stosownych terminów) ustosunkowała się merytorycznie do zarzutów zawartych w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Tym samym, w dacie wystąpienia ze skargą nie została spełniona przesłanka bezskuteczności wezwania do usunięcia naruszenia prawa wskazana w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Z tego względu skarga winna ulec odrzuceniu.

Odnosząc się natomiast do tak sformułowanego naruszenia prawa Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim podniosła, że do sporządzenia planu miejscowego przystąpiła 20 grudnia 2012 roku (uchwałą Nr XXXIV/320/13) zaś wykonanie uchwały zleciła Burmistrzowi Aleksandrowa Łódzkiego. W owym czasie toczyła się procedura zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki, która była na etapie rozpatrywania uwag złożonych po wyłożeniu jego projektu do publicznego wglądu. Uwagi te zostały rozpatrzone przez Burmistrza właściwymi zarządzeniami wydawanymi sukcesywnie pomiędzy 27 lutego a 25 marca 2013 roku. Po zakończeniu rozpatrywania uwag do studium, w dniu 19 kwietnia 2013 roku, podpisano umowę z wykonawcą projektu planu. W dniu 25 kwietnia 2013 roku Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim rozstrzygnęła w uchwałami kwestię nieuwzględnionych lub nie w pełni uwzględnionych przez Burmistrza uwag. Projektant przedmiotowego planu podjął wstępne czynności projektowe, związane z analizą uwarunkowań formalnych, prawnych i przestrzennych obszaru opracowania. W dniu 27 czerwca 2013 roku, uchwałą Nr XLIII/451/13 Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim przyjęła Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki. Po tym dniu został wykonany projekt skarżonego planu, który uwzględnił wszystkie występujące w jego obszarze zagadnienia merytoryczne wymienione w ustępach 2 i 3 art. 15 ustawy. Wystąpieniem z dnia 9 lipca 2013 roku projekt planu został przedstawiony właściwym organom i instytucjom do uzgodnień i wyrażenia stosownych opinii.

Z przytoczonych kroków proceduralnych wynika, że przystąpiono do sporządzania planu w trakcie rozpatrywania uwag do wyłożonego na przełomie lipca i sierpnia 2013 roku projektu studium, podpisano umowę z wykonawcą projektu planu po zakończeniu rozpatrywania uwag do studium, projekt planu wykonano po uchwaleniu studium i następnie przedstawiono do opiniowania i uzgodnień, zatem zarzut rażącego naruszenia artykułu 15 ust. 1 jest zdaniem organu nietrafny.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia "rzeczywistej zgodności" skarżonego planu ze studium organ podkreślił, że zgodność miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stwierdza się, porównując przeznaczenia terenów w obszarze planu z przeznaczeniem ustalonym w studium. Porównania tego dokonuje się tak w zakresie przestrzennym, jak też badając ustalenia tekstów obu dokumentów. Momentem badania owej zgodności, a w zasadzie faktu nienaruszania, jest proces uchwalania planu miejscowego. Badania tego dokonuje organ uchwałodawczy. W tym miejscu organ nadmienił, że uchwała XLIII/451/13 przyjmująca Studium została wyeliminowana z obrotu prawnego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Łódzkiego z dnia 2 sierpnia 2013 roku (PNK-I.4131.1060.2013). W jego wyniku projekt studium został ponownie wyłożony do publicznego wglądu w dniach 27 sierpnia 27 września 2013 roku. Rozwiązania planistyczne w obszarze objętym skarżonym planem, w wersji zarówno powtórnie wykładanej jak też ostatecznie uchwalonej w dniu 28 listopada 2013 roku (uchwała L/517/13) są identyczne z rozwiązaniami uchwalonymi w dniu 27 czerwca 2013 roku (uchwała XLIII/451/13). Przeznaczenie oznaczone w przedmiotowym planie symbolem UC oznacza tereny zabudowy usługowej z możliwością rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Z kolej przeznaczenie dla obszaru planu w studium jest oznaczone symbolem Uc, co oznacza tereny usług centrotwórczych - handel, usługi finansowe, administracja, gastronomia, możliwość realizacji centrum handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Granice obszaru planu pokrywają się z granicami terenu oznaczonego w studium jako Uc. W ocenie organu z powyżej przytoczonych ustaleń zarzut naruszenia rzeczywistej zgodności treści miejscowego planu z treścią studium jest nieprawdziwy. Tego faktu nie zmienia obecność terenu oznaczonego w planie jako E (teren urządzeń infrastruktury technicznej - stacja energetyczna), gdyż w studium dla terenu Uc - tereny infrastruktury technicznej określono jako funkcje towarzyszące.

W ocenie organu wbrew twierdzeniu strony skarżącej procedura sporządzania projektu planu była kompletna i przeprowadzona zgodnie z art. 17 ustawy, co potwierdza dokumentacja prac planistycznych. Natomiast wszelkie rozważania strony skarżącej w zakresie niemożności dotrzymania terminów zapisanych w art. 17 ustawy opierają się na błędnym założeniu że procedura planistyczna rozpoczęła się w dniu ponownego uchwalenia studium.

Organ podniósł także, że w toku wyłożenia oraz w terminie składania uwag do wyłożonego projektu planu żadna uwaga w tym od strony skarżącej nie wpłynęła. Mając to na uwadze, trudno uznać za słuszny zarzut braku rozpatrzenia nie tylko merytorycznych, ale też jakichkolwiek innych uwag, ponieważ żadne uwagi nie wpłynęły. Gdyby zostały one wniesione, Burmistrz Aleksandrowa Łódzkiego oraz Rada Miejska w Aleksandrowie Łódzkim z pewnością podjęli by konieczne czynności.

Na koniec organ wyjaśnił, że pierwotnie cała procedura sporządzenia studium zakończyła się 27 czerwca 2013 roku. Po dniu 27 czerwca 2013 roku Burmistrz miał więc pełne prawo stworzyć w oparciu o to studium projekt planu i uczynił to. Następnie przedstawił go w dniu 4 lipca 2013 roku swemu organowi doradczemu ( Gminnej Komisji Urbanistyczno - Architektonicznej), a po jej pozytywnej opinii - organom właściwym do uzgodnień i opiniowania (w dniu 9 lipca 2013 roku.). Fakt trwania powtórzonej procedury uchwalania studium w żadnym razie nie wyklucza składania uwag do wyłożonego planu. Tym bardziej, że merytoryczne rozwiązania planistyczne dotyczące obszaru planu, zawarte w aktualnym studium nie zostały zmienione względem uchwały z dnia 27 czerwca 2013 roku, w której uzyskały swój obecny kształt. Natomiast wyłożenie projektu planu, który uzyskał pozytywne opinie i został uzgodniony, rozpoczęło się po zakończeniu powtarzanej procedury wyłożenia nowego studium. Nie można więc twierdzić, że rozwiązania planistyczne studium dla obszaru skarżonego planu nie były znane. A jeśliby nawet takie wątpliwości istniały to właściwym sposobem ich wyartykułowania jest złożenie uwagi, która jest przedmiotem dwustopniowego rozpatrywania i rozstrzygania. Zdaniem organu pomiędzy uchwaleniem studium a uchwaleniem planu miejscowego upłynęło wystarczająco dużo czasu, aby można było z całą dokładnością przebadać zgodność projektu planu z obowiązującym studium.

Postanowieniem z dnia 9 października 2014r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zawiesił postępowanie sądowoadministracyjne do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt II SA/Łd 614/14, której przedmiotem zaskarżenia była uchwała Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 28 listopada 2013r., nr L/517/13 w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki.

W dniu 16 stycznia 2015r., wobec prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt II SA/Łd 614/14 (połączonej do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia razem ze sprawą o sygn. akt II SA/Łd 492/14), na uchwałę Rady Miejskiej w Aleksandrowie Łódzkim z dnia 28 listopada 2013r., nr L/517/13, w przedmiocie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Aleksandrów Łódzki, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowił podjąć zawieszone postępowanie sądowoadministracyjne w niniejszej sprawie, której nadano nową sygn. akt II SA/Łd 37/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontroli sądu zostały poddane tryb, procedura uchwalania i treść uchwały o zmianie planu zagospodarowania przestrzennego. Skarga została zatem złożona na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm. - dalej: u.s.g.). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Poza sporem jest, że zaskarżona uchwała należy do aktów w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Niewątpliwie też Stowarzyszenie wezwało organ do usunięcia naruszenia prawa. Wbrew twierdzeniom organu skarżący zachował termin do wniesienia skargi. Bieg terminu rozpoczął się dnia 25 marca 2014r (data wpływu do organu wezwania skarżącego z dnia 18 marca 2014 roku do usunięcia naduszenia prawa). Faktem jest, że Rada nie załatwiła sprawy w terminach określonych w przepisach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym (art. 101 ust. 3 u.s.g.). Wobec tego strona prawidłowo, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, wniosła skargę do tutejszego Sądu w dniu 23 maja 2014 roku, jak tego wymaga art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm. - dalej: p.p.s.a.). Przepis ten ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g.

Podkreślić przy tym należy, że żaden przepis ustawy o samorządzie gminnym czy p.p.s.a. nie daje podstaw do określenia przez organ innego terminu do odpowiedzi na wezwanie, niż określone w powołanym art. 53 p.p.s.a. Ustalenie przez Radę Gminy tego terminu z przekroczeniem terminu wskazanego w art. 53 p.p.s.a. jako pozbawione podstaw prawnych nie mogło być skuteczne. Wobec tego zarzut przedwczesności skargi jest bezzasadny.

Z treści przytoczonego wcześniej przepisu art. 101 u.s.g. wynika, że przed przystąpieniem do badania zasadności zarzutów skargi należy wyjaśniać, czy pochodzi ona od podmiotu, którego interes prawny został naruszony kwestionowaną uchwałą. Znaczenie interesu prawnego z art. 101 u.s.g. należy wiązać przede wszystkim z ustalonym rozumieniem tego pojęcia na gruncie art. 28 k.p.a. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących a zaskarżonym aktem. Związek ten musi być aktualny i musi dotyczyć takiej sytuacji prawnej, którą można określić jako własną, indywidualną i konkretną danej osoby lub podmiotu. (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 677/11- Lex nr 1082796). Skarżący winien wykazać, że zaskarżona uchwała godzi w jego sferę prawną przez wywołanie negatywnych następstw prawnych, np. przez zniesienie, ograniczenie czy też uniemożliwienie realizacji jego uprawnienia lub interesu prawnego.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku w sprawie II SA/Łd 492/14 w sprawie ze skargi m.in. Stowarzyszenia na uchwałę w sprawie Studium dla tego samego terenu, w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że organizacja społeczna składając skargę na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. powinna wykazać nie tylko zwykły związek między przedmiotem zaskarżonej uchwały a własnymi celami statutowymi, lecz także powinna wykazać związek, polegający na tym, że konkretne regulacje uchwały powodują ograniczenie lub pozbawienie jej konkretnych uprawnień lub powodują nałożenie na nią konkretnych obowiązków, a więc że pogarszają jej sytuację prawną (vide wyroki NSA: z dnia 12 marca 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1761/12 oraz z dnia 13 marca 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 2334/11, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 1017/12, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wskazać trzeba, że strona skarżąca wywodzi naruszenie zaskarżoną uchwałą własnego interesu prawnego, powołując się na cele określone w statucie stanowiącym podstawę jej działania. Jak wynika ze statutu Stowarzyszenia, celem jego działania jest m.in. propagowanie postaw i inicjatyw sprzyjających przedsiębiorczości i aktywności gospodarczej, obrona interesów członków Stowarzyszenia, otwartość na potrzeby środowiska lokalnego poprzez tworzenie programów strategii działania na jego rzecz i propagowanie idei gospodarki rynkowej. Niewątpliwie sprzeciw wobec dopuszczenia lokalizacji sklepów wielkopowierzchniowych na terenie Aleksandrowa Łódzkiego świadczy o konflikcie interesów ekonomicznych, faktycznych. Jednakże zapis planu dopuszczającego lokalizację sklepów wielkogabarytowych nie stanowi o naruszeniu interesu prawnego członków Stowarzyszenia, ani organizacji jako całości. W motywach skargi nie wyjaśniono, na czym polega realny, bezpośredni i niekorzystny wpływ rozwiązań kwestionowanej uchwały na sytuację prawną Stowarzyszenia i jego członków.

Stowarzyszenie A zakwestionowało prawidłowość procedury i trybu uchwalania planu. Jednakże w naruszeniu przepisów procedury planistycznej, zasad i trybu uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże, wbrew twierdzeniom skargi, w uchybieniu procedur planistycznych nie można skutecznie poszukiwać naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Procedura ta jest kontrolowana przez sąd administracyjny dopiero wówczas, gdy strona skarżąca wykaże, że został naruszony jej interes prawny (vide wyroki NSA: z dnia 26 lutego 2008 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 1765/07, z dnia 30 maja 2012 r. w sprawie o sygn. akt II OSK 643/12, wyroki WSA: w Warszawie z dnia 20 czerwca 2008 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 789/08, w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 5 grudnia 2013 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Go 736/13, wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z uwagi na powyższe uznać należy, że Stowarzyszenie w istocie nie wykazało legitymacji skargowej do zaskarżenia kwestionowanej uchwały , nie podało żadnej konkretnej normy materialnoprawnej, której naruszenie uzasadniłoby jego legitymację skargową. Ta okoliczność, bez względu na wagę dostrzeganych uchybień w toku uchwalenia planu, czyni bezprzedmiotową oceną zarzutów skargi.

Z uwagi na powyższe sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako niezasadną.

ds