III OSK 7450/21 - Wyrok

Data orzeczenia	2023-02-15	
Data wpływu	2021-12-02	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Dariusz Chaciński
Olga Żurawska - Matusiak
Tamara Dziełakowska /przewodniczący sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6262 Radni
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze	
Hasła tematyczne	Samorząd terytorialny	
Sygn. powiązane	II SA/Wa 102/21	
Skarżony organ	Wojewoda	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania	
Powołane przepisy	Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 90 par. 1, art. 91 par. 2, art. 133 par. 1, art. 141 par.4; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 lipca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 102/21 w sprawie ze skargi L. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego 1) oddala skargę kasacyjną, 2) zasądza od L. P. na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 240 (dwustu czterdziestu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.	
Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z 28 lipca 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 102/21) oddalił skargę L. P. na zarządzenie zastępcze Wojewody Mazowieckiego z [...] listopada 2020 r. w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Pismem z 9 kwietnia 2020 r. Wójt Gminy [...] zwrócił się do Wojewody Mazowieckiego o rozpatrzenie wątpliwości dotyczących zakazu łączenia mandatu radnego przez skarżącego z określonym rodzajem działalności.

W odpowiedzi na wniosek Wojewody Rada Gminy [...] podjęła uchwałę z 19 maja 2020 r. w sprawie wyrażenia stanowiska dotyczącego wystąpienia Wojewody Mazowieckiego, w której nie podzieliła zarzutów Wójta w tej kwestii. Z kolei z pisma Wójta wynikało, że ww. radny nadal sprawuje mandat, a działalność transportową, którą prowadził, świadczył na rzecz spółki, której właścicielem udziałów jest w 100% Gmina [...].

Pismem z 10 czerwca 2020 r. Wójt Gminy [...] przesłał kopie faktur wystawionych przez "[...]" L. P. oraz umów najmu zawartych pomiędzy radnym a spółką Gminne Przedsiębiorstwo Komunalne [...] sp. z o.o. Z przedstawionych ponad osiemdziesięciu faktur wynikało, że ww. przedsiębiorca dokonał sprzedaży usług transportowych na rzecz Spółki. Ponadto z wyjaśnień Wójta przekazanych organowi 10 kwietnia 2020 r. wynikało, że ww. Spółka zakupiła od firmy radnego używany pojazd, z tytułu którego została wystawiona faktura na kwotę 30.300,00 zł.

Z wyjaśnień Rady Gminy [...] wynikało z kolei, że:

– radny L. P. złożył ślubowanie 22 listopada 2018 r.;

– Spółka [...] dokonywała opłat za faktury wystawiane przez firmę L. P. ze środków własnych pochodzących z prowadzonej działalności;

– radny był zatrudniony w Spółce na podstawie umowy o pracę, Spółka miała też podpisaną umowę z firmą transportową L. P. "[...]".

Z kolei z oświadczenia radnego wynikało natomiast, że:

– nigdy nie nawiązywał stosunku pracy z Urzędem Gminy;

– nigdy nie pełnił funkcji kierownika jednostki organizacyjnej gminy ani jego zastępcy;

– nigdy nie prowadził działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, a także nie zarządzał taką działalnością, nie był także przedstawicielem lub pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

Pismem z 4 września 2020 r. Wojewoda wezwał Radę Gminy do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu radnego, która w odpowiedzi podjęła uchwałę z 17 września 2020 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Zarządzeniem zastępczym z [...] listopada 2020 r. Wojewoda Mazowiecki na podstawie art. 98a ust. 2 w związku z art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm.) w związku z art. 383 § 1 pkt 5 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1319), po zawiadomieniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, stwierdził wygaśnięcie mandatu radnego Rady Gminy [...] L. P. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności, to jest poprzez prowadzenie działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Jak wyjaśnił organ, radny prowadził działalność gospodarczą w okresie od 6 listopada 1986 r. do 23 grudnia 2019 r., jako przedsiębiorca będący osobą fizyczną pod firmą L. P., którego przeważającą działalnością gospodarczą był 49.41.Z. Transport drogowy towarów. Jak wynika z kolei z przesłanych faktur ww. przedsiębiorca dokonał sprzedaży usług transportowych na rzecz Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego [...] sp. z o.o. Nadto Spółka zakupiła od radnego używany pojazd, z tytułu którego została wystawiona faktura na kwotę 30.300,00 zł. Biorąc pod uwagę stan faktyczny sprawy, Wojewoda uznał, że zakaz wynikający z art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ma charakter bezwzględny, zaś wypłacone za usługę wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy. Wyłączny udział gminy w kapitale zakładowym spółki z o. o. powoduje, że majątek tej spółki jest mieniem samorządowym, komunalnym. Naruszenie ww. zakazu skutkowało natomiast wygaśnięciem mandatu radnego.

Skargę na powyższe zarządzenie zastępcze złożył L. P., zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 105 § 1 K.p.a. oraz art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 44 w zw. z 155 § 2 w zw. z art. 750 k.c., a także w związku z art. 7 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Mazowiecki wniósł o jej oddalenie.

Na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. Sąd dopuścił dowód z dokumentów załączonych do skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił powyższą skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznając sprawę na posiedzeniu niejawnym w oparciu o zarządzenie Przewodniczącego Wydziału II WSA w Warszawie z 28 czerwca 2021 r. wydane na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Za chybione uznał Sąd pierwszej instancji zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wyjaśniając, że w procedurze wygaszania mandatu radnego nie stosuje się ich, ale przepisy ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy i ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Ponieważ art. 98a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie odsyła do stosowania przepisów K.p.a., to nie można zarzucić organowi naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. przy wydawaniu zarządzenia zastępczego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ, wydając skarżone zarządzenie zastępcze w sposób prawidłowy wyjaśnił, dlaczego zachodzi przesłanka do stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego, a przede wszystkim jednoznacznie wykazał, iż zachodzą przesłanki zastosowania art. 98a ust. 2 w związku z art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego.

Wskazując następnie na antykorupcyjny charakter art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że to na osobie radnego spoczywa ułożenie takiego biegu spraw dotyczących prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej lub zarządzania taką działalnością, by nie dochodziło do kolizji z tym przepisem. W konsekwencji, osoby pełniące funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej, których celem jest zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje mogące podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność. Zakaz ten ma na celu z jednej strony ochronę mienia publicznego przed jego wykorzystaniem przez osoby, które sprawując mandat mają m. in. dbać o to mienie, a z drugiej strony, praw innych członków tworzących wspólnotę gminną, którzy nie mają tak ułatwionego dostępu do korzystania z tego mienia. Celem jego wprowadzenia było zapobieganie powstawaniu sytuacji sprzyjających korupcji i wykorzystywania stanowisk publicznych dla własnych, prywatnych celów. W przepisie art. 24f ust. 1 ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Przepis ten używa przy tym pojemnego określenia "wykorzystanie mienia" i nie ogranicza zakazu do "własności" ani do bezpośredniego "zarządzania" mieniem komunalnym gminy. Jak podkreślił Sąd, "wykorzystywanie mienia" jest pojęciem znaczeniowo bardzo szerokim, obejmującym wiele różnorakich stosunków prawnych i faktycznych. Wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego i nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Pojęcie "mienia komunalnego" obejmuje aktywa, które stanowią nie tylko nieruchomości gruntowe oraz budynki i budowle (majątek trwały), ale także środki pieniężne. Taki sposób rozumienia mienia komunalnego wynika z art. 43 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 44 Kodeksu cywilnego. Wypłacone za usługę wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy, a zatem jest realizacją wyrażonej w pieniądzu należności pochodzącej z praw majątkowych gminy. Usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych – korzysta z mienia gminnego.

Mając powyższe na uwadze, Sąd pierwszej instancji uznał, że prawidłowo ustalony przez Wojewodę stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie przepisów art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarżący do 23 grudnia 2019 r. prowadził działalność gospodarczą pod firmą [...]. W ramach prowadzonej działalności gospodarczej od 2014 r., na podstawie zawieranych kolejno umów najmu, świadczył usługi transportowe samochodem ciężarowym stanowiącym jego własność na rzecz Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego [...] sp. z o. o., w której Gmina [...] ma 100% udziałów. Ostatnia umowa zawarta została na okres od 2 stycznia 2019 r. do 31 grudnia 2019 r. Równocześnie skarżący w listopadzie 2018 r. objął funkcję radnego Gminy [...] na kolejną pięcioletnią kadencję. Odpłatne usługi na rzecz Gminnego Przedsiębiorstwa Komunalnego [...] sp. z o.o., skarżący świadczył natomiast do grudnia 2019 r., a w grudniu 2019 r. zawarł ze Spółką [...] umowę sprzedaży samochodu ciężarowego, którym świadczył wcześniej na rzecz tej Spółki usługi. Gmina [...] posiada 100% udziałów w Spółce. Wyłączny udział gminy w kapitale zakładowym spółki powoduje, w myśl art. 43 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, że majątek tej spółki jest mieniem samorządowym, komunalnym. Wypłacone wynagrodzenie z tytułu świadczonych usług transportowych jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminnej spółki i pochodzi z majątku gminy. Oznacza to, że skarżący prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Taka sytuacja wyczerpuje przesłanki z art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Niewątpliwie wykonanie odpłatnej usługi na rzecz gminnej spółki stanowi wykorzystanie mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej w ujęciu art. 3 ustawy z 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 162).

Jak przyjmuje się w orzecznictwie, wynagrodzenie za usługi wykonywane na rzecz gminy (jednostki komunalnej) i wypłacone usługodawcy z budżetu gminy mieści się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami "z wykorzystaniem mienia komunalnego". Z tego powodu usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych, korzysta z mienia gminnego. Tak więc, skoro w ujęciu rachunkowym środki finansowe stanowią aktywa pieniężne, to są składnikiem majątku danej jednostki, a w konsekwencji wypłata ich usługodawcy (przedsiębiorcy) stanowi o działalności prowadzonej z wykorzystaniem mienia komunalnego.

W ocenie Sądu pierwszej instancji w zaskarżonym zarządzeniu zastępczym Wojewoda Mazowiecki prawidłowo dokonał wykładni i zastosowania art. 24f ust. 1 i ust. 1a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, co do wykorzystywania mienia komunalnego. Mienie pozostające w zarządzie, czy użytkowaniu spółki, w której gmina ma 100% udziałów jest mieniem komunalnym. Art. 24f ust. 1 nie uzależnia natomiast ustalenia wystąpienia przesłanki prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego od stwierdzenia sposobu wykorzystania mienia komunalnego (bezpośrednio, czy pośrednio do prowadzonej działalności). Nie uzależnia też od formy nawiązania stosunku prawnego wykorzystywania mienia komunalnego. Nie można więc uznać, że zawarcie umowy najmu przy czynszu umownym wyklucza wystąpienie przesłanki wykorzystywania mienia komunalnego.

Art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie wprowadził też dla ustalenia wystąpienia przesłanki wykorzystywania mienia komunalnego czasu nawiązania stosunku prawnego, będącego podstawą do wykorzystywania mienia komunalnego. Z art. 24 ust. 1a wynika, że jeżeli radny prowadził działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego obowiązuje go nakaz zaprzestania tej działalności w ustawowo określonym terminie, pod sankcją wygaśnięcia mandatu (art. 383 Kodeksu wyborczego). Okoliczność zatem, że skarżący świadczył usługi na rzecz gminnej spółki jeszcze przed objęciem funkcji radnego nie ma w tym wypadku znaczenia. W ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania był zobowiązany do zaprzestania świadczenia usług na rzecz gminnej spółki w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, czego nie uczynił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył L. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

– obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 133 § 1 P.p.s.a. poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i nieodniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze,

2. naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu skarżonego wyroku podstawy i przyczyn nierozpoznania zarzutów podniesionych w skardze,

– naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

3. art. 45 ust 1 Konstytucji RP oraz art. 47 zd. 2 Karty Praw Podstawowych UE - poprzez ich niezastosowanie i rozstrzyganie sprawy bez udziału strony i na posiedzeniu niejawnym mimo niezaistnienia przesłanek do przeprowadzenia w tym trybie posiedzenia na podstawie przepisu art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r, o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych i niekonstytucyjności takiego przepisu, jak też wyznaczenie posiedzenia niejawnego wbrew wytycznym wynikającym z § 1 ust 2 zarządzenia nr 12 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 maja 2021 roku.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie pierwszego i drugiego zarzutu skarżący wskazał na niewłaściwą wykładnię art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art 44 k.c. w zw. z 155 § 2 k.c. w zw. z art. 750 k.c., który to zarzut sprowadzał się do tego, że hipotezą art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym nie jest objęty przypadek zapłaty za usługi świadczone przez radnego w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, gdyż z chwilą zapłaty za ww. usługę (i zgodnie z art. 155 § 2 k.c. a nie zgodnie z niewiążącym sądy orzecznictwem) radny nie korzysta już z mienia gminnego, którym środki pieniężne przestają być z chwilą ich wydania usługodawcy. Hipotezą ww. przepisu objęte są więc wyłącznie takie przypadki, gdzie radny korzysta z mienia komunalnego, którego to właścicielem pozostaje gmina (np. prowadzenie usług gospodarczych w oparciu o substrat majątkowy gminy), które to korzystanie wyłącza w sprawie art. 155 § 2 k.c. Skarżący podniósł, że jeżeli Sąd uważa, że w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a. to winien zastosować taki przepis jaki uważa za zasadny, a nie w ogóle nie odnosić się do istoty błędnych i niepełnych ustaleń stanu faktycznego rzeczy. W szczególności, w uzasadnieniu brak jest jakiegokolwiek wywodu dotyczącego nieprawdziwych danych, tj. o tym że należności powstałe przed datą złożenia ślubowania nie mogą być uzasadnieniem do wygaszania mandatu lub podstawy takiej nie stanowi dwukrotne zliczanie tych samych kwot.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Wojewoda Mazowiecki, wnosząc o jej odrzucenie alternatywnie o jej oddalenie i zasądzenie na jego rzecz od skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Oceniając wniesioną skargę kasacyjną w granicach określonych treścią art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) i nie dostrzegając przy tym przypadków nieważności postępowania wymienionych w § 2 tego artykułu, jako niezasadny należało ocenić zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 47 zd. 2 Karty Praw Podstawowych UE w związku z art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID- 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Zauważyć należy, że zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ww. ustawy, który to przepis stanowił podstawę rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji na posiedzeniu niejawnym, "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ww. ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. W stanie faktycznym aktualnym na dzień rozpoznania sprawy przez Sąd pierwszej instancji istniały okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazywały uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości (zob. uzasadnienie do uchwały 7 sędziów NSA z 30 listopada 2020 r. sygn. akt II OPS 6/19 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zwrócić również należy uwagę, że z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Do takich należy z pewnością zaliczyć obowiązek zawiadomienia strony o terminie posiedzenia jawnego na co najmniej siedem dni przed terminem posiedzenia, z uwzględnieniem przypadków pilnych (art. 91 § 2 P.p.s.a.). Jak podkreśla się przy tym w orzecznictwie, przeprowadzenie rozprawy z naruszeniem dyspozycji art. 91 § 2 P.p.s.a. może, w zależności od okoliczności sprawy, stanowić przesłankę nieważności, określoną w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. (pozbawienie strony możliwości obrony swych praw) lub naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Brak zawiadomienia o terminie posiedzenia jawnego z reguły prowadzi jednak do pozbawienia strony możności obrony swych praw (por. wyrok NSA z 25 października 2005 r. sygn. akt FKS 2405/04, 23 lipca 2014 r. sygn. akt II FSK 3257/12, 13 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2711/16 i 15 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1627/17).

Zauważyć również należy, że prawo do rzetelnego procesu sądowego w świetle art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) obejmuje prawo stron procesu do przedstawienia uwag mających ich zdaniem znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Celem Konwencji nie jest gwarantowanie praw teoretycznych lub iluzorycznych, ale praw rzeczywistych i skutecznych. Prawo to jest skuteczne tylko w razie faktycznego wysłuchania ich przez sąd, a więc właściwego uwzględnienia. Z art. 6 wynika obowiązek sądu dotyczący właściwego zbadania przedstawionych wniosków, argumentów i dowodów, bez przesądzania ich znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy (Perez przeciwko Francji - wyrok ETPC z 12 lutego 2004 r., skarga nr 47287/99, [w:] M.A. Nowicki, Nowy Europejski Trybunał Praw Człowieka. Wybór orzeczeń 1999-2004, Zakamycze, 2005, s. 682).

Wskazując na powyższe, należało poddać ocenie, czy pomimo uprawnionego skierowania sprawy przez przewodniczącego wydziału do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na ogłoszony stan epidemii, strona zachowała swoje uprawnienia w toku postępowania przed Sądem pierwszej instancji, przede wszystkim przedstawienia swojego stanowiska w sprawie. Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na posiedzeniu jawnym na rzecz posiedzenia niejawnego winno następować z zachowaniem standardu ochrony praw stron i uczestników, jakim jest powiadomienie ich o zmianie trybu rozpoznania sprawy i umożliwienie pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie w określonym terminie.

I tak stwierdzić trzeba, że zarządzenie o skierowaniu sprawy do rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 28 lipca 2021 r. zostało wydane przez Przewodniczącego Wydziału II 28 czerwca 2021 r. i przesłane pełnomocnikowi strony skarżącej 15 lipca 2021 r. W odpowiedzi na powyższe zarządzenie pismem z 27 lipca 2021 r. skarżący złożył wniosek o uchylenie ww. zarządzenia. Tym samym strona miała możliwość wypowiedzenia się w sprawie, z której skorzystała, a więc nie zostały naruszone jej uprawnienia do wypowiedzenia się w sprawie. Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną nie dopatrzył się również z przyczyn zbieżnych ze wskazanymi powyżej naruszenia w sprawie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 47 zdanie drugie Karty Praw Podstawowych UE, na które wskazywano w analizowanym zarzucie. Stronie umożliwiono w sprawie skuteczną obronę swoich praw, zaś ograniczenie prawa do jawnego rozpoznania sprawy nastąpiło z uwagi na konieczność ochrony zdrowia i życia w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19. Zauważyć również należało, że rozpoznanie sprawy w tej szczególnej sytuacji na posiedzeniu niejawnym stanowiło rozsądny kompromis pomiędzy prawem stron do jawnego rozpoznania sprawy, a prawem do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, o których również mowa w art. 45 Konstytucji RP i art. 77 danie drugie Karty Praw Podstawowych oraz zasadą proporcjonalności, z której wynika możliwość ograniczenia konstytucyjnych praw z uwagi na konieczność ochrony zdrowia.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej, wskazać należało na ich istotną wadliwość konstrukcyjną, która w znacznym stopniu ogranicza kontrolę kasacyjną w niniejszej sprawie. Podnosząc bowiem zarzuty naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a., autor skargi kasacyjnej nie wskazał, na czym konkretnie polegało uchybienie przez Sąd pierwszej instancji tym przepisom. W odniesieniu do art. 133 § 1 P.p.s.a. skarżący ograniczył się do wskazania, że nie została rozpoznana istota sprawy i nie odniesiono się do zarzutów podniesionych w skardze. Tymczasem przepis ten ustanawiający jako zasadę orzekanie przez sąd administracyjny na podstawie akt sprawy mógłby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Na żadną z takich okoliczności skarżący nie wskazał w treści analizowanego zarzutu. Podobnie w odniesieniu do art. 141 § 4 P.p.s.a., skarżący ograniczył się do wskazania, że uchybienie temu przepisowi przez Sąd pierwszej instancji polegało na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu skarżonego wyroku podstawy i przyczyn nierozpoznania zarzutów podniesionych w skardze. Zauważyć jednak trzeba, że przepis ten wymieniając obligatoryjne elementy uzasadnienia wyroku, nie służy do kwestionowania merytorycznej treści jego uzasadnienia. Zarzut naruszenia tego przepisu może być skuteczny tylko wtedy, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone jest w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności, gdy nie zawiera któregoś z elementów konstrukcyjnych wymienionych w omawianym przepisie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na uznanie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o jakich mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera stanowisko Sądu pierwszej instancji co do kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Sąd nie ma natomiast obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze, ale do tych, których zbadanie jest niezbędne do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego.

Zauważyć również trzeba, że do obu zarzutów naruszenia przepisów postępowania skarżący odniósł się łącznie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wskazując na błędną wykładnię art. 24f ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art 44 k.c. w zw. z 155 § 2 k.c. w zw. z art. 750 k.c. oraz na nieprawidłowe przyjęcie, że do wygaszania mandatu skarżącego doszło z uwagi na pobranie "należności powstałych przed datą złożenia ślubowania". I chociaż brak powiązania wymienianych uchybień z konkretną normą przedstawioną w zarzucie należy uznać za poważną wadę konstrukcyjną skargi kasacyjnej, naruszającą wymogi z art. 174 pkt 2 P.p.s.a., to jednak wskazać należy stronie skarżącej, że Sąd pierwszej instancji odniósł się do tych twierdzeń skarżącego. Jak wskazywano w skarżonym wyroku uzyskanie wynagrodzenia za usługi wykonywane na rzecz spółki, której jedynym udziałowcem jest gmina i jego wypłacenie mieści się w pojęciu prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat. Nadto w uzasadnieniu wyroku nie ograniczono się do analizy umów łączących radnego ze spółką należącą do gminy, zawartych i realizowanych w poprzedniej kadencji, ale również do umowy zawartej w aktualnej kadencji Rady Gminy obejmującej okres od 2 stycznia 2019 r. do 31 stycznia 2019 r., a także faktu sprzedaży w grudniu 2019 r. na rzecz ww. Spółki samochodu ciężarowego, którym świadczył wcześniej na rzecz tej Spółki usługi. Oznacza to, że Sąd pierwszej instancji analizował wymienione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej okoliczności, których merytoryczna ocena wykraczała poza zakres postawionego w niej zarzutu naruszenia art. 133 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono zgodnie z art. 204 pkt 1 P.p.s.a.