I OSK 1337/11 - Wyrok

Data orzeczenia	2012-03-07	
Data wpływu	2011-07-22	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Małgorzata Pocztarek /sprawozdawca/
Marek Stojanowski /przewodniczący/
Wojciech Mazur	
Symbol z opisem	6190 Służba Cywilna, pracownicy mianowani, nauczyciele	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	IV SA/Wr 93/11	
Skarżony organ	Kurator Oświaty	
Treść wyniku	Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2006 nr 97 poz 674;  art. 3 pkt 1, art. 9b ust. 7, art. 9b ust. 1, art. 9 ust. 1, art. 9f ust. 2; Ustawa  z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela - tekst jednolity	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Protokolant Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2012 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Kuratora Oświaty od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 kwietnia 2011 r. sygn. akt IV SA/Wr 93/11 w sprawie ze skargi I.B. na decyzję Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia 29 listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności aktu nadania stopnia nauczyciela kontraktowego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wr 93/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi I.B. na decyzję Dolnośląskiego Kuratora Oświaty z dnia 29 listopada 2010 r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenie nieważności aktu nadania stopnia nauczyciela kontraktowego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą i orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że decyzją z dnia 19 sierpnia 2010 r. nr [...]Prezydent Wrocławia, na podstawie art 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 9b ust. 7 pkt 1, art. 1, 9b ust. 1 pkt 1, art. 3 pkt 3, art. 10 ust. 2, art. 9f ust. 2 oraz art. 9d ust. 5 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm.), stwierdził nieważność decyzji dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...]we [...]z dnia 16 lipca 2003 r. nr [...]- aktu nadania I.B. stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego.

Prezydent Wrocławia ustalił, że I.B. zatrudniona była od dnia 1 września 2002 r. do dnia 28 stycznia 2003 r. w Szkole Podstawowej Nr [...]we [...], na podstawie umowy o pracę, na stanowisku nauczyciela. Stosunek pracy ustał z upływem czasu, na który był zawarty. Następnie w/wym. została zatrudniona, w tej samej placówce, na czas określony od dnia 3 marca 2003 r. do dnia 3 lipca 2003 r. Legitymowała się dyplomem ukończenia studiów wyższych magisterskich na kierunku biologia w zakresie biologii środowiskowej (Uniwersytet Wrocławski, Wydział Nauk Przyrodniczych, dyplom nr [...]z dnia 18 listopada 1994 r.), zaświadczeniem o uzyskaniu przygotowania pedagogicznego (Uniwersytet Wrocławski, Archiwum, zaświadczenie nr [...]z dnia 15 września 2004 r.) oraz uznaniem kwalifikacji za zbliżone do nauczania przedmiotu przyroda wystawione przez dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...]we [...] (dokument z dnia 5 września 2002 r.).

Według art. 9 b ust. 1 pkt 1 ustawy - Karta Nauczyciela, warunkiem nadania nauczycielowi kolejnego stopnia awansu zawodowego jest spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, o których mowa w art. 9 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a-3, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego nauczyciela oraz w przypadku nauczyciela stażysty - uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej po przeprowadzonej rozmowie.

Zgodnie z art. 3 pkt 3 przytoczonej ustawy, staż to okres zatrudnienia nauczyciela w przedszkolach, szkołach, placówkach i innych jednostkach organizacyjnych, w wymiarze co najmniej 1/2 obowiązkowego wymiaru zajęć, rozpoczętego i realizowanego w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 3a.

W myśl art. 10 ust. 2 tej ustawy z osobą posiadającą wymagane kwalifikacje i rozpoczynającą pracę w szkole stosunek pracy nawiązuje się na podstawie umowy o pracę na czas określony na jeden rok szkolny w celu odbycia stażu wymaganego do uzyskania awansu na stopień nauczyciela kontraktowego. I.B. w dniu 1 września 2002 r. rozpoczęła staż na stopień nauczyciela kontraktowego w Szkole Podstawowej Nr [...]we [...]. W dniu 28 stycznia 2003 r. została rozwiązana z nią umowa o pracę. Następnie dnia 3 marca 2003 r. I. B. ponownie została zatrudniona w Szkole Podstawowej Nr [...]we [...], gdzie kontynuowała staż na stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego do dnia 3 lipca 2003 r.

Zgodnie z art. 9f ust. 2 Karty Nauczyciela, nauczycielowi kontraktowemu i nauczycielowi mianowanemu, którzy w okresie trwania stażu zmienili miejsce zatrudnienia, do stażu o którym mowa w art. 9c ust. 1 pkt 2 zalicza się okres dotychczas odbytego stażu, jeżeli podjęli zatrudnienie nie później niż 3 miesiące po ustaniu poprzedniego stosunku pracy i za okres dotychczas odbytego stażu otrzymali pozytywną ocenę dorobku zawodowego. Przytoczony przepis dotyczy wyłącznie nauczycieli kontraktowych i mianowanych i nie ma zastosowania w przypadku nauczycieli stażystów, realizujących staż na stopień nauczyciela kontraktowego. Zdaniem Prezydenta Wrocławia dyrektor błędnie zastosował przepis powyższego artykułu, który nie dotyczył strony, nauczyciela stażysty realizującego staż na stopień nauczyciela kontraktowego.

Natomiast art. 9d ust. 5 Karty Nauczyciela stanowi, że w przypadku nieobecności nauczyciela w pracy z powodu czasowej niezdolności do pracy wskutek choroby, zwolnienia z obowiązku świadczenia pracy lub urlopu innego niż urlop wypoczynkowy, trwającej nieprzerwanie dłużej niż miesiąc, staż ulega przedłużeniu o czas trwania tej nieobecności. I. B. w okresie od dnia 29 stycznia 2003 r. do dnia 3 marca 2003 r. nie pozostawała w stosunku pracy. Zdaniem organu nie jest więc także możliwe zastosowanie tego przepisu.

Ponadto jak stwierdził organ nauczycielka, w dniu złożenia wniosku o wszczęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego (8 lipca 2003 r.) nie była zatrudniona na stanowisku nauczyciela, wychowawcy lub innego pracownika pedagogicznego, więc zgodnie z art. 1 ust. 1 Karty Nauczyciela nie podlegała przepisom niniejszej ustawy, a tym samym nie mogła otrzymać stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego.

W ocenie organu akt nadania I.B. przez dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...]we [...], stopienia nauczyciela kontraktowego, mimo nieprawidłowego przebiegu stażu na stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, w sposób oczywisty i rzucający się w oczy jest sprzeczny z treścią przytoczonych wyżej artykułów. Proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanych przepisów wskazuje na ich oczywistą niezgodność.

Decyzją z dnia 29 listopada 2010 r. nr [...], działając na podstawie art. 9b ust. 7 pkt 2, art. 9b ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 1, art. 9f ust. 2 oraz art. 1 ust. 1 i 1a, art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. nr 97, poz. 674 ze zm. oraz Dz.U. z 1997 r. nr 56, poz. 357), przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli (Dz.U. nr 155, poz. 1288 ze zm.) oraz art. 156 § 1 pkt 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., Dolnośląski Kurator Oświaty utrzymał kwestionowaną decyzję w mocy.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji stwierdził, że staż odbyty przez odwołującą w sumie wynosił 9 miesięcy niemniej jednak, jak słusznie zauważył organ I instancji, sposób jego odbywania był niezgodny z art. 9 f ust. 2 Karty Nauczyciela. Z przepisu tego wynika, że nauczyciel kontraktowy i mianowany, w przypadku zmiany miejsca zatrudnienia, mogą kontynuować staż w nowym miejscu. Skoro regulacja dotyczy nauczycieli kontraktowych i mianowanych, to a contrario należy wnioskować, że nie odnosi się to do nauczycieli stażystów, czyli I.B. nie miała takiej możliwości, a dyrektor szkoły nieprawidłowo umożliwił jej kontynuowanie stażu po ponownym zatrudnieniu w dniu 3 marca 2003 r.

Zdaniem Dolnośląskiego Kuratora Oświaty akt nadania stopnia awansu zawodowego obarczony jest jeszcze wadą znacznie poważniejszą od wskazanej powyżej. Jak wynika z załączonych akt sprawy strona złożyła wniosek o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego na stopień nauczyciela kontraktowego w dniu 8 lipca 2003 r., w dniu tym nie była już jednak nauczycielem w rozumieniu art. 3 pkt 1 Karty Nauczyciela (świadectwo pracy z dnia 7 lipca 2003 r.), a tym samym nie mieściła się zakresie podmiotowym ustawy - Karta Nauczyciela uregulowanym w art. 1 ustawy. Zgodnie z art. 3 pkt 1 Karty Nauczyciela ilekroć mowa o nauczycielach bez bliższego określenia - rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1 i 1a. Z art. 1 ust. 1 i 1a Karty Nauczyciela. Ustawie podlegali zatem nauczyciele, wychowawcy i inni pracownicy pedagogiczni zatrudnieni w szkołach i placówkach podlegających ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty ( Dz.U. z 1996 r. nr 67, poz. 329 ze zm.), placówkach podlegających ustawie z dnia 26 października 1982 r. o postępowaniu w sprawach nieletnich ( Dz.U. z 2002 r. nr 11, poz. 109 ze zm.) oraz placówkach podlegających ustawie z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej ( Dz.U. z 1998 r. nr 64, poz. 414 ze zm.). Jak wynika ze świadectwa pracy w dniu 8 lipca 2003 r. I.B. nie była już zatrudniona w szkole, tak więc przepisy Karty Nauczyciela nie miały do niej zastosowania. Dyrektor Szkoły Podstawowej Nr [...]we [...]w sposób sprzeczny z prawem wszczął postępowanie w sprawie awansu zawodowego nauczyciela na wniosek osoby, która nie była nauczycielem. Tym samym, rażąco naruszył przepis art. 1 Karty Nauczyciela. Ponadto, organ I instancji zwrócił się do dyrektora Szkoły Podstawowej Nr 73 we Wrocławiu oraz do pełnomocnika strony o dostarczenie dokumentu potwierdzającego zatrudnienie w dniu nadania jej stopnia nauczyciela kontraktowego, tj. w dniu 16 lipca 2003 r. Z zaświadczenia dyrektora z dnia 28 października 2010 r. nr [...]wynika, że odwołująca się nie była w tym dniu zatrudniona w Szkole Podstawowej Nr [...]we [...].

Wynika z tego, że dyrektor szkoły, wydając decyzję o nadaniu stopnia nauczyciela kontraktowego, rażąco naruszył przepis art. 9b ust. 1 i 4 pkt 1 Karty Nauczyciela, bowiem z przepisów tych wprost, bez konieczności stosowania jakiejkolwiek wykładni wynika, że kolejny stopień awansu zawodowego nadaje się "nauczycielowi" natomiast dyrektor Szkoły posiadał wiedzę, że I.B. nauczycielem nie jest, tak więc w sposób oczywisty i rażący naruszył przepis.

Zdaniem Dolnośląskiego Kuratora Oświaty nie jest do przyjęcia, z punktu widzenia praworządności, utrzymanie takiej decyzji w obrocie prawnym. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, charakter naruszonego przepisu (nie wymagającego stosowania wykładni), oczywistość naruszenia prawa oraz skutki społeczno-ekonomiczne tego naruszenia spowodowały, że decyzja Prezydenta Wrocławia jest prawidłowa i należało utrzymać ją w mocy.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu złożyła I.B..

W skardze wniosła o uchylenie decyzji organów obydwu instancji. Decyzji Dolnośląskiego Kuratora Oświaty zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, że decyzja dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...]we [...]z dnia 16 lipca 2003 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 10 ust. 2 Karty Nauczyciela, poprzez przyjęcie, iż w dniu 16 lipca 2003 r. nie była nauczycielem, gdyż jej umowa o pracę wygasła z dniem 7 lipca 2003 r.

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Kurator Oświaty podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, wnosząc o oddalenie skargi.

Sąd I instancji uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, iż instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 k.p.a.). Wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej możliwe jest tylko w ściśle określonych przez Kodeks postępowania administracyjnego lub ustawy szczególne przypadkach. Jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji jest wydanie jej bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.). Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy naruszenie to, w jednoznacznie ustalonym i bezspornym stanie prawnym, jest oczywiste oraz wyraźne. Z kolei, bezsporny stan prawny oznacza istnienie przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią przepisu wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Oczywistość naruszenia ma miejsce wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew nakazom, zakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa, obowiązki lub ich odmówiono. Aby naruszenie prawa miało charakter rażący treść wydanej decyzji nie mogłaby być akceptowalna jako akt wydany przez organ praworządnego państwa, a wywołane przez nią skutki musiałyby być niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Nie chodzi tu bowiem o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyrok NSA z dnia 21 października 1992 r., sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, nr 1 poz. 23; wyrok NSA z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, Lex nr 165717). W konsekwencji, stwierdzenie nieważności może dotyczyć przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwić i tolerować. Stwierdzając nieważność decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa konieczne jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego to naruszenie oceniono jako rażące.

Zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Wrocławia wydane zostały na skutek wszczęcia z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej z dnia 16 lipca 2003 r. nr [...], wydanej przez dyrektora Szkoły Podstawowej Nr [...]we [...]. Zdaniem organów orzekających, będąca przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzja rażąco narusza prawo, bowiem wydana została niezgodnie z art. 9 b ust. 1 i ust. 4 pkt 1 w związku z art. 1, a także art. 9f ust. 2 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97, poz. 674).

Po myśli art. 9 b ust. 1 ustawy Karta Nauczyciela, warunkiem nadania nauczycielce stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego, było spełnienie wymagań kwalifikacyjnych, odbycie stażu zakończonego pozytywną oceną dorobku zawodowego oraz uzyskanie akceptacji komisji kwalifikacyjnej. Kwalifikacje do zajmowania przez nauczyciela stanowiska określono w art. 9 ust. 1 pkt 1 ustawy Karta Nauczyciela, zgodnie z którym stanowisko nauczyciela może zajmować osoba, która posiada wyższe wykształcenie z odpowiednim przygotowaniem pedagogicznym lub ukończyła zakład kształcenia nauczycieli i podejmuje pracę na stanowisku, do którego są to wystarczające kwalifikacje. Z kolei, po myśli art. 3 pkt 3 tej ustawy przez staż należy rozumieć okres zatrudnienia nauczyciela w przedszkolach, szkołach, palcówkach i innych jednostkach organizacyjnych (...), w wymiarze co najmniej ½ obowiązkowego wymiaru zajęć, rozpoczętego i realizowanego w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 3a. (...)

W przepisach wskazanego rozdziału, w szczególności zaś w art. 9 c i 9 d Karty Nauczyciela określono między innymi moment rozpoczęcia stażu, czasookres jego trwania – z wyszczególnieniem poszczególnych stopni awansu zawodowego nauczycieli, a także możliwość przerwania stażu włącznie z określeniem przyczyn przerwania oraz konsekwencjami jego przerwania.

Zgodnie z brzmieniem art. 9 c ust. 1 pkt 1 Karty Nauczyciela, w przypadku ubiegania się o awans na stopień nauczyciela kontraktowego, staż trwa 9 miesięcy, rozpoczęty zostaje z początkiem roku szkolnego (...) (art. 9d ust. 1 Karty Nauczyciela). Staż przerywa się w przypadku nieobecności nauczyciela w szkole z powodu czasowej niezdolności do pracy wskutek choroby, zwolnienia z obowiązku świadczenia pracy oraz urlopu innego niż urlop wypoczynkowy. Nauczyciel kontraktowy i nauczyciel mianowany mogą przerwać staż z przyczyn niewymienionych w ust. 3 na swój wniosek w każdym czasie (art. 9 d ust. 5 Karty Nauczyciela). Wobec treści art. 9 f ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela nauczycielowi kontraktowemu i nauczycielowi mianowanemu, którzy w okresie trwania stażu zmienili miejsce zatrudnienia, do stażu o którym mowa w art. 9 c ust. 1 pkt 2, zalicza się okres dotychczas odbytego stażu, jeżeli podjęli zatrudnienie w szkole nie później niż 3 miesiące po ustaniu poprzedniego stosunku pracy i za okres dotychczas odbytego stażu otrzymali pozytywną ocenę dorobku zawodowego.

Z powyższego wynika, że przepisy te wprost nie regulują kwestii możliwości zmiany zatrudnienia w toku odbywanego stażu lub zaistniałej przerwy w jego odbywaniu przez nauczyciela stażystę. A więc, brak w nich regulacji dla sytuacji, w której dochodzi do zmiany przez nauczyciela stażystę pracodawcy, lecz przy zachowaniu ciągłości zatrudnienia, lub przerwania przez nauczyciela stażystę stażu który w myśl art. 9d ust. 1 Karty Nauczyciela rozpoczął się z początkiem roku szkolnego.

Sąd I instancji wskazał, że w podobnym stanie faktycznym orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 21 sierpnia 2008 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wr 251/08. I tak, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że wskazana powyżej "sytuacja prawotwórcza to nic innego jak luka tetyczna, która z natury rzeczy wymaga unormowania w drodze wykładni systemowej i funkcjonalnej." Niewątpliwie powołane wyżej przepisy pozwalają na dokonanie wykładni pozwalającej wyprowadzić wniosek do jakiego doszły organy administracji orzekające w sprawie, według którego niedopuszczalne jest przerwanie przez nauczyciela stażystę dziewięciomiesięcznego stażu na stopień nauczyciela kontraktowego. Z brzmienia przepisu art. 9 f ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela wynika bowiem możliwość zmiany miejsca zatrudnienia w okresie trwania stażu i związana z tym ewentualna przerwa trwająca do trzech miesięcy wyłącznie przez nauczyciela kontraktowego i mianowanego. Za taką interpretacją przemawia również legalna definicja pojęcia stażu określona w przepisie art. 3 ust. 3 ustawy Karta Nauczyciela, zgodnie z którym przez staż rozumie się okres zatrudnienia nauczyciela w przedszkolach, szkołach, placówkach i innych jednostkach organizacyjnych, o których mowa w art. 1 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 2, w wymiarze co najmniej ½ obowiązkowego wymiaru zajęć, rozpoczętego i realizowanego w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 3 a. Użyte w tym przepisie – w odniesieniu do okresu zatrudnienia - sformułowanie "rozpoczętego i realizowanego", o którym mowa w komentowanym przepisie - w kontekście przepisu art. 9 f ust. 2 ustawy Karta Nauczyciela dopuszczającego zmianę pracodawcy wyłącznie przez nauczycieli kontraktowych i mianowanych – wskazują na to, że intencją ustawodawcy było w przypadku nauczycieli stażystów odbywanie stażu – trwającego 9 miesięcy – nieprzerwanie, wyłącznie w tym samym miejscu zatrudnienia.

Jak dalej stwierdził Sąd w wyroku z dnia 21 sierpnia 2008 r., "powyższe rozważania nie mogą mieć jednak wpływu na treść podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, bowiem (...) będąca przedmiotem osądu decyzja została wydana w postępowaniu nieważnościowym, którego przedmiotem jest ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w trybie nadzorczym jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Idąc dalej podkreślić (...) należy, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności opartym o przesłankę rażącego naruszenia prawa między decyzją, a przepisem prawa ma zachodzić ewidentna sprzeczność widoczna niejako na pierwszy rzut oka." W rozpatrywanej sprawie takiej oczywistej sprzeczności Sąd nie stwierdził. "Istnienie bowiem luki prawnej w zakresie, o jakim mowa wyżej, wymaga sięgnięcia do reguł wykładni, których efektem jest dopiero odkodowanie normy prawnej, pozwalającej na stwierdzenie naruszenia przepisów prawa przy wydawaniu decyzji aktu nadania skarżącej stopnia awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego." Wskazane naruszenie prawa jednakże, w ocenie Sądu, nie może zostać uznane za rażące, gdyż należy pamiętać o tym, że nie jest dopuszczalne "podciąganie" przypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie prawa kwalifikowane.

Za rażące naruszenie prawa nie można też uznać naruszenia przez dyrektora Szkoły art. 9b ust. 1 i 4 pkt 1 w związku z art. 1 Karty Nauczyciela, mimo tego, iż w istocie z przepisów tych wynika, że kolejny stopień awansu zawodowego nadaje się nauczycielowi, a w chwili złożenia wniosku, tj. w dniu 8 lipca 2003 r. skarżąca nie pozostawała w stosunku pracy i nie można przychylić się do argumentacji skargi, związanej z domniemaniem jej zatrudnienia w Szkole.

Podkreślił, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. (...). Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (por. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., sygn. akt III ARN 13/94, OSN 1994, nr 3, poz. 36, wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., sygn. akt V SA 535/94, ONSA1995, nr 2, poz. 910, wyrok NSA z dnia 8 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 170/10, CBOIS).

Oceniana w tym kontekście decyzja z dnia 16 lipca 2003 r. nie ma charakteru decyzji, która rażąco narusza prawo. Decyzja ta została wydana 8 lat temu. Przez ten czas skarżąca pozostawała w zatrudnieniu i jak wynika z całości akt postępowania żaden z właściwych organów nie wypowiedział się w sprawie jej wieloletniego dorobku zawodowego negatywnie. W przekonaniu Sądu nie można w chwili obecnej dopuścić do sytuacji, kiedy po tak długim okresie pozostawania przez skarżącą w przeświadczeniu o prawidłowości nadania jej stopnia awansu zawodowego i w związku z tym podejmowanie przez nią kolejnych kroków w kierunku uzyskania następnych awansów, zmuszona by była do rozpoczynania swej kariery zawodowej od początku, w charakterze nauczyciela stażysty. Takie orzeczenie organów godzi ze wskazaną powyżej zasadę praworządności, gdyż skutki decyzji z dnia 16 lipca 2003 r. nie stawią skutków, które są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia tej zasady. W niniejszej sprawie bez wątpienia przeważają argumenty na rzecz zasady trwałości decyzji administracyjnych i dlatego patrząc przez pryzmat i tej zasady należy stwierdzić, że organy niesłusznie uznały, iż decyzja z dnia 16 lipca 2003 r. obarczona jest wadami, które powodują, iż rażąco narusza ona prawo.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dolnośląski Kurator Oświaty, zaskarżając go w całości zarzucił mu naruszenie art. 156 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, a przez to art. 9 b ust. 7 pkt 2, art. 9b ust. 1, art. 9 ust. 1 pkt 1, art. 9f ust 2 oraz art. 1 ust. 1 i 1a, art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. - Karta Nauczyciela oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 10 września 2002 r. w sprawie szczegółowych kwalifikacji wymaganych od nauczycieli oraz określenia szkół i wypadków, w których można zatrudnić nauczycieli nie mających wyższego wykształcenia lub ukończonego zakładu kształcenia nauczycieli.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o zmianę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu i utrzymanie w mocy decyzji I i II instancji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu.

W ocenie Dolnośląskiego Kuratora Oświaty powołanie się na argument "upływu czasu" wobec nie budzącej wątpliwości treści art. 156 § 2 ustanawiającego jedyną ustawową dziesięcioletnią prekluzję prowadzi do naruszenia art. 6 Kpa tj. zasady praworządności. Zasady, którą sąd przywołał jako podstawę swojego rozstrzygnięcia.

W przekonaniu skarżącego zważyć należy, że przepis art. 6 Kpa statuuje zasadę praworządności (legalności) w wąskim i właściwym znaczeniu tego słowa jako przestrzeganie prawa przez organy administracji publicznej na wszystkich etapach postępowania w odniesieniu do wszystkich uczestników postępowania. Jako zgodność z normami prawa obowiązującego. Zasada legalności jest traktowana przez naukę prawa jako mająca przymiot pierwszeństwa, a organ administracji może czynić tylko to do czego go wyraźnie upoważnia prawo.

W wymiarze faktycznym przyjęcie wykładni zastosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu za zgodnej z zasadą praworządności, w ocenie organu, prowadzi w rzeczywistości do dopuszczenia zmiennego, zależnego od każdorazowych okoliczności, ustalania treści art. 156 § 1 pkt 2 Kpa przez pryzmat niedookreślonego pojęcia "upływu czasu" a więc do nierównego traktowania obywateli wobec prawa.

Dolnośląski Kurator Oświaty podkreślił, że sąd w motywach wyroku nie odniósł się do faktu, iż organ wyczerpująco spełnił wymóg wyraźnego wskazania dlaczego naruszenie prawa uznał za rażące i dlaczego uznał za niemożliwe zaakceptowanie decyzji dyrektora jako aktu wydanego przez praworządne organy państwa. Sąd nie stwierdził więc by decyzja organu II instancji wadliwie wskazywała racje ekonomiczne czy społeczne. Nie stwierdził więc z jakiego powodu motywy organu w tym zakresie uznał za błędne, pozostawiając w opozycji do nich swoje rozumienie tych pojęć.

Dolnośląski Kurator Oświaty zarzucił dodatkowo, że taka konstrukcja uzasadnienia wyroku faktycznie uniemożliwia mu podjęcie niezbędnej, wyczerpującej polemiki.

.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna posiada usprawiedliwione podstawy.

W stanie faktycznym sprawy jest bezsporne, że I.B. w dniu złożenia wniosku o podjecie postępowania kwalifikacyjnego tj. w dniu 8 lipca 2003r. jak i w dniu nadania stopnia awansu zawodowego – nauczyciela kontraktowego nie była zatrudniona w Szkole Podstawowej Nr. [...]we [...].

Kwestie związane z awansem zawodowym nauczycieli zostały uregulowane w rozdziale 3a ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela ( Dz. U. nr. 97, poz. 674 ze zm. ).

Zgodnie z art. 1 tej ustawy znajduje ona zastosowanie do nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w placówkach lub na stanowiskach w nim wymienionych.

Stosownie do art. 3 pkt. 1 ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o nauczycielach bez bliższego określenia - rozumie się przez to nauczycieli, wychowawców i innych pracowników pedagogicznych zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i placówkach wymienionych w art. 1 ust. 1.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu okoliczność iż I.B. złożyła wniosek o podjęcie postępowania kwalifikacyjnego oraz uzyskała stopień awansu zawodowego nauczyciela kontraktowego nie będąc nauczycielem, nie oznacza iż akt nadania stopnia awansu zawodowego został podjęty z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku upływ 8 lat od nadania I.B. stopnia awansu zawodowego oraz niezakwestionowanie w tym czasie jej dorobku zawodowego sprzeciwiają się zastosowaniu w sprawie art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa.

Z argumentacją taką nie sposób się zgodzić. Z powołanych wcześniej przepisów Karty Nauczyciela jasno wynika, że o stopień awansu zawodowego może ubiegać się nauczyciel zatrudniony tj. pozostający w stosunku pracy na stanowisku nauczyciela. W przeciwnym razie przepisy Karty Nauczyciela nie znajdują zastosowania, a tym samym niedopuszczalne jest nadanie określonej osobie kolejnego stopnia awansu zawodowego.

W obecnym stanie prawnym żadna inna praca - poza pracą objętą przepisami art. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 Karty Nauczyciela - nie jest uznawana za pracę nauczycielską ( por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 31 maja 2006r. I UK 319/05 Pr.Pracy 2006/9/28 ).

Okoliczność braku spełnienia przesłanki bycia czynnym zawodowo nauczycielem eliminuje kandydata do awansu z możliwości jego otrzymania i jest to niezależne od tego, czy spełnia on dalsze, szczegółowe kryteria umożliwiające otrzymanie awansu.

Nie jest więc nauczycielem osoba , która nie jest zatrudniona w szkole, czy placówce wymienionej w art. 1 Karty Nauczyciela. Ustawodawca tak w art. 1 jak i w art. 3 Karty Nauczyciela kładzie bowiem nacisk na zatrudnienie nauczyciela w szkole lub placówce, bez którego to zatrudnienia regulacje zawarte w Karcie Nauczyciela nie znajdują w ogóle zastosowania.

Mając na uwadze powyższe należy odpowiedzieć na pytanie, czy osoba nie będąca nauczycielem może uzyskać stopień awansu zawodowego przewidziany dla nauczycieli i czy uzyskany w takiej sytuacji akt nadania stopnia awansu zawodowego obarczony jest wadą rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt. 2 Kpa.

Jak trafnie stwierdził w wyroku z dnia 7 października 2010r. w sprawie II OSK 1521/10 Naczelny Sąd Administracyjny LEX nr 965192 o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Pomimo, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powołał się na bogate już orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tej materii, to jednak z niezrozumiałych powodów nieprawidłowo ocenił, że nadanie osobie która nie jest nauczycielem stopnia awansu zawodowego nie narusza prawa w sposób rażący.

W przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z treści art. 156 § 2 Kpa nie wynika aby niedopuszczalne było stwierdzenie nieważności decyzji podjętej z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na upływ 8 lat od jej wydania. Nie stanowi też negatywnej przesłanki w rozumieniu wymienionego przepisu okoliczność, iż decyzja nie została wcześniej w żadnej formie zakwestionowana.

Tym samym argumentacja przedstawiona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oraz oparty na niej wyrok narusza art. 156 § 2 Kpa, prowadzi bowiem do ustanowienia dodatkowych, nie przewidzianych w ustawie negatywnych przesłanek uniemożliwiających stwierdzenie nieważności decyzji. Narusza też art. 1 i art. 3 ustawy – Karty Nauczyciela określające jej zakres podmiotowy.

W sytuacji gdy I.B. w dniu podjęcia postępowania kwalifikacyjnego nie mieściła się w zakresie podmiotowym ustawy – Karta Nauczyciela, to nadanie jej stopnia awansu zawodowego rażąco naruszało prawo i to bez potrzeby oceniania czy staż został odbyty w prawidłowy sposób.

Z tych wszystkich względów oraz mając na uwadze, iż skarga kasacyjna w swej podstawie oparta została wyłącznie na zarzutach naruszenia przepisów prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr. 153, poz. 1270 ze zm. ) orzekł jak w sentencji.