Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Asesor WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skargi A. i Z. D. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej – wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 200,- zł (słownie: dwieście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" Starosta zatwierdził projekt budowy i udzielił pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej

z lokalizacją na działce nr "[...]" w obrębie "[...]" w gminie "[...]" przez spółkę A.

Następnie pismem z dnia 5 grudnia 2007r. A. i Z. D. przedłożyli wniosek o wstrzymanie wykonania wskazanej decyzji oraz wznowienie postępowania, które zostało zakończone tą decyzją. Wnioskodawcy podnieśli, że z oceny analizy oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko wynika, że planowana inwestycja będzie oddziaływała na działki sąsiednie, wobec czego według wnioskodawców posiadali oni przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej.

W wyniku rozpatrzenia wniosku Starosta decyzją z dnia "[...]" odmówił wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że do skutecznego żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa muszą być spełnione łącznie dwa warunki. Przede wszystkim wnioskodawca musi być stroną w postępowaniu, a poza tym zobowiązany jest wykazać, że od dnia w którym dowiedział się o decyzji do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania minął czas nie dłuższy niż jeden miesiąc. Organ przyjął, że druga przesłanka została spełniona, ponieważ wnioskodawcy oświadczyli, że dopiero pod koniec listopada 2007r. powzięli wiadomość o przedmiotowej inwestycji. Starosta nie zgodził się jednak z zaistnieniem pierwszej przesłanki i stwierdził, że na podstawie analizy dostarczonej przez inwestora organ administracji architektoniczno-budowlanej oraz organ właściwy

w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uznały, że działki należące do A. i Z. D. nie znajdują się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji, a w związku z tym nie można wnioskodawcom przypisać statusu strony.

Odwołanie od wyżej wskazanej decyzji wnieśli A. i Z. D., zarzucając tej decyzji naruszenie licznych przepisów prawa materialnego

i procesowego. Wnioskodawcy podnieśli, że organ pierwszej instancji nie powiadomił strony postępowania o zakończeniu postępowania dowodowego i nie poinformował jej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji. Pozbawiło to stronę możliwości wypowiedzenia się w zakresie dowodów mających stanowić podstawę faktyczną decyzji lub postanowienia, wskutek czego doszło do poważnego ograniczenia prawa strony. Poza tym wnioskodawcy zarzucili organowi naruszenie art. 107 § 1 w związku z § 3 kpa poprzez niewystarczające uzasadnienie decyzji. A. i Z. D. wskazali również, że bez wznowienia postępowania nie jest możliwe rozpatrzenie wniosku opartego na przesłance art. 145 § 1 pkt 4.

Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że projekt budowlany stanowiący integralną część przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę stacji bazowej telefonii cyfrowej określa, że przewidywane obszary występowania pól elektromagnetycznych wytwarzanych przez anteny tej stacji będą ograniczały się do działeknr "[...]", ,"[...]" i "[....]" położonych we wsi "[...]", a odwołujący się nie są właścicielami tych nieruchomości. Nie wykazali więc oni jakiego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki decyzji wydanej w wyniku wznowienia postępowania. Według Wojewody słuszna zatem była decyzja organu I instancji, w której stwierdzono, że z żądaniem wznowienia postępowania wystąpił podmiot nie będący stroną

w rozumieniu przepisów art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane.

Skargę na tę decyzję wywiedli A. i Z. D. wnosząc o jej uchylenie

i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów prawa procesowego w postaci art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3, art. 149 § 1, § 2 i § 3. Skarżący podnieśli, że decyzje organów obu instancji zostały wydane

z rażącym naruszeniem prawa ponieważ niedopuszczalne było dokonanie ustaleń faktycznych bez wznowienia postępowania. Według strony skarżącej w świetle art. 149 § 2 kpa, po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania organ jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną. Skarżący wskazali także, że emisja pól elektromagnetycznych nie może być traktowana jako jedyna przesłanka oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na działkę skarżącego, dlatego zasadne było przeprowadzenie przez organ dodatkowego postępowania wyjaśniającego w świetle art. 7, 77, 80 i 107 kpa. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie art. 10 kpa poprzez uniemożliwienie im wzięcia czynnego udziału w postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w motywach zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej dokonywaną pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak wynika z art. 145 § 1 ustawy

z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), następuje jedynie wówczas, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego lub postępowania

w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, stwierdził naruszenie prawa dające podstawę do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest trybem nadzwyczajnym, umożliwiającym wzruszenie decyzji ostatecznej, a więc takiej decyzji która na mocy art. 16 § 1 kpa jest objęta zasadą trwałości decyzji ostatecznych. Z tego też względu wznowienie postępowania obwarowane jest szczególnymi wymogami formalnymi.

Przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest o ustawowe przesłanki wznowienia, enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 kpa oraz czy podanie o wznowienie postępowania zostało wniesione z zachowaniem terminów przewidzianych w art. 148 kpa. Tylko w przypadku ujawnienia, iż podanie o wznowienie postępowania nie wskazuje przesłanek przewidzianych w art. 145

§ 1 kpa bądź nie zachowany został termin do jego złożenia przewidziany w art. 148 kpa, organ administracji może na podstawie art. 149 § 3 kpa wydać decyzję odmawiającą wznowienia postępowania. W pozostałych przypadkach organ administracji ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 kpa. ( wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 czerwca 1999r., IV SA 2397/98).

Odmowa wznowienia postępowania może nastąpić więc tylko ze względów formalnych, a nie merytorycznych. Jednakże decyzję o odmowie wznowienia postępowania organ może wydać także ze względów podmiotowych, a więc

w przypadku, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży osoba czy jednostka, która nie jest stroną postępowania. Decyzję taką organ może również wydać, gdy żądanie pochodzi od strony nie mającej zdolności do czynności prawnych i działającej bez przedstawiciela ustawowego ( wyrok NSA z dnia 15 grudnia 1998r., I SA/Łd 1843/96, niep.)

Trzeba jednak jednoznacznie wskazać, że nie dotyczy to sytuacji, gdy wnioskodawca podał przesłankę wznowienia wynikającą z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a więc dotyczącą sytuacji gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Wówczas bowiem organ rozpatrujący podanie nie rozstrzyga, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Potwierdza to wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego

z dnia 27 marca 2001r. (I S.A. 2390/99, LEX nr 54724), w którym wyrażono pogląd, że w przypadku wskazania przesłanki wznowienia jako okoliczności wymienionych w art. 145 § 1 pkt 4 kpa, organ rozpatrujący podanie nie bada, czy podmiot wnoszący podanie istotnie ma przymiot strony w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją, gdyż kwestia ta będzie przedmiotem ustaleń i oceny w postępowaniu prowadzonym po wydaniu postanowienia.

Mając powyższe rozważania na uwadze i przenosząc je na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, iż badana przez Sąd decyzja o odmowie wznowienia postępowania administracyjnego jest nieprawidłowa. Organy obu instancji arbitralnie

i z naruszeniem procedury dotyczącej wznowienia postępowania orzekły, że podmiot składający wniosek o wznowienie takiego postępowania nie ma przymiotu strony. Tymczasem organy nie były uprawnione do dokonywania tego typu rozstrzygnięć. Organ I instancji zobowiązany był wydać postanowienie o wznowieniu postępowania, ponieważ na tym etapie postępowania zobligowany został przez uregulowania proceduralne do zbadania sprawy od strony formalnej. Starosta częściowo tego dokonał stwierdzając, że przedmiotowy wniosek został złożony w terminie przewidzianym w kpa. Natomiast nie był władny na tym etapie ocenić merytorycznie czy wnioskodawca posiadał przymiot strony, gdy ten powołał się na art. 145 § 1 pkt 4 kpa jako przesłankę wznowienia. W takiej sytuacji działania podjęte przez organ I instancji były niedopuszczalne, gdyż organ niezgodnie z prawem dokonał merytorycznej oceny przyczyny wznowienia.

Tymczasem, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2001r. (I S. A. 2390/99, LEX nr 54724), w świetle art. 149 § 2 kpa ocena przyczyn wznowienia przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania jest niedopuszczalna, gdyż ustalenie czy zachodzą podstawy wznowienia, może nastąpić wyłącznie w toku wznowionego postępowania, nawet w takim przypadku, kiedy z góry wiadomo, że zarzucane przez skarżącego sfałszowanie dowodu nie ma potwierdzenia w orzeczeniu właściwego organu.

Ponadto jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w swoim wyroku z dnia 24 marca 1998r. (II SA 122/98, ONSA 199, nr 2, poz. 53), organy powinny mieć na uwadze, że jeżeli są jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia

o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana podstawa wznowienia występuje.

Organ zobowiązany jest więc wydać postanowienie o wznowieniu postępowania. Sąd nie rozstrzyga czy podmiot, który przedłożył wniosek o wznowienie postępowania posiada przymiot strony. Rolą organu w drugim etapie postępowania wznowieniowego będzie rozstrzygniecie tej kwestii.

Na marginesie warto jednak wskazać, że stroną wznowionego postępowania jest nie tylko strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki wzruszenia zapadłej decyzji. Dlatego też oceniając, czy dany podmiot posiada interes prawny w złożeniu wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną, organ winien odnieść się nie tylko do sytuacji prawnej tego podmiotu

w trakcie postępowania zwykłego lecz także do tego, czy decyzja mająca być przedmiotem oceny we wznowionym postępowaniu w jakikolwiek sposób kształtuje obecnie jego sytuację prawną. Ponadto zgodnie z treścią art. 7, 77 § 1 i 80 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności

i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać

i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i dopiero w oparciu o całokształt materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach rozstrzygnięto na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 tejże ustawy.