II OSK 913/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2025-01-08	
Data wpływu	2022-04-26	
Sąd	Naczelny Sąd Administracyjny	
Sędziowie	Grzegorz Czerwiński /przewodniczący/
Marta Laskowska - Pietrzak /sprawozdawca/
Robert Sawuła	
Symbol z opisem	6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s	
Hasła tematyczne	Budowlane prawo	
Sygn. powiązane	II SA/Ke 612/21	
Skarżony organ	Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego	
Treść wyniku	Oddalono skargę kasacyjną	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1202; art. 3 pkt 2 i 3 oraz art. 28 ust 1,29 ust 1 pkt 2c i 30 ust 1 pkt 1 oraz art. 50 ust 1 pkt 2 lub pkt 4; Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.	
Sentencja
Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 8 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 października 2021 r. sygn. akt II SA/Ke 612/21 w sprawie ze skargi J. P. na decyzję [...] z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.	
Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 12 października 2021 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Ke 612/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, uwzględnił skargę J. P. (strona, skarżący) i uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2021 r. znak: [...] oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta [...] z [...] marca 2021 r. w przedmiocie nakazu wykonania robót budowlanych.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że istota sprawy dotyczy odprowadzania opadów atmosferycznych, w szczególności śniegu, z dachu obiektu budowlanego wzniesionego w odległości około 10 cm od północnej granicy działki nr [...] położonej w [...] przy ulicy [...]. Zasadnicza wątpliwość dotyczyła natomiast tego, czy obiekt budowlany o określonej konstrukcji dachu, z którego niespornie następuje zsuwanie się śniegu na sąsiednią działkę nr [...] należącą do skarżącego, a w szczególności na znajdujące się w granicy, należące do skarżącego ogrodzenie z betonowych przęseł - został wykonany w zgodzie z przepisami ustawy Prawo budowlane. W ocenie organów obu instancji obowiązujące przepisy nie dają podstaw do zakwestionowania legalności tego obiektu, ani też do nałożenia na inwestora nakazu wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w celu jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem.

Sąd uznał, że nie mogło być w sprawie skutecznie zakwestionowane to, że przedmiotowy obiekt budowlany stanowi legalnie wzniesioną wiatę, która nie jest budynkiem, ani garażem bowiem w świetle legalnej definicji budynku i budowli znajdującej się w art. 3 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane

w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia i wznoszenia tego obiektu (Dz.U. 2018.1202 t.j. ze zm.), dalej Prawo budowlane oraz w świetle niespornie ustalonych podczas oględzin z dnia 10 lutego 2021 r., charakterystycznych parametrów użytkowych i technicznych tego obiektu, w szczególności takich jak m.in. brak wszystkich ścian. Nie może być wątpliwości, że obiekt ten nie jest budynkiem, w tym w szczególności garażem, ale wiatą, czyli budowlą. Budynek bowiem to obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. O legalności wzniesienia wiaty przesądza natomiast treść art. 28 ust. 1, 29 ust. 1 pkt 2c i 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz ustalone przez organ na podstawie dokumentów

i oględzin okoliczności jej wykonania, tj. to, że ma ona powierzchnię zabudowy wynoszącą 28 m2 i była pierwszą wiatą usytuowaną na działce inwestora, na której znajduje się budynek mieszkalny. Z przywołanych przepisów bowiem wynika, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 (art. 28 ust. 1). Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wiat o powierzchni zabudowy do 50 m2, sytuowanych na działce, na której znajduje się budynek mieszkalny lub przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe, przy czym łączna liczba tych wiat na działce nie może przekraczać dwóch na każde 1000 m2 powierzchni działki (art. 29 ust. 1 pkt 2c). Zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej wymaga, z zastrzeżeniem art. 29 ust. 3 i 4 budowa, o której mowa między innymi w art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. b-d, pkt 1a-2b, 3, 3a, 9, 11, 12, 14, 16, 19, 19a, 20b oraz 28 (art. 30 ust. 1 pkt 1). Taka treść przytoczonych przepisów oznacza natomiast, że wiata mogła być zrealizowana bez pozwolenia na budowę oraz bez zgłoszenia. Nie oznacza to jednak, że sposób jej wzniesienia nie podlega jakiejkolwiek kontroli organów nadzoru budowlanego sprawowanej na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu trafnie zauważył organ II instancji, że do robót budowlanych i obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę i nie są objęte obowiązkiem zgłoszenia, mogą być stosowane przepisy art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.), a także art. 51 ust. 7 ustawy, jeżeli roboty budowlane zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 pkt 2 lub pkt 4 in fine (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2016 r, II OPS 1/16). W razie więc naruszenia przepisów prawa, w stosunku do takiej wiaty może być prowadzone postępowanie naprawcze na podstawie art. 50, a następnie na podstawie art. 51 Prawa budowlanego. Wbrew wywodom organu II instancji, nakazanie wykonania przy przedmiotowej wiacie robót budowlanych zmierzających do wyeliminowania zsuwania się z niej śniegu na działkę sąsiednią, znajdowało podstawę w treści art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych

w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska. Ustalona przez same organy nadzoru budowlanego okoliczność zsuwania się śniegu z dachu wiaty na należące do skarżącego ogrodzenie wykonane z betonowych przęseł, a także na jego nieruchomość, powoduje zdaniem Sądu, że roboty budowlane przy wznoszeniu wiaty mogły spowodować zagrożenie bezpieczeństwa mienia należącego do skarżącego.

Sąd wyraził pogląd, że przepisem technicznym, który mógł zostać w sprawie naruszony, jest § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.). Zgodnie z jego brzmieniem, dokonywanie zmiany naturalnego spływu wód opadowych w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest zabronione. Wbrew poglądowi wyrażonemu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wyposażenie wiaty w rynnę usytuowaną na własnym terenie i rurę spustową odprowadzającą wody opadowe z dachu wiaty na teren własnej działki inwestora, nie powoduje braku występowania w sprawie sytuacji zakazanej w § 29 rozporządzenia ws. warunków technicznych. Za wody opadowe można uznać również wody o innym niż ciekły stanie skupienia, tj. między innymi śnieg. Przemieszczanie się takiego opadu atmosferycznego na teren sąsiedniej nieruchomości może polegać nie tylko na spływie topniejącego śniegu, ale również na zsuwaniu się takiego opadu ze źle wyprofilowanego i nienależycie zabezpieczonego dachu, na teren nieruchomości sąsiada. Tak rozumiana zmiana naturalnego spływu tego rodzaju wód opadowych

w celu kierowania ich na teren sąsiedniej nieruchomości jest natomiast zabroniona

z mocy analizowanego przepisu § 29 rozporządzenia ws. warunków technicznych.

O tym, że podnoszone w skardze zagrożenia bezpieczeństwa mienia skarżącego (betonowego ogrodzenia), na skutek zsuwania się śniegu z dachu wiaty jest realne, potwierdzają nie tylko ustalenia organu, liczne pisma i fotografie dołączane do akt sprawy przez skarżącego, ale również deklaracja złożona na rozprawie przez inwestorkę, dotycząca planowanego zamontowania na dachu zapory zatrzymującej zsuwający się śnieg. Taka deklaracja wskazuje również na potrzebę oraz możliwość rozstrzygnięcia sprawy przez organy nadzoru budowlanego w sposób, o jakim mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego tj. poprzez nałożenie na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Ponadto Sąd wskazał, że obowiązek poszanowania występujących

w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego interesów osób trzecich przy projektowaniu i budowie obiektów budowlanych, wynika wprost z art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Taki obowiązek należy odnosić również do sytuacji zaistniałej

w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do przepisu art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U.2021.624 t.j. ze zm.) wskazanego przez skarżącego, jako naruszonego w sprawie Sąd wyjaśnił, że sprawy o jakich mówi ten przepis należą do właściwości innych organów, niż organy nadzoru budowlanego rozpatrujące niniejszą sprawę. Zgodnie bowiem z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W związku z powyższym w sprawie zakończonej zaskarżoną decyzją nie mogło dojść do naruszenia przytoczonego przepisu Prawa wodnego. Jeżeli natomiast skarżący uważa, że hipoteza normy zawartej w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego zaktualizowała się w niniejszej sprawie, to ma możliwość wszczęcia osobnego postępowania przed organem w takich sprawach właściwym. 

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący J. P., który na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 935, "p.p.s.a."), zaskarżył wyrok Sądu pierwszej instancji w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- prawa procesowego, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 61 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji przeprowadzenia postępowania administracyjnego

w węższym zakresie aniżeli wyznaczony przez żądanie skarżącego będące skutkiem błędnego uznania, że postępowanie administracyjne toczyło się z urzędu w zakresie określonym przez organ I instancji podczas gdy zakres postępowania został wyznaczony żądaniem skarżącego;

- prawa materialnego przez błędne zastosowanie, tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 51 ust. 7 w zw. z art. 50 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z § 29 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynku i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm.) poprzez przyjęcie niewłaściwego trybu naprawczego

w zastępstwie błędnej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem postępowania jako wiaty, podczas gdy w rzeczywistości dokonana została rozbudowa budynku mieszkalnego, co nakazywało zastosować inne przepisy ustawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o:

- zmianę zaskarżonego orzeczenia w zakresie dotyczącym oceny prawnej tj.:

przyjęcia niewłaściwego trybu naprawczego w następstwie błędnej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem postępowania jako wiaty,

- błędnej kwalifikacji obiektu będącego przedmiotem postępowania jako wiaty,

- ustalenia Sądu, zgodnie z którym przedmiotowy obiekty budowlany został wybudowany legalnie,

- ustalenia Sądu, zgodnie z którym przedmiotem postępowania była kwestia odprowadzania opadów atmosferycznych, w szczególności śniegu, z dachu obiektu budowlanego wzniesionego w odległości około 10 cm od północnej granicy działki nr [...] należącej do skarżącego,

ewentualnie - na wypadek gdyby Sąd uznał ww. wniosek za nieadekwatny ze względu na brak "zmiany orzeczenia" w ustawowym katalogu rozstrzygnięć sądu II instancji - o oddalenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 in fine p.p.s.a. ze wskazaniem, że zaskarżone orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, oraz skorygowanie uzasadnienia zaskarżonego wyroku w zakresie oceny prawnej poprzez:

a) właściwy tryb naprawczy określał art. 48 ustawy Prawo budowlane,

b) kwalifikacja prawna dokonanych robót budowlanych to rozbudowa budynku mieszkalnego, wymagająca pozwolenia na budowę,

c) przeprowadzone roboty budowlane zostały dokonane niezgodnie z prawem budowlanym,

d) przedmiotem postępowania wszczętego na żądanie strony była kwestia legalności wybudowanego obiektu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. (Dz. U. 2024, poz. 935) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak

z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 p.p.s.a.).

Podniesiony zarzut naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 61 § 1 k.p.a. i uzasadnienie tego zarzutu nie odnoszą się stanu faktycznego sprawy i są diametralnie odmienne w swojej treści od pism skarżącego, na podstawie których zostało wszczęte postępowanie w sprawie. Pierwsze pismo wniesione przez skarżącego zatytułowane "Prośba o interwencję" z dnia 14 grudnia 2020 r. dotyczyło budowy wiaty na działce sąsiedniej, graniczącej z działką skarżącego. Po wyjaśnieniu przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] w piśmie z dnia 23 grudnia 2020 r. podstaw prawnych do wybudowania wiaty oraz przedstawieniu dokumentacji w sprawie budowy, skarżący w piśmie z dnia 8 stycznia 2021 r. napisał wprost "(...) doszło do pewnego nieporozumienia. Powodem mojej prośby o interwencję, nie jest fakt stawiania przez sąsiadkę wiaty, ale sposób odprowadzania wody opadowej z dachu w odległości 1 m od granicy". Ostatecznie po przeprowadzeniu oględzin w dniu 10 lutego 2021 r., organ nadzoru budowlanego wszczął w dniu 24 lutego 2021 r. z urzędu postępowanie w sprawie i wydał decyzję odmawiającą wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w sprawie doprowadzenia wiaty do stanu zgodnego z prawem oraz sposobu odprowadzania wody z dachu wiaty. Organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Sąd I instancji uchylając decyzję organów administracji wskazał na potrzebę wykonania przy wiacie robót budowlanych zmierzających do wyeliminowania zsuwania się z niej śniegu na działkę sąsiednią, co w ocenie Sądu znajdowało podstawę w treści art. 50 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jednakże kwestia ta (będąca przecież przyczyną wszczęcia postępowania w sprawie) nie jest przedmiotem zarzutów kasacyjnych, bowiem skarżący na etapie postępowania kasacyjnego rozpoczął kwestionowanie legalności wybudowania wiaty, wskazując na "błędną kwalifikację obiektu będącego przedmiotem postępowania".

Powyższy zarzut jest niezasadny bowiem Sąd I instancji, choć uchylił decyzję organów nadzoru budowlanego z przyczyn wskazanych powyżej, to jednakże prawidłowo przeprowadził ocenę legalności wybudowanej wiaty, dokonując szczegółowej analizy w świetle legalnej definicji budynku i budowli znajdującej się

w art. 3 pkt 2 i 3 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie zgłoszenia i wznoszenia tego obiektu oraz w świetle niespornie ustalonych w drodze oględzin z dnia 10 lutego 2021 r., charakterystycznych parametrów użytkowych

i technicznych obiektu. Prawidłowo Sąd wskazał, że o legalności wzniesienia wiaty przesądza treść art. 28 ust. 1, 29 ust. 1 pkt 2c i 30 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego oraz ustalone przez organ na podstawie dokumentów i oględzin okoliczności jej wykonania, tj. to, że ma ona powierzchnię zabudowy wynoszącą 28 m2˛ i była pierwszą wiatą usytuowaną na działce inwestora, na której znajduje się budynek mieszkalny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 184 p.p.s.a.