II SA/Gd 615/19 - Wyrok

Data orzeczenia	2020-03-11	
Data wpływu	2019-10-14	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku	
Sędziowie	Dariusz Kurkiewicz
Diana Trzcińska /przewodniczący sprawozdawca/
Magdalena Dobek-Rak	
Symbol z opisem	6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego	
Hasła tematyczne	Planowanie przestrzenne	
Skarżony organ	Samorządowe Kolegium Odwoławcze	
Treść wyniku	Oddalono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2018 nr 0 poz 1945; art. 53 pkt 2 ppkt a, art. 56; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Diana Trzcińska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Asesor WSA Magdalena Dobek - Rak Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2020 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi E. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 5 sierpnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę.	
Uzasadnienie
E. . wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 5 sierpnia 2019 r., którą utrzymano w mocy decyzję Wójta Gminy z 5 kwietnia 2019 r. w przedmiocie ustalenia na rzecz A. warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Zaskarżona decyzja podjęta została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wójt Gminy decyzją z 5 kwietnia 2019 r. nr [..], powołując się na art. 4 ust. 2 pkt. 1, art. 50 ust. 1 i 4, art. 53 i art. 54 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., dalej u.p.z.p.) na wniosek A., ustalił lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie linii kablowej nn 0,4 kV, na działkach o nr: [..]-[..], obręb S., gmina S.

Odwołanie od tej decyzji złożyła E. L., podnosząc że nie wyraziła zgody na budowę ww. linii kablowej na jej nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 5 sierpnia 2019 r. nr [..], powołując się na art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 53 ust. 1 i art. 54 u.p.z.p. w zw. z art. 6 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy z 5 kwietnia 2019 r. W uzasadnieniu wskazano, że A wystąpiła o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji celu publicznego polegającej na budowie linii kablowej nn 0,4 kV na ww. działkach w S. Inwestycja ta, o charakterze lokalnym, ma zasilać w energię elektryczną budynki mieszkalne jednorodzinne, a projekt decyzji został uzgodniony przez wszystkie organy. W ocenie organu, budowa sieci energetycznej jest realizacją celu publicznego, gdyż celem publicznym w rozumieniu ustawy jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Występuje tu zatem interes społeczny i gospodarczy, bowiem budowa sieci elektrycznej służy zapewnieniu stałego dopływu energii do gospodarstw domowych. Taka inwestycja ma nadrzędne znaczenie w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ogranicza się sposób korzystania z niej. Wskazanych w decyzji działek nie obejmują ustalenia żadnego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w granicach terenu objętego planowaną inwestycją nie występują grunty rolne i leśne wymagające zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Inwestycja nie narusza przepisów odrębnych. Biorąc pod uwagę wszystkie te okoliczności organ nie znalazł podstaw odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego E. L. zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, w szczególności art. 53 pkt 2 ppkt "a" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że w decyzji zostały określone warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego oraz wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy. W ocenie skarżącej, treść decyzji organu pierwszej instancji, zawierająca stwierdzenie, że inwestycja "winna być zaprojektowana z uwzględnieniem istniejącego zainwestowania", jest sprzeczna z art. 53 pkt 2 ppkt "a" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż sformułowanie to jest niezrozumiałe.

Ponadto skarżąca wskazała, że wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego został złożony w 11 lutego 2019 r., tymczasem Wójt Gminy postanowieniem z 12 lutego 2019 r. pozytywnie zaopiniował wstępny projekt podziału działki numer [..] położonej w obrębie ewidencyjnym S., będącej własnością skarżącej E. L., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą numer KW [..]. W dniu 17 kwietnia 2019 r. Wójt Gminy wydał ostateczną decyzję w sprawie zatwierdzenia podziału działki numer [..], w wyniku, którego powstały działki nr [..]-[..]. Zatem, w decyzji Wójta Gminy z 5 kwietnia 2019 r. została przywołana działka nr [..], która uległa podziałowi i ostatecznie jej numer został wykreślony z ewidencji gruntów. Z uwagi na powyższą okoliczność Wójt zobowiązany był do zawieszenia postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego do czasu wydania ostatecznej decyzji w sprawie zatwierdzenia podziału działki nr [..], której m.in. dotyczy lokalizacja linii kablowej nn 0,4 kV.

W ocenie skarżącej, zachodzą również uzasadnione wątpliwości, czy budowa linii kablowej w celu zasilenia w energię elektryczną i budowy przyłączy do kilku nowopowstałych, niezabudowanych i prywatnych działek K., K. i M. P., jest inwestycją celu publicznego, na którą skarżąca nie wyraziła zgody. Zdaniem skarżącej, linia kablowa nn 0,4 kV może być w znaczącej części zlokalizowana na działce nr [..] stanowiącej współwłasność K., K. i M. P., którzy są pośrednimi wnioskodawcami w niniejszej sprawie, gdyż w wyniku podziału swojej nieruchomości na mniejsze działki, zainicjowali sprawę doprowadzenia energii elektrycznej do swoich nowopowstałych działek. Działka nr [..], od strony południowej, ma bezpośredni dostęp do drogi gminnej (działka nr [..]), na której w odległości niespełna 100 m zlokalizowany jest transformator, od którego mogłaby zostać poprowadzona sporna linia kablowa, bezpośrednio przez wydzielone działki stanowiące własność Państwa P. W ten sposób planowana linia kablowa zlokalizowana byłaby w drodze gminnej oraz na nieruchomości Państwa P., którzy tą inwestycja są głównie zainteresowani. Ponadto linia kablowa nn 0,4 kV może być w znaczącej części posadowiona na sąsiedniej działce nr [..], wzdłuż granicy z działką skarżącej (aktualnie nr [..]). Wówczas inwestycja przebiegałaby głównie wzdłuż granicy jednej z działek, a nie część na działce skarżącej, a część na sąsiedniej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, wskazując przy tym, że postępowanie w sprawie podziału jednej z działek, przez którą ma przebiegać zamierzona inwestycja, nie stanowi zagadnienia wstępnego w świetle art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Nie stanowi to przeszkody do wydania decyzji o ustaleniu celu publicznego (zmieni się ewentualnie jedynie numeracja działek objętych planowaną inwestycją).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Kontrolowana sprawa dotyczy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego obejmującej budowę linii kablowej nn 0,4 kV na działkach nr: [..]-[..], obr. S., gmina S. Jak wynika z akt administracyjnych, działki o nr [..] i [..] stanowią własność skarżącej E. L. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji, ustalającej na rzecz A. warunki lokalizacji ww. inwestycji.

Materialnoprawną podstawą wydanych w sprawie decyzji jest ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm., zwana dalej u.p.z.p., w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej decyzji). Zgodnie z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przepis art. 52 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora.

Bezsporna w niniejszej sprawie jest kwestia braku obowiązywania na terenie objętym inwestycją miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co uzasadniało konieczność uzyskania uwarunkowań planistycznych poprzez określenie ich w akcie indywidulano – konkretnym, jakim jest decyzja administracyjna.

Kwalifikacja przedsięwzięcia objętego wnioskiem Spółki jako inwestycji celu publicznego i w konsekwencji zastosowania trybu określonego w art. 50-58 u.p.z.p., nie budzi zastrzeżeń sądu. Zgodnie z definicją inwestycji celu publicznego, zawartą w art. 2 pkt 5 u.p.z.p., należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie zaś do art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., celami publicznymi są budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Spełnienie tych dwóch wyżej wskazanych warunków przesądza, że mamy do czynienia z inwestycją celu publicznego, a do określenia warunków tego przedsięwzięcia właściwe jest wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Nie ma przy tym znaczenia, wbrew argumentacji skarżącej, że zasięg inwestycji jest stosunkowo niewielki, podobnie jak nie znajduje uzasadnienia twierdzenie, że ma ona na celu wyłącznie doprowadzenie energii elektrycznej do wybranych nieruchomości, stanowiących współwłasność K., K. i M. P., gdyż niewątpliwie inwestycja ta służyć ma ogółowi nieruchomości, bez ograniczeń, na które wskazuje skarżąca. Planowana budowa linii energetycznej realizuje cele określone w art. 6 pkt 2 u.g.n., elektryfikując nieruchomości położone w obrębie S., wykorzystywane jako zabudowa siedliskowa, jednorodzinna, czy rekreacji indywidualnej. Tak określony cel wypełnia przesłankę działań o charakterze lokalnym i wpisuje się w charakter inwestycji celu publicznego.

Prawidłowo zatem organy procedowały stosując art. 50 i następne u.p.z.p. Zgodnie z art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać m.in. określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na właściwej mapie oraz charakterystykę inwestycji. Inwestor do wniosku z 18 grudnia 2018 r. załączył mapę w skali 1: 1000, dokładnie obrazującą cały obszar inwestycji, obejmującą wszystkie działki, przez które przebiega linia kablowa objęta wnioskiem.

Zgodnie z art. 53 ust. 3 u.p.z.p. w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego organ obowiązany jest przeprowadzić odpowiednie postępowanie dowodowe, a w tym analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, które wynikają z odrębnych przepisów, oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wydanie decyzji wiąże się z dokonaniem analizy dwóch elementów - po pierwsze, jest to analiza zasad zagospodarowania terenu wynikająca z przepisów odrębnych, a więc zbadanie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z prawem materialnym administracyjnym oraz z unormowaniami dotyczącymi charakteru samej inwestycji, a po drugie, jest to analiza stanu faktycznego i prawnego dotycząca nieruchomości, na której planuje się realizację inwestycji. Analiza ta obejmuje m.in. ustalenie osób rzeczywiście władających gruntem i aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy nieruchomości, której organy w niniejszej sprawie nie uchybiły.

Zgodnie z art. 53 ust. 4 u.p.z.p. decyzje o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje się po uzgodnieniu ze specjalistycznymi organami, do kompetencji których należą szczegółowe zagadnienia z zakresu prawa publicznego. Celem uzgodnień jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z obowiązującym porządkiem prawnym. Uzgodnienia dokonywane są m.in. ze starostą, jako organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych oraz melioracji wodnych (podstawę prawną stanowią przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustawy - Prawo wodne) i w odniesieniu do innych niż parki narodowe i ich otuliny obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody - z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (podstawę prawną stanowią przepisy ustawy - Prawo ochrony środowiska). Jak wynika z akt administracyjnych, projekt decyzji został uzgodniony ze starostą w przedmiocie ochrony gruntów rolnych i leśnych (postanowienie z 15 marca 2019 r. – k. 9 akt) oraz z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (k. 8 akt administracyjnych) – w sposób milczący. Zakres uzgodnienia decyzji, zależny od położenia terenu, który stanowi przedmiot analizy pod względem warunków i zasad zagospodarowania, wymagał uzgodnienia decyzji z ww. organami i warunek ten został w okolicznościach niniejszej sprawy spełniony, gdyż organy uzgadniające pozytywnie uzgodniły analizowaną inwestycję w zakresie swoich kompetencji.

Jak wynika z treści art. 56 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe oznacza, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest decyzją związaną. Potwierdzeniem tego jest również treść art. 52 ust. 3 u.p.z.p., w myśl którego nie można uzależnić wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego od zobowiązania się wnioskodawcy do spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków. W szczególności, nie jest warunkiem ustalenia lokalizacji celu publicznego zgoda właściciela nieruchomości, przez którą ma przebiegać inwestycja. W tej sytuacji, brak takiej zgody ze strony skarżącej nie może stanowić przeszkody do wydania analizowanej decyzji, jeśli spełnione zostały przesłanki, uzasadniające jej wydanie. Organ właściwy do podjęcia decyzji o warunkach zabudowy (w tym lokalizacji inwestycji celu publicznego) jest więc zobowiązany wydać pozytywne rozstrzygnięcie, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ich ustalenia tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Każdy sposób zagospodarowania nieruchomości jest dopuszczalny, o ile nie jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie jest więc decyzją uznaniową, lecz jej ustalenia są zależne od regulacji prawnych dotyczących projektowanego zamierzenia inwestycyjnego i obszaru, na którym takie zamierzenie ma być zlokalizowane. Decyzja ta stanowi prawnie określoną formę oceny dopuszczalności lokalizacji inwestycji w danym miejscu, w świetle powszechnie obowiązującego prawa. Organ ustalający lokalizację projektowanej inwestycji, aby odmówić jej lokalizacji w sposób wnioskowany przez inwestora, musi wykazać niezgodność wnioskowanej lokalizacji z przepisami prawa. Odmowa ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego musi się opierać na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem prawa nakładającym konkretne ograniczenia. Takiej sprzeczności tymczasem nie wykazała skarżąca, podobnie jak i nie dopatrzył się jej sąd orzekający w niniejszym składzie. Wskazać jednocześnie należy, że organ administracji, nie jest władny kontestować przebieg inwestycji zaplanowanej przez inwestora, bowiem wiąże go jego wniosek w tym zakresie. Sugestie skarżącej co do przebiegu inwestycji również nie mogą mieć wpływu na prawidłowość wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, gdyż organy przeanalizowały zgodność zamierzenia inwestycyjnego w jego kształcie wynikającym z wniosku z 18 grudnia 2018 r. i uznały go za zgodny z właściwymi przepisami. Stosownie do art. 52 ust. 2 u.p.z.p. wniosek o ustalenie warunków, określenie granic terenu, dla którego mają zostać ustalone warunki zabudowy, należy do wnioskodawcy. Organ zatem nie może granic tego terenu określać odmiennie, w szczególności dokonywać jego podziału, modyfikacji lub zawężenia. Konsekwencją tego, formalnego "związania" organu treścią wniosku w omawianym zakresie jest to, że i rozstrzygnięcie musi odnosić się do całego terenu we wskazanych granicach, po przeprowadzeniu analizy, o której mowa w art. 53 ust. 3 u.p.z.p. i zgodności zamierzenia z przepisami odrębnymi. Sąd, kontrolując legalność dokonanej oceny przez organy orzekające w sprawie, nie dopatrzył się uchybień w tym zakresie, wynikających zarówno z prawa materialnego jak i procesowego.

Jednocześnie, sąd nie może ustosunkować się do sformułowanego w skardze zarzutu naruszenia art. 53 pkt 2 ppkt "a" u.p.z.p., gdyż nie ma takiej jednostki redakcyjnej w powołanej ustawie. Sąd jednocześnie nie podziela stanowiska skarżącej co do wadliwości formalnej sentencji decyzji organu I instancji, w szczególności w zakresie sprzeczności z art. 54 pkt 2 lit. a) u.p.z.p.

Odnosząc się natomiast do sformułowanego w skardze stanowiska, wskazującego na wadliwość decyzji organu I instancji, ze względu na to, że abstrahuje ona od numeracji działek, wynikającej z decyzji podziałowej z 17 kwietnia 2019 r. (dotyczącej podziału działki nr [..], objętej inwestycją) wskazać należy, że jest ono chybione. Decyzja o lokalizacji celu publicznego wydana została 5 kwietnia 2019 r., zaś decyzja o podziale działki nr [..] – 17 kwietnia 2019 r. Organ I instancji nie mógł zatem uwzględnić tego podziału. Mógł to uczynić organ odwoławczy, zmieniając w określonym zakresie decyzję organu I instancji, o ile miał wiedzę na ten wydanej decyzji podziałowej. Natomiast, ewentualne uchybienie w tym zakresie nie ma żadnego znaczenia dla prawidłowości decyzji o lokalizacji celu publicznego, gdyż decyzja o podziale działki, objętej inwestycją celu publicznego nie ma wpływu na tytuł prawny do niej i jej charakter jako jednostki terytorialnej, a jedynie na jej oznaczenie ewidencyjne, które na każdym etapie będzie mogło być zaktualizowane w oparciu o tą decyzję podziałową. Z tych też przyczyn, rozstrzygnięcie o podziale działki nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozstrzygnięć o warunkach zabudowy, a w konsekwencji – przeszkodę do orzeczenia w tym ostatnim zakresie.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę jako bezzasadną oddalił.