II SA/Łd 235/17 - Postanowienie

Data orzeczenia	2017-09-14	
Data wpływu	2017-03-24	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi	
Sędziowie	Arkadiusz Blewązka
Magdalena Sieniuć /przewodniczący/
Renata Kubot-Szustowska /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Odrzucenie skargi	
Skarżony organ	Rada Miasta	
Treść wyniku	Odrzucono skargę	
Powołane przepisy	Dz.U. 2016 nr 0 poz 718; art. 3 par. 1, par. 2 pkt 5 i 6, art. 58 par. 1 pkt 5a; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
Dz.U. 2016 nr 0 poz 446; art. 7 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 101 ust. 1; Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
Dz.U. 2016 nr 0 poz 778; art. 12 ust. 1; Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Dz.U. 2011 nr 163 poz 981; art. 104 ust. 2; Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.	
Sentencja
Dnia 14 września 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot - Szustowska (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka Protokolant Specjalista Aleksandra Błaszczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2017 roku sprawy ze skargi G. B. na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 9 grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. postanawia: odrzucić skargę. LS	
Uzasadnienie
G. B. zaskarżyła do sądu administracyjnego uchwałę Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia 9 grudnia 2016r., w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy W., zarzucając jej naruszenie:

1. art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie konstytucyjnej zasady równości, z uwagi na wykreślenie zapisu obowiązującego w studium od 2013r. dotyczącego ustawy Prawo geologiczne i górnicze i brak zapisu obecnie obowiązującego art. 104 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. (Dz.U. Nr 163, poz. 981), co narusza jej interes prawny i w konsekwencji ogranicza jej dochodzenie swoich praw jako właścicielowi działki 144, znajdującej się obecnie pomiędzy obszarami i terenami górniczymi;

2. art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku Prawo ochrony środowiska w zw. z art 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 roku w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U. z 2004r., nr 118, poz. 1233) - zwanego dalej rozporządzeniem;

3. art. 7 pkt 3 ww. rozporządzenia

4. przepisów postępowania zawartych w art. 7 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieuwzględnienie w rozpatrywanym stanie faktycznym tego, że zmiana obowiązującego prawa powoduje, iż powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie procesowym, lecz również w znaczeniu materialne prawnym;

5. art. 10 ust. 1 pkt 3, 5, 6 ustawy poprzez niewskazanie uwarunkowań, które uwzględnia się w studium (wynikających ze stanu środowiska; warunków jakości życia mieszkańców, w tym ochrony ich zdrowia; zagrożenia bezpieczeństwa ludności i jej mienia.

W uzasadnieniu skargi G. B. wyjaśniła, że uchwałę w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego należy zaliczyć do uchwał z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zważywszy, że w orzecznictwie i doktrynie przeważa szerokie pojęcie sprawy z zakresu administracji publicznej. Również komentatorzy ustawy z dnia 2 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2003r., nr 80, poz. 71 ze zm.) podkreślają dopuszczalność zaskarżania do sądu administracyjnego w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym uchwały zatwierdzającej studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Dalej skarżąca wyjaśniła, że zaskarżona uchwała narusza jej interes prawny, bowiem z tekstu zmiany Studium zniknął zapis który obowiązywał od dnia 12 września 2013 roku (zapis w studium Nr [...]), w zmianie studium Nr [...] z dnia 9 grudnia z 2016 roku brak jest zapisu artykułu 104 ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. nr 163, poz. 981), zwanej dalej: "P.g.g.", która zmieniła nieco relacje pomiędzy sferą planowania przestrzennego, a sferą działalności geologicznej i górniczej, regulowane poprzednio przez ustawę z dnia 4 lutego 1994r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2005r., nr 228, poz. 1947 z późn. zm.), co w konsekwencji ogranicza skarżącej dochodzenie swoich praw jako właścicielowi działki 144 znajdującej się obecnie pomiędzy obszarami i terenami górniczymi.

Skarżąca podkreśliła, że naruszenie prawa przez Radę Miejską W. polega na podjęciu uchwały Nr [...] z 9 grudnia 2016r. w sprawie uchwalenia studium zagospodarowania przestrzennego dla wybranych terenów na obszarze Gminy W. z uchybieniem przepisom prawa wskazanym w petitum skargi. Wniesienie przedmiotowej skargi poprzedzone zostało wezwaniem - pismem z dnia 22 grudnia 2016r. - organu uchwałodawczego Miasta W. do usunięcia naruszenia prawa. Rada Miejska w W. uchwałą Nr [...] z dnia 15 lutego 2017r. uznała przedmiotowe wezwanie za niezasadne.

Następnie skarżąca wyjaśniła, że działka nr 144 jest w części działką zabudowaną o symbolu RM i w części w terenie o symbolu R - grunty rolne, natomiast działki graniczące po obu jej stronach, powstałe z podziałów działek rolnych zabudowanych oznaczono symbolami PG - eksploatacja powierzchniowa, tereny i obszary górnicze. W odpowiedzi na wniosek z dnia 12 maja 2016r. skierowany do Burmistrza W. z pytaniem, czy składano jakieś wnioski do studium odnośnie działki skarżącej i działek sąsiadów skarżąca otrzymała odpowiedź, że tereny złóż kopalin oraz tereny górnicze zostały naniesione do projektu zmiany studium na etapie uzyskania opinii i uzgodnień do przedstawionego projektu (studium 2014-2015r.).

Dalej skarżąca przytoczyła treść art. 12 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 4 ust. 1, § 8 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 rozporządzenia i podniosła, że projekt studium w formie tekstowej i graficznej musi być spójny i odpowiadać przepisom prawa. Skoro ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych to Studium musi być tak opracowane, aby jego wykładnia, przy uchwalaniu planu nie budziła żadnych wątpliwości i nie dopuszczała różnych interpretacji. Natomiast w tekście studium brak jest jakiejkolwiek informacji na temat działki 144. Jedynym dokumentem gdzie wspomniano na temat działki skarżącej jest Prognoza oddziaływania na środowisko przyrodnicze 2016r: której celem było zaprezentowanie społeczeństwu i organom opiniującym ww. projekt, zagrożeń dla środowiska przyrodniczego i zdrowia ludzi, jakie "zmianę przeznaczenia terenu w J. położonego pomiędzy złożem A a złożem B, będącą skutkiem wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 11 marca 2016r."

Skarżąca wskazała, że w studium z 2010 roku jest zawarty opis gleb występujących na danym terenie i wód. Pomimo protestów skarżącej kopalnie powstały.

W 2012r. Rada Miejska W. podjęła uchwałę o przystąpieniu do sporządzania zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy W. Cel opracowania zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. wynikał zarówno z przesłanek formalnych, jak i merytorycznych, czyli dostosowania się do nowych przepisów min. ustawy z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze. W studium pojawił się tekst w zmienionej już formie.

Skarżąca przytoczyła fragment Studium pn.: "Ochrona zasobów surowcowych" i wyjaśniła, że ten zapis obowiązywał w czasie kiedy eksploatacji powierzchniowej nie było na terenie J. i w czasie, gdy tereny złóż kopalin oraz tereny górnicze zostały naniesione do projektu zmiany studium (studium 2014r.-2015r.), opiniowano go i uzgadniano.

Następnie skarżąca przytoczyła treść art. 104 ust. 1-3 P.g.g. i stwierdziła, że zgodnie z ww. przepisami plany miejscowe dla terenów można sporządzić, jeżeli w wyniku zamierzonej działalności określonej w koncesji przewiduje się istotne skutki dla środowiska". W przepisie rozstrzygnięto także, że mogą to być zarówno plany obejmujące cały teren górniczy, jak i jedynie jego fragment. Zatem, aby możliwe było sporządzanie tego typu planu miejscowego, muszą być spełnione dwa warunki. Pierwszy z nich wymaga, by w zasięgu tego planu znalazł się teren górniczy lub jego fragment. Nie można więc sporządzić takiego planu przed wydaniem odpowiedniej koncesji. Drugi warunek to zaistnienie przewidywania wystąpienia istotnych skutków dla środowiska, w wyniku zamierzonej działalności określonej w koncesji. Jeżeli fakt wystąpienia pierwszego z tych warunków jest bezsporny, to drugi może być przedmiotem różnych sporów i interpretacji. Szczególną regulacją odnoszącą się do planów miejscowych dla terenu górniczego (art. 14 ust. 6 ustawy P.g.g.) jest obowiązek ponoszenia przez przedsiębiorcę kosztów sporządzenia tego typu projektów planów. Z konstrukcji tego przepisu wynika, że ten obowiązek ma być swoistą rekompensatą za występowanie istotnych skutków dla środowiska, a także choćby zagrożenia ich występowaniem. Na ten koszt składają się zarówno koszty pracy zespołu planistycznego, jak i pozyskania materiałów wejściowych, a także innych wydatków dokonywanych na potrzeby sporządzenia projektu planu miejscowego co najmniej do czasu jego uchwalenia. Zakres merytoryczny tego planu miejscowego, określony w art. 104 ust. 4 i 5 ustawy P.g.g. nieco poszerza i precyzuje problematykę ustaleń, określonych dla planu miejscowego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w art. 15).

W związku z powyższym skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części oraz zasądzenie od Rady Miejskiej w W. na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w W. przede wszystkim wskazała na brak legitymacji skargowej skarżącej. W ocenie organu, twierdzenia strony skarżącej o niezgodności z prawem uchwały sąd administracyjny może weryfikować dopiero po stwierdzeniu, że skarga na uchwale została wniesiona legitymowany podmiot. Na etapie oceny legitymacji skargowej kwestia zgodności z prawem zaskarżonej uchwały nie jest przez sąd badana, skoro drogę do takiej kontroli otwiera dopiero skutecznie złożona skarga. Uchwała organu gminy może zostać zaskarżona w trybie przewidzianym przez art. 101 ust. ustawy o samorządzie gminny. Powyższy przepis bez wątpienia wskazuje, iż wniesienie skargi do sądu jest możliwe po spełnieniu określonych warunków formalnych. Do warunków tych ustawodawca zalicza obok bezskutecznego wezwania rady do usunięcia zarzucanego naruszenia, wykazanie się naruszeniem interesu prawnego. Tak więc skarżący musi się wykazać nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także naruszeniem tego interesu lub uprawnienia. Podobnie orzecznictwo nie pozostawia żadnych wątpliwości interpretacyjnych.

Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych organ podkreślił, że legitymacja skargowa przysługuje tylko i wyłącznie podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżany akt swojego interesu prawnego na dzień wnoszenia skargi. Równocześnie judykatura precyzuje, iż chodzi o naruszenie, a nie zagrożenie, iż w przyszłości do naruszenia interesu prawnego dojdzie.

W pierwszej kolejności organ podniósł, że skarżąca w żaden sposób nie dowiodła, iż przysługuje jej prawo własności do opisanej dz. ew. 144. Zgodnie z orzecznictwem tylko właściciel lub użytkownik wieczysty może mieć interes prawny w rozumieniu art. 101 u.s.g., natomiast Skarżąca swojego prawa własności w żaden sposób nie dowiodła. Jednakże, sam fakt bycia właścicielem nieruchomości (bądź użytkownikiem wieczystym), jest warunkiem koniecznym, ale niewystarczającym dla zaistnienia naruszenia interesu prawnego. Skarżąca nie wskazała co stanowi oraz w jaki sposób został naruszony jej interes prawny (aktualny na dzień złożenia skargi, nie zaś potencjalne zagrożenie w przyszłości) przez zaskarżona uchwałę, co w konsekwencji pozbawia ją legitymacji skargowej. Należy zauważyć, że przytoczone powyżej cytaty ze skargi dotyczące interesu prawnego skarżącej sformułowane są w sposób niejasny i nie wynika z nich jaki konkretny interes prawny skarżącej został naruszony. Sam fakt użycia w treści skargi słów "narusza mój interes prawny" (bądź podobnych) w żaden sposób nie dowodzi naruszenia tego interesu. Podobnie sam fakt powoływania się na "utrudnienia w dochodzeniu praw właścicielskich" bez poparcia powyższego merytorycznymi argumentami nie jest wystarczający dla uznania naruszenia interesu prawnego.

Ponadto organ podkreślił, że w przypadku uchwały zatwierdzającej studium naruszenie interesu prawnego jednostki (a co za tym idzie przyznanie legitymacji skargowej) jest co do zasady niemożliwe - studium uwarunkowań i kierunków planowania przestrzennego jest ogólnym aktem planistycznym, który nie oddziałuje bezpośrednio na sferę prawną podmiotów. Zaskarżona uchwała nie kształtuje sytuacji prawnej skarżącej. Organ dodał, że skarżąca w treści skargi na poparcie tezy o zaskarżalności studium przywołuje orzecznictwo i piśmiennictwo sprzed 12-25 lat, podczas gdy przywołane przez organ orzeczenia pozostają znacznie bardziej aktualne.

Rada Miejska w W. dodała, że posiadanie interesu prawnego stanowi nie tylko o legitymacji skargowej, lecz także wyznacza granice skargi. Skarżąca może skarżyć to co bezpośrednio narusza jej aktualny interes prawny. Treść przedmiotowej skargi, co wskazano wyżej, nie tylko nie przedstawia jaki konkretny, aktualny interes prawny skarżącej został naruszony, ale pozostawia także istotne wątpliwości co dokładnie zaskarża skarżąca. Skarżąca domaga się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części, jednakże nie precyzuje, o którą część chodzi.

Następnie organ wyjaśnił, że zaskarżona zmiana studium została zainicjowana w 2015r. i zmieniała zmianę studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy W. zatwierdzoną uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w W. z dni 21 września 2015 r. Zaskarżona zmiana studium obejmowała zmianę przeznaczenia pojedynczych 17 terenów, które zostały wskazane w uchwale inicjującej procedurą formalną. Organ zaznaczył, że nie tylko działka skarżącej, nie była objęta żadnym z 17 fragmentów objętych zmianą, ale też była położona w bardzo znacznej odległości (zupełnie inna część gminy) od najbliższego terenu objętego zmianą.

Odnosząc się natomiast do zarzutu wykreślenia obowiązującego obecnie art. 104 P.g.g. organ wyjaśnił, że częścią procedury uchwalania przedmiotowej zmiany studium, było przewidziane przez ustawę o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wyłożenie projektu zmiany studium do publicznego wglądu, a następnie możliwość zgłaszania uwag. W trakcie procedury dotyczącej przedmiotowej zmiany studium skarżąca złożyła w dniu 27 października 2016r. uwagę, w której wniosła o przywrócenie w treści projektu studium skreślonego fragmentu: "Zgodnie z obowiązującymi przepisami dla każdego terenu górniczego należy sporządzić plan miejscowy, który powinien być uzgodniony z właściwym organem nadzoru górniczego. Jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nieznaczne, Rada Miejska może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia planu, o którym mowa powyżej.".

Organ wyjaśnił, że w art. 104 P.g.g., obowiązującym w dacie sporządzania zmiany Studium, który przywołuje skarżąca, brak jest zobowiązana gminy do sporządzenia dla każdego terenu górniczego miejscowego planu zagospodarowania. Nie sposób także wywieźć z ww. przepisu obowiązku do zawarcia w treści studium zapisów obligujących gminę do sporządzenia miejscowego planu dla terenu górniczego.

W trakcie prac nad zaskarżoną zmianą studium dokonano m.in. aktualizacji części tekstowej, w tym wykreślono słowa: "Zgodnie z obowiązującymi przepisami dla każdego terenu górniczego należy sporządzić plan miejscowy, który powinien być uzgodniony z właściwym organem nadzoru górniczego. Jeżeli przewidywane szkodliwe wpływy na środowisko będą nie-znaczne, Rada Miejska może podjąć uchwałę o odstąpieniu od sporządzenia planu, o którym mowa powyżej.". Przedmiotowa korekta wynikała ze zmiany przepisów ustawy prawo geologiczne i górnicze - wskazany zapis o obowiązku sporządzenia miejscowego planu dla terenu górniczego był nieaktualny, jako iż obecne brzmienie art. 104 P.g.g. z 2011r. znacząco różni się od brzmienia art. 53 P.g.g. z 1994r. W obowiązującym obecnie (oraz w trakcie sporządzania zaskarżonej zmiany studium) nie ma wymogu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - można sporządzić taki plan, jeśli w wyniku zamierzonej działalności określonej w koncesji przewiduje się istotne skutki dla środowiska. Zauważyć należy, że tekst zaskarżonej zmiany studium zawiera stosowną informację, iż zasady zagospodarowania obszarów i terenów górniczych powinny być zgodne z przepisami odrębnymi, w tym wskazanymi powyżej.

Powyższy zapis uwzględnia dyspozycję art. 104 P.g.g., na który powołuje się skarżąca natomiast nie sposób twierdzić, aby jego treść naruszała wskazany przepis. Powyższa korekta tekstu studium stanowiła dostosowanie tekstu zmiany studium do obowiązujących przepisów, przy czym podkreślić należy, że P.g.g. z 1994r. przestała obowiązywać zanim przystąpiono do zaskarżonej zmiany studium. Ponadto dodać należy, że nawet na tle art. 53 P.g.g. z 1994r. nie sposób dowodzić obowiązku kopiowania powyższej treści normatywnej do ustaleń Studium - ustawa jako akt powszechnie obowiązującego prawa, zachowuje swoją moc, niezależnie od tego czy w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego przepisano treść poszczególnych przepisów ustawy. Tym bardziej takiego obowiązku (kopiowania treści ustawy do postanowień studium) nie sposób dowodzić na tle obecnego art. 104 P.g.g., co jednak czynni skarżąca.

W konsekwencji organ podniósł, że brak zapisu obecnie obowiązującego art. 104 P.g.g. w treści zaskarżonej zmiany studium po pierwsze nie stanowi jakiegokolwiek naruszenia prawa; po drugie nie narusza w jakikolwiek sposób interesu prawnego skarżącej. W związku z tym, nie jest spełniona żadna z dwóch podstawowych przesłanek (nie doszło ani do naruszenia prawa, ani do naruszenie interesu prawnego skarżącej), niezbędnych do uznania zasadności skargi.

Odnośnie zarzutu naruszenia "art. 10 ust. 1 pkt 3, 5, 6 ustawy" organ podkreślił, że skarżąca nie wskazała jaką ustawę ma na myśli, a po drugie wbrew twierdzeniom skarżącej przedmiotowe uwarunkowania zostały uwzględnione w tekście zaskarżonego dokumentu. Opis wieloaspektowych uwarunkowań zawiera Rozdział II: "Uwarunkowania rozwoju przestrzennego", w tym pkt.3.1.1 i 3.1.2. dotyczących stanu środowiska, pkt.3.1.3, 3.1.4 dotyczących zagrożeń sanitarno-zdrowotnych, pkt. 3,4 zawierający diagnozę sytuacji społeczno-gospodarczej określającej warunki i jakość życia mieszkańców.

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. ws. zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, organ zaznaczył, że skarżąca nie wskazała w jaki sposób do naruszenia doszło.

Ponadto organ stwierdził, że skarżąca zarzuca naruszenie przepisów ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, podczas gdy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (i jego zmiana) jest sporządzane wg odrębnej procedury określonej w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W konsekwencji powyższego organ stwierdził, iż przedstawione powyżej zarzuty po pierwsze nie dowiodły jakiegokolwiek naruszenia prawa, a po drugie w ogóle nie wskazują w jaki sposób doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącej, a więc nie jest spełniona żadna z dwóch podstawowych przesłanek (nie doszło ani do naruszenie prawa, ani do naruszenie interesu prawnego skarżącej) niezbędnych do uznania zasadności skargi.

Organ odniósł się również do zarzutu skarżącej, że w tekście studium brak jest jakiejkolwiek informacji na temat działki 144 i wyjaśnił, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, jest aktem generalnym, który nie odnosi się do poszczególnych działek. Ponadto organ jeszcze raz powtórzył, że przedmiotowa działka w ogóle nie była objęta zasięgiem zaskarżonej zmiany studium.

Na marginesie organ zauważył, że w sąsiedztwie działki nr 144 stanowiącej, jak twierdzi skarżąca, jej własność, obecnie nie jest prowadzona (oraz nie będzie w przyszłości) jakakolwiek działalność eksploatacyjna, ponieważ są to powyrobiska zalane wodą. Powyższe potwierdza bezzasadność wniesionej skargi w świetle faktu, że skarżąca zarzuca naruszenie własnego interesu prawnego w związku z przepisami dotyczącym eksploatacji górniczej.

Na zakończenie organ podniósł, że zgodnie z art 28 u.p.z.p. nie każde naruszenie w tym zakresie skutkuje nieważnością aktu planistycznego, lecz tylko takie, które ma charakter istotny. Oznacza to, że tylko "istotne naruszenie zasad sporządzania", jak i "istotne naruszenie trybu sporządzania" oraz naruszenie właściwości organów studium, czy też miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części.

W związku z powyższym Rada Miejska w W. wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują wyłącznie kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a. Z istoty kontroli wynika, że zasadność zaskarżonego aktu podlega ocenie przy uwzględnieniu stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie podejmowania tego rozstrzygnięcia.

Zakres kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Jednakże, o czym stanowi art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Przedmiotem oceny Sądu jest skarga na uchwałę Rady Miejskiej w W. z dnia 9 grudnia 2016r. w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, podjęta na podstawie art. 7 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm.).

Skarga wniesiona do sądu stanowi realizację ujętego w art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym uprawnienia służącego ochronie prawnej jednostek przed bezprawnymi działaniami organów gminy, stanowiącymi ingerencję w sferę ich praw i wolności. Jak wynika z powyższego przepisu, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności obowiązkiem Sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Bezspornym w przedmiotowej sprawie jest, że zaskarżona uchwała jest aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, podjętym w sprawach z zakresu administracji publicznej. Skarga została wniesiona po bezskutecznym wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, zaś uchybiony termin do jej złożenia, został przywrócony, co czyni ją dopuszczalną w zakresie wymogów formalnych.

Wniesienie skargi w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym – dalej jako u.s.g. nakłada na sąd administracyjny obowiązek zbadania legitymacji skarżącego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały w oparciu o przesłanki wskazane w tym przepisie. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że odmiennie niż w postępowaniu prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r., sygn.akt OSK 476/04, ONSAiWSA 2005/1/2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn.akt II SA 2503/01, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 81964).

Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) uchwały. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (por. np. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 2003 r., sygn.akt III RN 42/02, OSNP 2004/7/114, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., sygn.akt II SA/Bk 364/04, dostępny w Systemie Informacji Prawnej Lex nr 173736). Interes ten powinien być bezpośredni i realny (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 listopada 2005 r., sygn.akt I OSK 715/05 LEX nr 192482, z dnia 4 września 2001 r., sygn.akt II SA 1410/01, Lex nr 53376). Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego, kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę.

Zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, jednakże jest aktem polityki wewnętrznej gminy i jako akt planistyczny bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą mieć zatem określone przeznaczenie w planie miejscowym, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże taki rodzaj przeznaczenia dla tych obszarów. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów przyjętych w studium, co oznacza, że studium docelowo wpływać może na sposób korzystania z nieruchomości a zatem na sposób wykonywania prawa własności. Oznacza to też, że interes prawny, który może zostać naruszony taką uchwałą ma swoje źródło w normach prawa materialnego regulujących prawa rzeczowe, w tym z pewnością prawo własności nieruchomości. Skarżący powinien wykazać się, przy wnoszeniu skargi do sądu, tytułem prawnym do terenu objętego zaskarżoną uchwałą.

Jak wynika z niespornych okoliczności, skarżąca nie jest właścicielką (współwłaścicielką), czy użytkowniczką wieczystą żadnej nieruchomości objętej uchwałą o zmianie studium. Działka nr 144, której mieni się właścicielką, położona jest poza obszarami, objętymi postanowieniami zaskarżonej uchwały. Z załącznika graficznego do uchwały wynika zaś, że skarżona regulacja dotyczy 17 pojedynczych obszarów, nie tylko nie graniczących z nieruchomością skarżącej, lecz położonych w odległości kilku i kilkunastu kilometrów od niej (załącznik nr 6).

Okoliczność ta nie może stanowić źródła interesu prawnego do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Na naruszenie interesu prawnego taką uchwałą mogą powoływać się osoby, którym do nieruchomości objętych uchwałą przysługują prawa rzeczowe, czyli prawa należące do kategorii praw bezwzględnych, które wywierają skutek względem wszystkich innych podmiotów (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r., sygn.akt II OSK 133/08, LEX nr 459347 oraz Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2008 r., sygn.akt II SA/Bd 735/07, LEX nr 511472, w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., II SA/Kr 670/12 dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przedmiotowa uchwała nie wkracza zatem w sferę uprawnień rzeczowych skarżącej do określonej nieruchomości objętej uchwałą, a skoro tak to może co najwyżej dotyczyć interesu faktycznego, a nie prawnego w rozumieniu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym.

Reprezentując swój zindywidualizowany interes skarżąca musiałaby ponadto wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012r., sygn. akt II OSK 2105/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Skarżąca powinna udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 marca 2005 r. sygn. OSK 1437/04, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych)

Sąd, dokonując oceny okoliczności niniejszej sprawy, doszedł do przekonania, że skarżąca nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego w związku podjęciem zaskarżonej uchwały. Należy podkreślić, że istnienie związku między zaskarżoną uchwałą a sytuacją prawną skarżącej musi powodować bezpośrednie i realne następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia go konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków, by stanowiło o jego legitymacji do wniesienia skargi. W sprawie niniejszej, badanie interesu prawnego do wniesienia skargi na uchwałę w sprawie zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego ogranicza się do ustalenia, czy nieruchomość skarżącej położona jest w granicach obszaru objętego zmianą, w związku z czym bezsprzecznie skarżąca nie posiada interesu prawnego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie. W związku z powyższym Sąd odstąpił od merytorycznego rozpatrywania zarzutów skargi.

Wyjaśnić również należy, że kwestia recypowania lub nie treści przepisów prawa do aktów organów administracyjnych nie ma żadnego wpływu na obowiązki organów z przepisów tych wynikające, mogąc co najwyżej stanowić o naruszeniu zasady prawidłowej legislacji. (por. np. wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Bydgoszczy z dnia 31 maja 2016r., sygn.akt II SA/Bd 268/16 i we Wrocławiu z dnia 5 października 2016r., sygn.akt II SA/Wr 508/16, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych). Nieprzywołanie zatem w treści studium brzmienia art. 104 ust. 2 ustawy Prawo geologiczne i górnicze pozostaje bez wpływu na wynikające zeń obowiązki planistyczne organu gminy.

Biorąc pod uwagę wskazane powyżej okoliczności na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

m.m.