Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz (spr.) Sędzia WSA Joanna Człowiekowska Protokolant: sekretarz sądowy Katarzyna Cyganik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 8 sierpnia 2025 r. znak: WS-VI.7534.3.88.2024.MK w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie zwrotu nieruchomości. oddala skargę.

II SA/Kr 1321/25

UZASADNIENIE

Starosta Krakowski decyzją z 17 września 2024 r., znak: GN-II.6821.1.28.2023.Ko, wydaną m.in. na podstawie art. 136 ust. 3 i ust. 4 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1145, dalej: "ugn") umorzył – wszczęte z wniosku A. B. oraz W. R. i M. R. – postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...] i nr [...] położonych w obr. [...] K. jedn. ewid. Z. w granicach dawnej działki nr [...] b. gm. kat. K. , wskazując przy tym, że nie jest to nieruchomość wywłaszczona, zaś dawna działka i powstałe z niej działki nigdy nie były własnością poprzedników prawnych wnioskodawczyń.

W odwołaniu podniesiono że księga wieczysta nr [...] (akt notarialny nr [...] z 22 grudnia 1947 r.) oraz mapy z 1948 r. są dowodem na to, że prześladowany przez lokalnego komunistę ojciec kupił całą posiadłość [...] (48 ha), a nikt później nie sprzedawał żadnych działek. Wszystkie działki, obecnie w posiadaniu wymienionych osób trzecich, zostały ukradzione, o czym świadczy to, że żadna z nowo powstałych działek nie ma podstaw, z której księgi macierzystej powstała, ani nie ma dowodu jej kupna, ani jak znalazła się w użytkowaniu obecnych właścicieli. Niektóre nie maja księgi wieczystej, a akt użytkowania ziemi nie jest dowodem prawa własności.

Wojewoda Małopolski decyzją z 8 sierpnia 2025 r., znak: WS-VI.7534.3.88.2024.MK, utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji, a następnie wskazał, że nie jest ani władny oceniać proces nabycia nieruchomości, ani uprawniony do stosowania przepisów o zwrocie w sytuacjach, gdy w sposób oczywisty nie mogą one znaleźć zastosowania (co nie wyłącza możliwości odzyskania prawa własności w przewidzianych do tego trybach administracyjnych bądź na zasadach prawa cywilnego).

W celu załatwienia sprawy pozyskano zbiór dokumentów [...] [...], plan sytuacyjny z 17 października 1949 r. l. dz. [...]), opisany jako "[...]", operat pomiarowy z ustalenia granic wsi K. gromady P. z lat 1958-1959 (nr ks. rob. [...] wpisany do ewidencji składnicy geodezyjnej pod nr [...], operat pomiarowy dla wsi K. gromady Z., wykonany w 1976 r. (I. ks. zlec. [...] i [...]), wpisany do ewidencji składnicy geodezyjnej 29 grudnia 1978 r. pod nr [...].

Na podstawie zbioru dokumentów ustalono, iż właścicielem majątku "[...]" był A. G., który zmarł 5 lutego 1938 r. Nie ma informacji o tym, aby prawo własności majątku kiedykolwiek przysługiwało W. R., jak twierdzi strona wnioskująca. Nadto nie odnaleziono aktu z 22 grudnia 1947 r.

Na planie sytuacyjnym wrysowane są dawne działki b. gm. kat. K. wraz z rejestrem pomiarowym, wykazem współrzędnych oraz spisem właścicieli poszczególnych działek – dawna działka nr [...] o pow. 0,1800 ha stanowiła własność A. W..

Dawna działka nr [...] weszła w skład części działek: nr [...] i nr [...], obr. [...] K. , jedn. ewid. Z. (kompilacja działek nr [...] poł. w b. gm. kat. K. sporządzona przez geodetę uprawnionego i wpisana do ewidencji materiałów państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego 8 grudnia 2017 r. pod nr [...]).

Zgodnie z protokołem ustalenia stanu posiadania we wsi K. gromady P. działka nr [...] stanowiła współwłasność F. K. i J. G. (w udziałach po [...] części) – kupne z gruntów majątku K. , działka nr [...] stanowiła własność J. K. – kupne z gruntów majątku K. natomiast działka nr [...] została wydzielona pod drogi publiczne – dobro publiczne drogi P.G.R.N.

Według wykazu zmian gruntowych dla wsi K. gromady Z. działka nr [...] o pow. 1,9470 ha będąca współwłasnością J. G. (s. T. i F. K. (c. J. zmieniła właścicieli oraz podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 1,6810 ha oraz nr [...] o pow. 0,2600 ha, stanowiące współwłasność J. G. (s. T. i R.) oraz P. G., z d. K. (c. P. i F.) – akt własności ziemi nr [...]. Działka nr [...] o pow. 0,8130 ha będąca własnością J. K. (s. Ł. zmieniła właścicieli oraz podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,6200 ha będąca własnością A. W. (s. F. oraz nr [...] o pow. 0,1710 ha będącą współwłasnością J. G. (s. J. i U.) oraz J. G. (c. W. i M.) – akt własności ziemi nr [...].

Postanowieniem SR dla K. w K. z 14 marca 2014 r., sygn. akt I Ns [...], spadek po zmarłej P. G. z d. K. c. P. i F.) na podstawie ustawy nabyli wprost: mąż J. G. oraz dzieci J. G. i A. W. – każdy po [...] części. Z kolei postanowieniem SR dla K. w K. z 5 marca 2014 r., sygn. akt I [...] spadek po zmarłym J. G. (s. T. i R.) na podstawie ustawy nabyły wprost: córka J. G. i córka A. W., każda po 1/2 cz.

Zgodnie z ewidencją gruntów działka nr [...] o pow. 1,6810 stanowi współwłasność J. G. (c. J. i P.) oraz A. W. (c. J. i P.) w udziałach po 1/2 cz. Podstawą wpisu prawa własności są akty notarialne: sygn. akt I [...] i sygn. akt I [...] Nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej.

Według rejestru gruntów działka nr [...] o pow. 0,6200 ha stanowi własność A. W. (s. F. Nieruchomość nie ma założonej księgi wieczystej. Zgodnie z pismem Starostwa Powiatowego w K. z 17 lipca 2024 r. brak jakichkolwiek dokumentów stanowiących podstawę wpisu prawa własności dla działki nr [...].

Zatem dawna działka nr [...] oraz powstałe z niej działki nigdy nie były własnością W. R.. Brak dowodów na to, aby prawo własności kiedykolwiek przysługiwało wnioskodawczyniom lub ich poprzednikom prawnym oraz aby utracili oni tytuł prawny wskutek wywłaszczenia. Zgodnie z planem sytuacyjnym dawna działka nr [...] stanowiła własność A. W.. Ponadto nie odnaleziono dokumentów potwierdzających, aby działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] w granicach dawnej działki nr [...] wywłaszczono.

W skardze A. B. wniosła o uchylenie decyzji i zasądzenie kosztów postępowania (w tym zastępstwa procesowego), zarzucając przy tym naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, bo nie ustalono podstaw prawnych przejęcia nieruchomości i czy rzeczywiście nie mieści się ono w art. 216 ugn, zwłaszcza że organ odwoławczy przyznał rozbieżności w identyfikacji działek (organ pierwszej instancji błędnie wskazał działkę nr [...] i [...], podczas gdy z analizy części graficznej mapy wynika, że chodzi o działki nr [...] i [...]);

2) art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 kpa przez uznanie, że skoro miała miejsce egzekucja, to instytucja zwrotu nie ma zastosowania bez zbadania, czy późniejsze przekazanie do Państwowego Funduszu Ziemi i następnie do GRN nie powoduje objęcia reżimem zwrotowym;

3) art. 136 ust. 3 i art. 216 ugn przez uznanie, że każde przejęcie w trybie egzekucji wyłącza stosowanie przepisów o zwrocie, podczas gdy art. 216 ugn rozszerza zakres zastosowania instytucji zwrotu na inne podstawy prawne nabycia (różne akty i ustawy), bez przeanalizowania, czy przejęcie przez Skarb Państwa w drodze postanowienia sądu o przysądzeniu własności (1962 r.) mieści się w tym katalogu;

4) art. 8 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa przez brak odniesienia się do zarzutów i ograniczenie się do stwierdzenia, że organ nie jest władny badać zarzutów dotyczących prawa pierwokupu, wadliwych sprzedaży przez gminę i braku odszkodowania.

W uzasadnieniu skargi powołała się na wyrok TK (sygn. akt SK 39/15) i podniosła, że sprawa nie stała się bezprzedmiotowa, bo roszczenie o zwrot nieruchomości istnieje i zostało prawidłowo zainicjowane przez osoby legitymujące się interesem prawnym, natomiast jest spór co do przesłanek zastosowania instytucji zwrotu. Zdaniem skarżącej art. 713 Kodeksu Napoleona zawiera normę na tyle zbliżoną charakterem do sytuacji objętych art. 216 ugn, że konieczne jest głębsze przeanalizowanie tej analogii. Według skarżącej organ odwoławczy ograniczył się do stwierdzenia, że nie może oceniać wcześniejszych transakcji cywilnoprawnych zamiast odnieść się do aktów notarialnych z 1947 r., zapisów księgi wieczystej nr [...] faktu, że gmina dysponowała nieruchomością bez tytułu prawnego, sprzedając ją osobom trzecim, naruszenia prawa pierwokupu i braku wypłaty odszkodowania za przejęte nieruchomości. Skarżąca podkreśliła, że z akt wynika, że po przysądzeniu własności na rzecz Narodowego Banku Polskiego w 1962 r. nieruchomość została przekazana Państwowemu Funduszowi Ziemi, a następnie do dyspozycji Gromadzkiej Rady Narodowej, co mogło powodować, że została objęta reżimem zwrotowym z art. 216 ugn.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że istota sądowej kontroli administracji publicznej sprowadza się do ustalenia czy w określonym przypadku, jej organy dopuściły się kwalifikowanych naruszeń prawa. Sąd administracyjny sprawuje swą kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej - art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 z późn. zm.). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.; zwana dalej p.p.s.a.), stanowiąc, że Sąd rozstrzyga w granicach sprawy nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto w myśl art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Z punktu widzenia powyższego skarga okazała się być bezzasadna.

Na wstępie należy przytoczyć ustalenia organów co do historii przedmiotowych nieruchomości oraz komu przysługiwała ich własność, albowiem jest to istotne w świetle treści skargi.

Decyzją z 17 września 2024 r. znak: GN-II.6821.1.27.2023.Ko Starosta Krakowski orzekł o umorzeniu postępowania dotyczącego zwrotu nieruchomości oznaczonej jako części działek: nr [...] i nr [...], poł. w obr. 11 K. , jedn. ewid. Z., w granicach dawnej działki nr [...], b. gm. kat. K. . Organ wskazał, że do akt sprawy pozyskano m.in. zbiór dokumentów [...] [...], plan sytuacyjny z 17 października 1949 r. (I. dz. [...]), opisany jako "R. oraz części gruntu sprzedanego w latach 1945-1947 [...] operat pomiarowy z ustalenia granic wsi K. gromady P. z lat 1958-1959 (nr ks. rob. [...]), wpisany do ewidencji składnicy geodezyjnej pod nr. [...], operat pomiarowy dla wsi K. gromady Z., wykonany w 1976 r. (I. ks. zlec. [...] i [...]), wpisany do ewidencji składnicy geodezyjnej 29 grudnia 1978 r. pod nr. [...]. Na podstawie zbioru dokumentów przy [...] [...] ustalono, iż właścicielem majątku [...] był A. G., który zmarł 5 lutego 1938 r. W przedmiotowym zbiorze dokumentów brak informacji o tym, aby prawo własności majątku [...] kiedykolwiek przysługiwało W. R. (poprzednikowi prawnemu skarżących).

Na ww. planie sytuacyjnym z 17 października 1949 r. (I. dz. [...]) wrysowane są dawne działki b. gm. kat. K. wraz z rejestrem pomiarowym, wykazem współrzędnych oraz spisem właścicieli poszczególnych działek. Zgodnie z ww. planem dawna działka nr [...], b. gm. kat. K. , o pow. 0,1800 ha stanowiła własność A. W.. Wskazana działka nr [...], b. gm. kat. K. , weszła w skład części działek: nr [...] i nr [...], obr. [...] K. , jedn. ewid. Z..

Jak wyżej wspomniano, do akt sprawy pozyskano operat pomiarowy z ustalenia granic wsi K. gromady P. lat 1958-1959 nr ks. rob. [...] wpisany do ewidencji składnicy geodezyjnej pod nr [...]. Zgodnie z protokołem ustalenia stanu posiadania we wsi K., gromady P. , pow. K. nr ks. robót 768 z roku 1958 - działka nr [...] stanowiła współwłasność F. K. i J. G. (w udziałach po 1/2 części) - kupno z gruntów majątku K. działka nr [...] stanowiła własność J. K. - kupno z gruntów majątku K. . Do akt sprawy pozyskano również operat pomiarowy dla wsi K. gromady Z. wykonany w 1976 r, 1. ks. zlec. [...] i [...], wpisany do ewidencji składnicy geodezyjnej 29 grudnia 1978 r. pod nr. [...] (operat nr [...]; [...]). Według wykazu zmian gruntowych dla wsi K., gromady Z. działka nr [...] o pow. 1,9470 ha, b. gm. kat. K. będąca współwłasnością J. G. (s. T. ) i F. K. (c. J. ) zmieniła właścicieli oraz podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 1,6810 ha oraz nr [...] o pow. 0,2600 ha, stanowiące współwłasność J. G. (s. T. i R.) oraz P. G., z d. K. (c. P. i F.) - akt własności ziemi nr [...]. Ponadto zgodnie z powyższym wykazem zmian gruntowych działka nr [...] o pow. 0,8130 ha, b. gm. kat. K. , będąca własnością J. K. (s. Ł. ) zmieniła właścicieli oraz podzieliła się na działki: nr [...] o pow. 0,6200 ha będąca własnością A. W. (s. F. oraz nr [...] o pow. 0,1710 ha będącą współwłasnością J. G. (s. J. i U.) oraz J. J. G. (c. W. i M.) - akt własności ziemi nr [...].

Postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. w K. Wydział I Cywilny z 14 marca 2014 r., sygn. akt I Ns [...], spadek po zmarłej P. G. z d. K. (c. P. i F.) na podstawie ustawy nabyli wprost: mąż J. G. oraz dzieci J. G. i A. W. - każdy po [...] części. Natomiast zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla K. w K. Wydział I Cywilny z 5 marca 2014 r., sygn. akt I Ns [...] spadek po zmarłym J. G. (s. T. i R.) na podstawie ustawy nabyły wprost: córka J. G. i córka A. W., każda po 1/2 cz.

Zgodnie z aktualną informacją ujawnioną w ewidencji gruntów dla gminy Z., działka nr [...] o pow. 1,6810, poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z. stanowi współwłasność J. G. (c. J. i P.) oraz A. W. (c. J. i P.) w udziałach po 1/2 cz. Podstawą wpisu prawa własności są orzeczenia: sygn. akt I Ns [...] i sygn. akt [...] Nieruchomość nie posiada założonej księgi wieczystej. Według aktualnej informacji z rejestru gruntów działka nr [...] o pow. 0,6200 ha, poł. w obr[...] K. , jedn. ewid. Z. stanowi własność A. W. (s. F. Nieruchomość nie posiada założonej księgi wieczystej. Zgodnie z pismem Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru Starostwa Powiatowego w K. z 17 lipca 2024 r. znak: GKiK-lll.6642.3151.2024.EL, brak jakichkolwiek dokumentów stanowiących podstawę wpisu prawa własności dla działki nr [...], poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z..

Nie odnaleziono dokumentów potwierdzających, aby działki ewidencyjne: nr [...] i nr [...], poł. w obr. [...] K. , jedn. ewid. Z. w granicach dawnej działki nr [...], b. gm. kat. K. stanowiły przedmiot wywłaszczenia ani też przejęcia na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego w drodze wywłaszczenia. Wobec czego organy nie zgodziły się ze stanowiskiem skarżących, jakoby przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona.

Reasumując organy stwierdziły, że przedmiotowej nieruchomości nie przysługuje status "nieruchomości wywłaszczonej", zatem nie podlega ona dyspozycji art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji przytoczył szczegółowo brzmienie art. 136 i 216 u.g.n., więc nie ma potrzeby ich powtarzania. Ostatecznie organ odwoławczy wskazał, że skoro nieruchomość, której dotyczy skarga, nie została wywłaszczona, to postępowanie jest bezprzedmiotowe.

Sąd podziela w pełni stanowisko organów. Trzeba z całą mocą podkreślić, że poczynione powyższe ustalenia nie zostały zakwestionowane. W skardze rozwijane są zupełnie alternatywne twierdzenia, które nie przystają do wspomnianego stanu faktycznego ustalonego w sprawie, dlatego Sąd się do nich nie odnosi.

Natomiast w sytuacji braku jakiegokolwiek związku między stanem faktycznym, a powoływaną normą prawną ( domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, w sytuacji, gdy nieruchomość nie została wywłaszczona i należy do osób fizycznych ) – w ocenie Sądu dopuszczalne jest rozstrzygnięcie w postaci umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego. "Jeśli nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego w sytuację prawną zindywidualizowanego podmiotu, sprawa administracyjna nie istnieje, a postępowanie administracyjne w niej uruchomione, jako bezprzedmiotowe podlegać musi umorzeniu. Wówczas bowiem, jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne - pozytywne czy negatywne - staje się prawnie niedopuszczalne" ( wyrok NSA z dnia 17 października 2023 r. I OSK 1283/20, publ. Lex/el.).

Jak natomiast wskazał NSA w wyroku z dnia 18 stycznia 2017r. I OSK 266/16, publ. Lex/el., "orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite w kwestii sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej dotyczącej zwrotu nieruchomości po stwierdzeniu przez organ administracji, że nieruchomość nie była przedmiotem wywłaszczenia lub wystąpienia przesłanek określonych w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z jednej strony przyjmuje się bowiem, że w takiej sytuacji postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1698/13 LEX nr 1665689, w wyroku z dnia 7 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1673/09, LEX nr 745124 a także wyroku z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt I SA 1539/99 - LEX nr 75555; wyroku z dnia 27 czerwca 1991 r., sygn. akt SA/Ka 60/91, OSP 1993/7/147 oraz wyroku z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 276/99 - OSP 2001/5/80; zob. też M. Wolanin, "Bezprzedmiotowość a bezzasadność roszczenia o zwrot nieruchomości wywłaszczonej", Przegląd Sądowy 2000/7-8/18). Prezentowany jest także pogląd, że stwierdzenie tej przesłanki powoduje, iż organy powinny orzec o bezzasadności żądania strony a nie o bezprzedmiotowości postępowania. Według tego poglądu prawidłowym rozstrzygnięciem jest merytoryczna decyzja odmawiająca zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 765/04, Lex nr 179226, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 listopada 2007 r., II SA/Gd 500/07, a także Tadeusz Woś - Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości, str. 228-229, wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2004 oraz glosa Ludwika Żukowskiego do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 276/99 - OSP 2001/5/80)". W cytowanym wyroku NSA opowiedział się za pierwszym z poglądów i pogląd ten Sąd orzekający w sprawie w pełni podziela. Zatem wobec braku związku między sytuacją faktyczną i prawną nieruchomości ( brak wywłaszczenia, przynależność do osób fizycznych nie mających związku ze skarżącymi) a przepisami o zwrocie nieruchomości wywłaszczonych prawidłowe było umorzenie postępowania.

Na tle wywodów skargi wymaga jeszcze podkreślenia, że organy działają na podstawie przepisów prawa ( zasada legalności). Oznacza to, że sprawa administracyjna jest rozpoznawana wówczas, gdy jest konkretny przepis mający zastosowanie do danego stanu faktycznego. W tym przypadku w kontekście przedstawionego żądania taka sytuacja nie zachodzi.

Z wymienionych przyczyn na zas. art. 151 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

-----------------------

ó