Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia NSA Joanna Zabłocka (spr.) Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska Protokolant Patrycja Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 27 września 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 12 sierpnia 2015 r. sygn. akt I SA/Sz 398/15 w sprawie ze skargi T.P. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od T.P. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 1200 (tysiąc dwieście) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt I SA/Sz 398/15 oddalił skargę T.S. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] stycznia 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego za 2012 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Dnia 16 kwietnia 2012 r. T.P. (Beneficjentka, Producentka) złożyła w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej. Zadeklarowała do płatności cztery działki rolne w ramach realizacji pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne w wariancie 2.09 Uprawy sadownicze i jagodowe (dla których zakończono okres przestawiania) o łącznej powierzchni 21,53 ha.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. (Kierownik Biura Powiatowego ARiMR) przyznał Beneficjentce płatność rolnośrodowiskową na 2012 rok do zatwierdzonego areału upraw drzewek owocowych 21,53 ha w kwocie 33.156,20 zł, którą przekazano na rachunek bankowy w dniu 25 stycznia 2013 r.

W dniu 17 kwietnia 2013 r. Beneficjentka złożyła wniosek kontynuacyjny o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 rok, w którym zadeklarowała uprawę jabłoni domowej w wariancie 2.9 na obszarze 21,51 ha.

W dniach 8 – 9 lipca 2013 r. w gospodarstwie Beneficjentki przeprowadzono kontrolę gospodarstwa metodą inspekcji terenowej w zakresie programu rolnośrodowiskowego. Stwierdzono, że obsada drzewek owocowych spełniających wymogi zapisane w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program Rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. Nr 33, poz. 262 ze zm. zwanego dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r., PRŚ 2009) jest mniejsza od wymaganej minimalnej obsady 125 sztuk drzewek na 1 ha (łącznie 2554 sztuk na 21,51 ha z zastosowaniem 5 % tolerancji) i wyniosła w sumie tylko 1015 sztuk. 863 drzewka zostały uznane za niezgodne z normami, ponieważ albo były martwe, częściowo martwe z uschniętym pędem głównym albo poniżej 80 cm wysokości. T.P. uczestnicząc w kontroli, nie zgodziła się z jej wynikami odnośnie stwierdzonej ilości drzewek i odmówiła podpisania protokołu. W piśmie z dnia 3 sierpnia 2013r zgłosiła zastrzeżenia co do ustalonej w kontroli ilości drzewek. W piśmie tym wskazała dodatkowo, że drzewka zostały zniszczone przez zwierzęta leśne i zadeklarowała, że nasadzenia zostaną uzupełnione jesienią, o czym poinformuje ARiMR. Do biura Powiatowego ARiMR w S. w dniu [...] listopada 2013r. wpłynęła od Beneficjentki informacja o uzupełnieniu brakujących nasadzeń.

Na podstawie ustaleń kontrolnych, Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2013r. odmówił T.P. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, organ II instancji decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał ją w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 września 2014 r. skargę na tę decyzję oddalił (sygn. akt I SA/Sz 544/14).

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zawiadomieniem z dnia 31 marca 2014r. poinformował Producentkę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych jej na mocy decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. o przyznaniu płatności rolnośrodowiskowej.

Decyzją z dnia 26 maja 2014r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego za 2012 r. w wysokości 33.156,20 zł. Organ wskazał, że w 2013 r. Beneficjentka naruszyła wymagania przewidziane dla wariantu 2.9 w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r., z czym - w myśl art. 18 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (zwanego dalej: rozporządzeniem nr 65/2011; Dz. Urz. WE nr L 25 z 28 stycznia 2011r. ze zm.) oraz § 39 ust. 1 rozporządzenia ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007/2013 (Dz.U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.: dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r., PRŚ 2013), wiąże się konieczność dokonania zwrotu płatności uzyskanych w latach poprzednich do działek, na których stwierdzono takie naruszenia. Oznaczało to w przypadku zobowiązania wieloletniego jakim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, konieczność dokonania zwrotu całości pomocy, jaką Beneficjentka otrzymała z tytułu realizacji wskazanego wariantu za 2012 rok.

Dyrektor [..] Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję pierwszoinstancyjną.

Organ odwoławczy stwierdził, że prawidłowo Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w zaskarżonej decyzji ocenił brak wystąpienia siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności i właściwie zastosował przepisy art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173 ze zm.: dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich) i § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. w celu ustalenia kwoty nienależnie pobranej płatności rolnośrodowiskowej za 2012 rok.

Odnosząc się do wniosków dowodowych strony organ odwoławczy stwierdził, że nie ma podstaw do ich przeprowadzenia, ponieważ żądania, zastrzeżenia czy też wyjaśnienia zostały wniesione i rozstrzygnięte w sprawie o przyznanie płatności na rok 2013, w tym w wyroku WSA z dnia 30 września 2014r. sygn. akt I SA/Sz 544/14.

T.P. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2015 r. na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę strony.

Na wstępie WSA przypomniał, że stosownie do art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011: "Pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono następujących obowiązków i kryteriów:

a) w przypadku środków, o których mowa w art. 36 lit. a) ppkt (iv) i (v) oraz lit. b) ppkt (v) rozporządzenia (WE) nr 1698/2005 - odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3, art. 40 ust. 2 oraz art. 47 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1698/2005, oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi; lub

b) kryteriów kwalifikowalności innych niż kryteria związane z wielkością obszaru lub liczbą zwierząt zadeklarowanych.

W przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.".

Zgodnie zaś z § 39 rozporządzenia rolnośrodoiwskowego z 2013 r., płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, jeżeli rolnik nie realizuje całego zobowiązania rolnośrodowiskowego lub nie spełnia innych warunków przyznania płatności rolnośrodowiskowej określonych w rozporządzeniu. Płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi również w przypadku, gdy rolnik: 1) nie przestrzega żadnych wymogów w ramach wariantu określonego pakietu, przy czym zwrotowi podlega ta część płatności, która została przyznana do działek rolnych, objętych danym wariantem (...). Zwrot tej płatności odbywa się w trybie i na zasadach określonych w przepisach o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.

Niespełnienie w 2013 roku wymogów przewidzianych dla programu rolnośrodowiskowego, które zostało stwierdzone w gospodarstwie Skarżącej w toku kontroli na miejscu, co zostało ustalone ostateczną decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w S. z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...], nakładało zatem na organy ARiMR obowiązek odzyskania płatności rolnośrodowiskowych, wypłaconych na rzecz Skarżącej w roku poprzednim z tytułu wariantu 2.9.

W ocenie WSA organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że wobec tego, iż pomniejszenia płatności z tytułu niespełniania wymogów, nakładane na podstawie § 27 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. i ujęte w załączniku nr 7 do tego aktu, za naruszenie obowiązku utrzymania minimalnej obsady drzew lub krzewów wynoszą 100%, konieczne jest zastosowanie takiego pomniejszenia płatności za 2012 rok, co jest równoznaczne z uznaniem całości pomocy wypłaconej Producentce za ten okres, za płatności nienależne. Również za stwierdzone naruszenie wymogu prowadzenia produkcji rolnej zgodnie z najlepszą wiedzą i kulturą rolną, przy zachowaniu należytej dbałości o stan fitosanitarny roślin, ww. załącznik nr 7 przewiduje zastosowanie analogicznego pomniejszenia należnych płatności, tj. o 100%.

W ocenie Sądu I instancji wobec powyższego bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 oraz § 39 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 bowiem w sprawie wystąpiły prawne przesłanki do orzeczenia o zwrocie całości środków wypłaconych Skarżącej w ramach realizacji programu rolnośrodowiskowego za 2012 rok, tj. 33.156,20 zł.

WSA wyjaśnił, że kwota ta stanowi kwotę płatności nienależnych, w rozumieniu art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. z 2008 r., Nr 98, poz. 634 ze zm.: dalej: ustawa o ARiMR).

WSA wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Kierownik Biura Powiatowego ARiMR decyzją z dnia [...] grudnia 2013r. odmówił T.P. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013, organ drugiej instancji decyzją z dnia [...] lutego 2014 r. utrzymał ją w mocy, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 września 2014 r. skargę na tę decyzję oddalił (sygn. akt I SA/Sz 544/14). W związku z tym organ odwoławczy prawidłowo stwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że wszelkie zarzuty i zastrzeżenia jakie odwołująca wniosła w sprawie, w tym zastrzeżenia do wyników z przeprowadzonej kontroli na miejscu zostały już wyjaśnione, a ustalenia organów zostały utrzymane w mocy.

WSA stwierdził również, że nie było podstaw do zastosowania § 45 ust. 7a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. z uwagi na to, że ogrodzenie uprawy skarżąca założyła dopiero w dniu [...] października 2013 r. pomimo, że położenie działki stwarzało realne zagrożenie ze strony zwierzyny, którego to zagrożenia skarżąca miała świadomość.

Sąd I instancji nie stwierdził, aby organ odwoławczy naruszył wskazane w skardze przepisy postępowania, w tym art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przewidziany w tych przepisach obowiązek wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego, przy zachowaniu ogólnych zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, w ocenie Sądu został należycie spełniony.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku T.P. wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

Wyrokowi zarzuciła:

I. Naruszenie prawa materialnego, tj.:

§ 45 pkt 7a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie brak okoliczności skutkujących koniecznością odstąpienia od zwrotu udzielonej pomocy;

art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżąca nienależnie pobrała płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego;

art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżąca nienależnie pobrała płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego;

§ 39 ust. 1 rozporządzenia rolnosrodowiskowego z 2013 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że Skarżąca nienależnie pobrała płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego;

niewłaściwe zastosowanie art. 47 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rady na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFFROW) oraz § 45 rozporzadzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., poprzez uznanie, że organ prawidłowo ich nie zastosował, w sytuacji, gdy Skarżąca informowała, że wystąpiły wyjątkowe okoliczności powodujące zamieranie i wysychanie drzewek, które uzasadniają odstąpienie od pomniejszenia płatności, co stanowi okoliczność, której nie można było przewidzieć w dniu rozpoczęcia realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego i będącą wynikiem przyczyn niezależnych od rolnika, a także uznanie, że wskazane dowody z zeznań świadków nie są odpowiednimi dowodami potwierdzającymi wystąpienie wyjątkowych okoliczności;

nie zastosowanie miarkowania kary w przypadku braku szkody - tj. nie uwzględnienie przez Sąd, iż stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły jedynie krótkiego okresu w trakcie trwania zobowiązania, natomiast decyzją organu pozbawiono Skarżącą całości płatności z tytułu Programu Rolnośrodowiskowego, w sytuacji gdy art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 65/2011 przewiduje możliwość żądania zwrotu części udzielonej pomocy;

II. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

poprzez uznanie, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 80 k.p.a, poprzez niepodjęcie wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz poprzez nie zgromadzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w szczególności poprzez pominięcie dowodów z: a. zeznań świadków: B.P>; R.O.; J.M.; A.J.;

b. dowodów z dokumentów załączonych do pisma Skarżącej z dnia 29 sierpnia 2014 roku, co w konsekwencji doprowadziło do niewyczerpującego rozpatrzenia całokształtu tego materiału oraz do uznania, iż Skarżąca nienależnie pobrała płatności z tytułu realizacji Programu Rolnośrodowiskowego;

2. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, tj, naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jed. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 ww. ustawy.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Na wstępie należy zauważyć, że sposób zredagowania zarzutów w rozpoznawanym środku odwoławczym zawiera pewne wady konstrukcyjne. Autor skargi kasacyjnej formułując zarzuty, nie uwzględnił, że przedmiotem kontroli instancyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Sąd ten nie stosuje przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ani też przepisów o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, a jedynie zobowiązany jest do kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu odwoławczego. Zatem podnosząc zarzuty naruszenia przepisów k.p.a. czy błędnego zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego należy powołać również stosowne przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który to akt prawny reguluje postępowanie sądowoadministracyjne i których naruszenia dopuścił się, w ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji. Ze względu na treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09 (publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), te braki skargi kasacyjnej nie stały na przeszkodzie do jej merytorycznego rozpoznania.

Skarga kasacyjna została oddalona ponieważ jej zarzuty są nieuzasadnione, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym była decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARiMR wydana w przedmiocie ustalenia skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego w 2012 r.

Okolicznością w sprawie niesporną jest to, że skarżącej przyznano płatność rolnośrodowiskową za 2012 r. za realizację pakietu 2 rolnictwo ekologiczne, wariant 2,9 uprawy sadownicze i jagodowe do zatwierdzonego areału drzewek owocowych 21,53 ha. Jest również okolicznością niesporną, że za 2013 r. skarżącej odmówiono płatności rolnośrodowiskowej w ww. pakiecie i wariancie, wobec stwierdzenia, że w roku tym obsada drzewek owocowych spełniających wymogi określone w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym z 2009 była mniejsza od minimalnej obsady 125 sztuk drzewek na 1 ha i wyniosła w sumie 1015 sztuk zamiast wymaganych 2554 sztuk. Stan faktyczny dotyczący uprawy – sadu w 2013 r. został ustalony w decyzji Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] grudnia 2013 r. o odmowie przyznania T.P. płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r., która to decyzja została utrzymana w mocy decyzją Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR z dnia [...] lutego 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 30 września 2014 r. sygn. akt I SA/Sz 544/14 skargę na tę decyzje oddalił, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt II GSK 22/15 oddalił skargę kasacyjną od ww. wyroku.

Okoliczności faktyczne dotyczące stanu uprawy - sadu w 2013 r. zostały ustalone w postępowaniu dotyczącym płatności na 2013 r., co znalazło odzwierciedlenie w ww. ostatecznych i prawomocnych decyzjach, w związku z czym okoliczności te nie podlegały badaniu w obecnie kontrolowanym postępowaniu, co prawidłowo zaakceptował Sąd I instancji.

Natomiast w postępowaniu dotyczącym ustalenia nienależnie pobranych płatności za 2012 r. organy ARiMR dokonały ustaleń w zakresie okoliczności, które mogłyby uzasadniać odstąpienie od obowiązku zwrotu płatności wypłaconych za ten rok w ramach programu rolnośrodowiskowego.

Wbrew twierdzeniu autora skargi kasacyjnej organy ARiMR nie kwestionowały faktu wystąpienia nadzwyczajnych okoliczności, które przy zachowaniu przez stronę obowiązku powiadomienia o ich zaistnieniu organu ARiMR w odpowiednim terminie, stanowiłyby podstawę do zwolnienia jej z obowiązku zwrotu płatności. Sąd I instancji uznał natomiast, że organy ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżąca nie dochowała wymogu powiadomienia o tych okolicznościach w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym mogła dokonać powiadomienia, bowiem dopiero w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. (po przeprowadzeniu kontroli na miejscu) poinformowała organ o powstaniu szkód w sadzie. Okoliczność ta nie została w skardze kasacyjnej podważona.

Z przedstawionych wyżej przyczyn podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów procesowych Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

Wobec ustalenia, że stan faktyczny sprawy nie został skutecznie zakwestionowany w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał oceny zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przed odniesieniem się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego należy przypomnieć, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest zobowiązaniem wieloletnim. Wywiązanie się przez rolnika z obowiązków przyjętych w ramach programu rolnośrodowiskowego ocenić trzeba w całym okresie 5-letniego zobowiązania, a stwierdzenie uchybień w realizacji tego programu oznacza niedotrzymanie zobowiązania i powoduje obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności za cały okres ich pobierania. Strona ubiegając się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej w ramach PROW 2007-2013 zobowiązała się do realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. W 2013 r. skarżąca nie zrealizowała zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Skarżąca, która nie spełniła w 2013 r. wymagania w zakresie minimalnej obsady drzew określonej w załączniku nr 3 do rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009, w istocie nie realizuje podjętego zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie upraw sadowniczych, w ramach którego pomoc finansowa przysługuje do działek rolnych uprawianych jako sady w okresie podjętego pięcioletniego zobowiązania. Minimalna obsada drzew (z tolerancją 5%), którą rolnik podejmujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe w zgłoszonym pakiecie i wariancie zobowiązuje się utrzymać stanowi warunek przyznania pomocy, a tym samym jej niedotrzymanie uznać należy za przypadek nieprzestrzegania stosownych zasad przydzielania pomocy w ramach programu rolnośrodowiskowego.

Zgodnie z art. 18 ust. 1 lit. a rozporządzenia nr 65/2011, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, przewidzianych w art. 36 lit. a ppkt iv rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 pomoc objęta wnioskiem ulega zmniejszeniu lub nie jest przyznawana, jeżeli nie spełniono odpowiednich norm obowiązkowych, a także minimalnych wymogów dotyczących stosowania nawozów i środków ochrony roślin, innych odpowiednich wymogów obowiązkowych, o których mowa w art. 39 ust. 3 rozporządzenia nr 1698/2005 oraz zobowiązań wykraczających poza takie normy i wymogi. Jednocześnie akapit drugi ustępu pierwszego art. 18 rozporządzenia nr 65/2011 stanowi, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, zmniejszenia pomocy, wykluczenia i odzyskiwanie mają zastosowanie również do kwot wypłaconych już z tytułu tego zobowiązania w latach wcześniejszych.

Przepis ten jest przepisem szczególnym odnoszącym się jedynie do zobowiązań wieloletnich, z którego wynika wyraźnie, że w przypadku zobowiązań wieloletnich, a takim jest zobowiązanie rolnośrodowiskowe, odzyskiwaniu podlegają także kwoty wypłacone dotychczas rolnikowi.

Wobec nierealizowania przez Skarżącą zobowiązania rolnośrodowiskowego za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało więc uznać zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Z tych samych przyczyn za nieuzasadniony należało uznać zarzut naruszenia § 39 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., który to przepis stanowi doprecyzowanie przez krajowego prawodawcę art. 18 ust. 1 rozporządzenia 65/2011.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 28 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, który stanowi, że pomoc i pomoc techniczna, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej. Zarzutem naruszenia tego przepisu nie można podważać zasadności uznania, że dana płatność jest płatnością pobraną nienależnie.

Wobec ustalenia, że nie są uzasadnione zarzuty kwestionujące nałożenie na skarżącą obowiązku zwrotu płatności rolnośrodowiskowych w sytuacji nierealizowania zobowiązania rolnośrodowiskowego (poprzez nierealizowanie zobowiązania w 2013 r.), należało przejść do oceny zarzutów skargi kasacyjnej zmierzających do wykazania, iż w sprawie na skutek niewłaściwego zastosowania § 45 pkt 7a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 i art. 47 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006, błędnie przyjęto, że w sprawie nie było okoliczności uzasadniających odstąpienie od dochodzenia zwrotu wypłaconej pomocy.

Po rozważeniu tych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że i one okazały się nieuzasadnione.

Przepis art. 47 ust.1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 przewiduje, że państwa członkowskie mogą uznać kategorie siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności przykładowo tylko wymienionych w tym przepisie, w których nie będą wymagać częściowego lub pełnego zwrotu pomocy otrzymanej przez beneficjenta.

Przypomnieć należy, że organy ARiMR oraz Sąd I instancji nie kwestionowały tego, że przyczyną niezrealizowania zobowiązania rolnośrodowiskowego w zakresie nieutrzymania minimalnej, określonej przepisami obsady drzew, było wystąpienie okoliczności zakwalifikowanych przez ARiMR jako siła wyższa. Brak zatem podstaw do uznania, że doszło do naruszenia art. 47 ust. 1 ww. rozporządzenia.

Samo stwierdzenie niezrealizowania zobowiązania na skutek wystąpienia zjawisk uznanych za siłę wyższą nie jest jednak wystarczające do odstąpienia od obowiązku odzyskiwania wypłaconej pomocy. Przesłanką niezbędną jest bowiem zgłoszenie przez beneficjenta, lub przez upoważnioną przez niego osobę wystąpienia przypadku siły wyższej. Zgłoszenie to musi był dokonane na piśmie, skierowane do właściwego organu i to w terminie 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba były w stanie dokonać tej czynności.

W rozpoznanej sprawie jest okolicznością niesporną, że Skarżąca wymogu powiadomienia w terminie 10 dni nie dochowała, bowiem poinformowała organ o powstaniu szkód w sadzie dopiero w piśmie z dnia 3 sierpnia 2013r. (po dokonaniu kontroli przez ARiMR) naruszając 10 dniowy termin określony w art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) 1974/2006, co trafnie stwierdził Sąd I instancji.

Trafnie również WSA zauważył, że nie było podstaw do zastosowania § 45 ust. 7a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. z uwagi na fakt, że ogrodzenie uprawy Skarżąca założyła dopiero 30 października 2013 r., pomimo, że położenie działki stwarzało realne zagrożenie ze strony zwierzyny.

Nie posiada usprawiedliwionych podstaw również zarzut naruszenia art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) 65/2011 poprzez niezastosowanie obowiązku zwrotu tylko części otrzymanej płatności i zastosowanie kary nieproporcjonalnej do powstałych naruszeń.

Art. 18 ust. 2 akapit pierwszy ww. rozporządzenia stanowi, że państwo członkowskie odzyskuje wsparcie lub nie przyznaje go lub określa kwotę zmniejszenia pomocy, w szczególności na podstawie rozmiaru, zasięgu i trwałości stwierdzonej niezgodności. Przepis ten ma charakter kompetencyjny i ramowy, wymagający uszczegółowienia w krajowym porządku prawnym, czego w RP wyrazem są przepisy ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich i wydane na jej podstawie rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r. oraz mające zastosowanie w sprawie zwrotu płatności rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r. Zasady stosowania obniżek i zmniejszeń oraz wykluczeń w zależności od wagi niezgodności realizują przepisy krajowe rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Porównanie regulacji krajowej zawartej w rozporządzeniu rolnośrodowiskowym 2013 z regulacją wspólnotową prowadzi do wniosku, że w prawie krajowym, nie ustanowiono zmniejszenia, (obniżki) nadmiernie dotkliwej w stosunku do wagi uchybienia co do wymagania utrzymania minimalnej obsady drzew w danym roku, za który wnioskowana jest płatność i w konsekwencji co do zwrotu płatności.

Z przedstawionych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego NSA orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 6 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).