Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 967/17 w sprawie ze sprzeciwu L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 18 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 967/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, oddalił sprzeciw L. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], w przedmiocie warunków zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym.

W dniu 18 lutego 2008 r. do Urzędu Miasta i Gminy w Rucianem - Nidzie wpłynął wniosek L. S. i Ł. K. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr A w obrębie geodezyjnym [...]- K., R. - obszar wiejski.

Decyzją z dnia [...] marca 2017 r., Burmistrz Miasta i Gminy Ruciane - Nida ustalił warunki dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr A w obrębie geodezyjnym [...] – K., R. - obszar wiejski. Organ wskazał, że planowana inwestycja spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 u.p.z.p.

W odwołaniu od powyższej decyzji B. i S. K., zarzucili jej naruszenie:

1) przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. 7, 8, 77 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie rozpatrzenie całego materiału dowodowego; art. 80 K.p.a. poprzez dokonanie oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób wybiórczy i dowolny, tj. z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów; art. 107 § 3 K.p.a. - poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji rozważenia wniosków dowodowych skarżących, jak również niedokonanie oceny wiarygodności i mocy dowodowej materiałów zgromadzonych sprawie,

2) przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 - dalej jako rozporządzenie) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w analizie funkcji ustalonego w sposób dowolny wskaźnika intensywności zabudowy; § 6 ust. 1 i 2 oraz § 7 rozporządzenia - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie w analizie w sposób wybiórczy zabudowań z działki sąsiadującej do ustalenia szerokości elewacji frontowej oraz górnej wysokości elewacji frontowej; art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie decyzji mimo niespełnienia warunku kontynuacji funkcji zabudowy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie, działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., u.p.z.p.) i art. 138 § 2 K.p.a. , uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Kolegium, przytaczając treść mających w sprawie zastosowanie przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia podniosło, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na obecnym etapie postępowania nie może być podstawą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. W sprawie granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone w odległości minimalnej, tj. trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Przy czym w analizie nie wykazano z jakich względów takie ustalenie granic obszaru analizowanego jest wystarczające. Wprawdzie podano, iż tak wyznaczony "obszar analizowany " pozwala na rzetelne określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście ochrony ładu przestrzennego, gdyż planowana do zabudowy nieruchomość znajduje się w bezpośredniej bliskości działki zabudowanej, jednakże dalsze wyniki analizy tego nie potwierdzają. Ponadto, w wyznaczonym obszarze analizowanym jedyną działką zabudowaną jest działka (nr B), na której znajduje się budynek mieszkalny i budynki gospodarcze. W pierwszej kolejności zatem należy rozważyć, czy zabudowa na działce nr B może być odniesieniem dla wnioskowanego na działce nr A budynku mieszkalnego. W tym zakresie można stwierdzić, że zabudowa jednorodzinna nie stanowi kontynuacji funkcji zabudowy zagrodowej. Skoro zaś zabudowa zagrodowa stanowi inny szczególny rodzaj zabudowy odróżniający ją od zabudowy np. jednorodzinnej i wielorodzinnej, to istnienie na danym terenie zabudowy zagrodowej uniemożliwia wprowadzenie na tym terenie zabudowy jednorodzinnej. Zasadnym zatem byłoby uwzględnienie wniosku skarżących o przeprowadzenie uzupełniającego postępowania celem wyjaśnienia, czy zabudowa zagrodowa na tej działce służy obsłudze gospodarstwa rolnego i jakiego rodzaju działalność rolnicza jest tam prowadzona. Powyższe ustalenia mają zasadniczy wpływ na przebieg dalszego postępowania, gdyż pozwolą ustalić, czy wskazana zabudowa może być odniesieniem dla planowanej w pierwszej kolejności - w zakresie kontynuacji funkcji, zaś w następnej w zakresie wskaźników wynikających z rozporządzenia.

W skardze na powyższą decyzję L. S. wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 7, art. 8 i art. 12 K.p.a. Podniosła, że przedmiotowa analiza jest kompletna i może stanowić podstawę do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił sprzeciw.

W ocenie Sądu, Kolegium trafnie uznało, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie wyjaśniono czy ustalenie granic obszaru analizowanego jest wystarczające. Wyjaśnienia takiego nie można także odnaleźć w analizie architektoniczno-urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji organu pierwszej instancji. Z regulacji § 3 ust. 2 rozporządzenia wynika, że zostały w nim określone minimalne odległości obszaru analizowanego. Uzasadnienie przyjętego przez organ obszaru analizowanego, w tym jego granic, musi znajdować oparcie w zasadzie dobrego sąsiedztwa. Wyznaczony obszar analizowany ma być bowiem podstawą do ustalenia przesłanek dobrego sąsiedztwa, w tym przesłanki kontynuacji funkcji. Zdaniem Sądu Kolegium słusznie wskazało, że wprawdzie podano w analizie, że tak wyznaczony "obszar analizowany " pozwala na rzetelne określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w kontekście ochrony ładu przestrzennego, gdyż planowana do zabudowy nieruchomość znajduje się w bezpośredniej bliskości działki zabudowanej, jednakże dalsze wyniki analizy tego nie potwierdzają.

Sąd stwierdził, że analiza jest wadliwa również z uwagi na brak szczegółowego opisu działki, której zabudowa i zagospodarowanie stanowiły dla organu wzorzec dla ustalenia charakterystycznych parametrów nowej zabudowy. Z treści przedmiotowej analizy nie wynika bowiem, czy zabudowania na działce nr B kwalifikują się jako tzw. zabudowa zagrodowa. Zasadne jest stanowisko Kolegium, co do konieczności uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, spór sprowadza się natomiast do oceny, czy Kolegium działając jako organ odwoławczy mogło we własnym zakresie przeprowadzić analizę architektoniczno-urbanistyczną i w konsekwencji wydać merytoryczną decyzję w sprawie. W ocenie Sądu, Kolegium ma rację twierdząc, że oparcie analizy na błędnie wyznaczonym obszarze analizowanym oznacza przeprowadzenie postępowania dowodowego z istotnym naruszeniem przepisów postępowania, które powinno skutkować ponownym przeprowadzeniem analizy w sprawie przez organ pierwszej instancji, oraz że organ odwoławczy w sprawie dotyczącej warunków zabudowy nie może przeprowadzić na nowo analizy.

Organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym ma bowiem kompetencję do przeprowadzenia tylko uzupełniającego postępowania dowodowego, natomiast analiza jest kluczowym dowodem w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Zakres postępowania odwoławczego w tej materii wykracza poza granice uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 K.p.a., a działanie takie, w oczywisty sposób naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, określoną w art. 15 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła L. S. Wyrok zaskarżyła w całości i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, a mianowicie art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a. polegające na uznaniu, iż warunkach przedmiotowej sprawy organ drugiej instancji w sposób uzasadniony skorzystał z możliwości wydania decyzji kasatoryjnej, w sytuacji gdy przeprowadzona analiza urbanistyczno- architektoniczna dotycząca wymagań jest kompletna i nie ma żadnych przeszkód do wydania na jej podstawie decyzji o warunkach zabudowy i nie ma potrzeby uzupełniania postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji.

W oparciu o powyższy zarzut kasacyjny wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Zasadność zarzutu naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 64e P.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 K.p.a., zależy od tego, czy zaistniała przesłanka koniecznych do wyjaśnienia w sprawie okoliczności mających istotny wpływ na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy.

W myśl art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Zastosowanie dyspozycji art. 138 § 2 zdanie pierwsze K.p.a. jest zatem uwarunkowane przesłankami procesowymi. Pierwsza polega na tym, że doszło do naruszenia przepisów postępowania w trakcie postępowania zakończonego decyzją organu pierwszej instancji, zaś druga sprowadza się do tego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Konieczne jest spostrzeżenie, że wykazanie zaistnienia tych przesłanek następuje na określonej podstawie materialnoprawnej. Tylko niewyjaśnienie istotnych okoliczności faktycznych zapisanych w hipotetycznym stanie faktycznym daje podstawy do ustalenia, że spełniona jest przesłanka, według której, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (patrz: Barbara Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", C.H. Beck 2017, s. 728). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a., do czego uprawnia art. 64e P.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Doprecyzować warto, że sytuacja ta ma miejsce, gdy naruszenie procesowe stanowiące pierwszą z wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. przesłanek, skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy. Ten wzajemny związek obu przesłanek potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy.

Ponadto, wykładnia art. 64e P.p.s.a., nie może być oderwana od okoliczności określonej sprawy, w tym zwłaszcza norm procesowych i materialnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia. Sprawa w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest rozstrzygana na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dalej "u.p.z.p." oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wyrażającym zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jak powszechnie się przyjmuje zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym. Oznacza to, że wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Nowa zabudowa powinna zatem odpowiadać charakterystyce urbanistycznej, w tym m.in. w zakresie kontynuacji funkcji, zabudowy już istniejącej, a rzetelne określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy [zob. Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 515, 517].

W tym miejscu należy wskazać, że narzędziem służącym, czy zachodzą przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana też analizą architektoniczno-urbanistyczną (§ 3 rozporządzenia). Sporządzenie analizy architektoniczno-urbanistycznej ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu. Analiza urbanistyczna ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki tej analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami prawa przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarówno Sąd pierwszej instancji, jak i Samorządowe Kolegium odwoławcze zasadnie uznały, że przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza architektoniczno-urbanistyczna nie może być podstawą do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium słusznie wskazało, że organ pierwszej instancji, winien wyjaśnić, czy zabudowa na działce B może być odniesieniem w zakresie kontynuacji funkcji. Wskazać trzeba, że w postępowaniu przed organem pierwszej instancji złożone zostały dowody w postaci opinii mgr inż. K. Z. z dnia 9 lutego 2017 r. na temat możliwości wydania decyzji o warunkach zabudowy dla działki A oraz zaświadczenie Sołtysa Sołectwa K. z dnia 14 lutego, w którym stwierdza się, że zabudowa na działce ew. B jest zabudową zagrodową. Burmistrz Miasta i Gminy Ruciane – Nida w prowadzonym postępowaniu w żaden sposób nie odniósł się do powyższych dokumentów.

Uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rodzaj zabudowy ma istotne znaczenie dla oceny, czy zachodzi przesłanka kontynuacji funkcji. Zabudowy jednorodzinnej nie można utożsamiać z zabudową zagrodową. Zabudowa zagrodowa obejmuje zabudowania o charakterze gospodarczym (produkcyjnym) oraz mieszkaniowym służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy pojmować funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa, jako pewnej całości produkcyjnej. W świetle art. 553 K.p.c., za gospodarstwo rolne uważa się bowiem grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego (por. wyroki NSA: z dnia 16 października 2009 r., sygn. akt II OSK 1632/08, i z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2333/12, dostępne w CBOSA http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przypomnieć jednak należy pogląd, według którego, kontynuacja funkcji nie oznacza wymogu istnienia w obszarze analizowanym zabudowy identycznej z zabudową planowaną. Bez ustalenia rzeczywistej funkcji istniejącej zabudowy, nie jest możliwe rozważenie tego zagadnienia w warunkach konkretnej sprawy.

Przeprowadzona przez organ pierwszej instancji analiza nie odnosi się do zabudowy zagrodowej. Skoro w dalszym postępowaniu należy ponownie przeprowadzić analizę, na obszarze analizowanym określonym w sposób wskazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, to Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że istniały podstawy do wydania zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182a P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.