Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Niedźwiedź Sędziowie WSA Piotr Fronc (spr.) AWSA Anna Kopeć po rozpoznaniu w dniu 9 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. O. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Kamionka Wielka w przedmiocie wykonania decyzji własnej z dnia 27.06.2024r. znak GKiOS.6331.3.2023 w sprawie dotyczącej stosunków wodnych I. zobowiązuje Wójta Gminy Kamionka Wielka do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wójt Gminy Kamionka Wielka dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania w zakresie wykonania decyzji własnej z dnia 27.06.2024r. znak GKiOS.6331.3.2023 w sprawie dotyczącej stosunków wodnych; III. stwierdza, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa; IV. zasądza od Wójta Gminy Kamionka Wielka na rzecz skarżącego R. O. kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

R. O. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy Kamionka Wielka w sprawie wykonania decyzji ww. organu z dnia 27 czerwca 2024 r. znak: GKiOŚ.6331.3.2023.

Skarżący wniósł o:

1. stwierdzenie bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania przez Wójta Gminy Kamionka Wielka,

2. zobowiązanie organu do wykonania decyzji z dnia 27 czerwca 2024 r. w zakreślonym przez Sąd terminie,

3. stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

4. zasądzenie kosztów postępowania.

Z akt sprawy wynika, że decyzją Wójta Gminy Kamionka Wielka z dnia 27 czerwca 2024 r. znak: GKiOŚ.6331.3.2023 nakazano Gminie wykonanie dwóch odwodnień w terminie 4 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji. Prace zostały zrealizowane częściowo z uwagi na powstałe wątpliwości co do przebiegu geodezyjnego pasa drogowego oraz brak zgody właścicielki działki (T. O.) na wejście w teren jego posesji.

Postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 2 września 2025 r. znak: SKO-PW-4171-47/25 stwierdzono, że Wójt dopuścił się bezczynności.

Skarżący zarzucając organowi bezczynność oraz przewlekłe prowadzenie postępowania argumentował, że bezzasadne jest powoływanie się przez organ na brak zgody na odprowadzanie wód z drogi gminnej na działkę [...]. Skarżący wyjaśnił, że działka drogowa nie znajduje się w jego władaniu, nie została ujęta w treści decyzji dot. wykonania odwodnienia, a wykonanie decyzji nie zostało uzależnione od jego zgody.

Ponadto skarżący wskazał, że pomimo toczących się ustaleń pomiędzy nim a gminą oraz zgody skarżącego na przedstawioną mu propozycję dot. zamiany gruntów w związku z bezumownym zajęciem części działki skarżącego pod drogę gminną, finalnie nie przedstawiono mu żadnych rozwiązań ani projektów.

Organ wniósł w odpowiedzi o oddalenie skargi.

Organ wyjaśnił, że wykonał częściowo nakaz wynikający z decyzji dot. instalacji odwodnienia, jednak podczas wykonywania prac powstały wątpliwości co do przebiegu geodezyjnego pasa drogowego. Pomiary geodezyjne wykazały, że część odwodnienia drogi gminnej jest usytuowana na działce nr [...]. Na dzień wydania decyzji, organ nie miał wiedzy w tym przedmiocie, przez co działka ta nie została objęta decyzją.

Pomimo kilkukrotnych wezwań, organ nie uzyskał zgody właścicielki działki nr [...] na wejście w teren jej działki w celu wykonania pozostałych prac odwodnieniowych.

Następnie w związku ze śmiercią T. O. organ zwrócił się do jej męża (skarżącego) o udzielenie informacji czy zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. Skarżący nie udzielił jednak w tym przedmiocie odpowiedzi. Informacja taka jest natomiast niezbędna celem uzyskania zgody od właściwej osoby na wejście w teren. Organ wyjaśnił jednocześnie, że nie jest możliwe poprowadzenie wód opadowych i roztopowych innym przebiegiem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm. - p.p.s.a.). Zgodnie z ww. przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Należy zauważyć, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki określone w ustawie. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem skargi do sądu administracyjnego może być bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4. Zgodnie natomiast z art. 53 § 2b p.p.s.a. skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu.

Dla dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania istotne jest zatem zainicjowanie toku zaskarżenia przewidzianego w art. 37 k.p.a., tj. wniesienie ponaglenia do organu wyższego stopnia. Sąd stwierdza, że strona skarżąca spełniła warunek formalny skargi wynikający z powołanego wyżej art. 53 § 2b p.p.s.a. , wniosła bowiem ponaglenie w piśmie z dnia 29 kwietnia 2025 r. tj. przed wniesieniem skargi datowanej na dzień 15 lipca 2025 r., a nadanej za pośrednictwem operatora pocztowego dnia 25 lipca 2025 r. W związku z tym stwierdzić należy, iż strona skarżąca skutecznie wniosła skargę, co pozwala poddać ją merytorycznej ocenie. Przesądzenie kwestii wyczerpania przez skarżących trybu przedsądowego stanowi podstawę do zbadania zasadności zarzutów merytorycznych skargi.

Stosownie do art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności,

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa,

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (art. 149 § 2 p.p.s.a.).

W przedmiotowej skardze zarzucono organowi bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania zmierzającego do zrealizowania nakazu wykonania prac odwodnieniowych, zawartego w decyzji Wójta Gminy Kamionka Wielka z dnia 27 czerwca 2024 r. znak: GKiOŚ.6331.3.2023. W decyzji tej zakreślono termin wykonania prac, które miały został zrealizowane w okresie 4 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji.

W związku z tym, że złożona skarga zarzuca jednocześnie bezczynność jak i przewlekłe prowadzenie postępowania należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie zwracał uwagę na rozróżnienie między bezczynnością, a przewlekłością postępowania. Definicja legalna "bezczynności" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., stanowi, że stan ten zachodzi, jeżeli "nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1" (art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a.). W tym ujęciu dochowanie przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, względnie jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a., wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Z kolei pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy. Potwierdza to definicja legalna "przewlekłości" wprowadzona do k.p.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., zgodnie z którą stan ten zachodzi, jeżeli "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ulega przy tym wątpliwości, że zastosowanie przywołanych, kodeksowych definicji "bezczynności" oraz "przewlekłości" rozciąga się także na przepisy p.p.s.a., co oznacza, że skarga na bezczynność organu jest skargą na "bezczynność" w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na "przewlekłość", o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. Skoro niniejsza sprawa dotyczy zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania, to sąd zobowiązany jest wskazać w uzasadnieniu wyroku, które działania organu miały w jego ocenie charakter bezczynności, a które przewlekłości oraz określić, które działania organu stanowią bezczynność rażąco naruszającą prawo, a które stanowią o przewlekłości rażąco naruszającej prawo (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2024 r., sygn. akt III OSK 307/22 oraz z dnia 13 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 2883/24).

Biorąc pod uwagę powyższe wytyczne oraz okoliczności niniejszej sprawy Sąd doszedł do wniosku, że organ dopuścił się zarówno bezczynności, jak i przewlekłości postępowania.

Aspekt bezczynności realizuje się przede wszystkim w braku jakiejkolwiek procesowej reakcji na formalny wniosek stron z dnia 5 czerwca 2025 r. o wszczęcie postępowania egzekucyjnego (k. 405). W odpowiedzi nastąpiła wyłącznie wymiana pism informacyjnych pomiędzy wydziałami urzędu gminy oraz skierowano do skarżącego pismo wyjaśniające (k.409, 413). Ponadto organ – pomimo podjęcia prac nakazanych w decyzji – ewidentnie nie doprowadził do ich zakończenia w terminie zakreślonym w decyzji, który to termin został przez niego określony na dzień 28 lutego 2025 r. (k. 389).

O przewlekłości świadczy z kolei fakt, że organ podejmował działania wykonawcze, były one jednak nieskuteczne. Nakazane prace odwodnieniowe zostały wykonane jedynie w części. Natomiast w momencie, gdy okazało się, że granice działki drogowej są sporne, a prace wymagają wejścia w teren nieruchomości należącej do skarżącego oraz jego żony, organ wstrzymał się z ich prowadzeniem.

W odpowiedzi na skargę organ obarczył odpowiedzialnością za taki stan rzeczy skarżącego oraz jego żonę, którzy najpierw mieli uniemożliwiać organowi wejście na teren ich nieruchomości, a następnie samego skarżącego, który nie reagował na pisma wzywające go do udzielenia informacji o dziedziczeniu po jego zmarłej żonie. Ze skargi oraz pism znajdujących się w aktach sprawy z kolei wynika, że przyczyną postawy skarżącego jest jego przekonanie o bezprawnym zajęciu przez gminę części jego działki pod drogę gminną oraz brakiem podjęcia przez gminę działań mających na celu zamianę gruntów, która wcześniej została skarżącemu zaproponowana.

Przedmiotem niniejszego postępowania nie jest rozstrzygnięcie powyższego sporu, a jedynie terminowość wykonania decyzji, której organ z pewnością nie sprostał. Nawet jeżeli racja leży po stronie organu, winien on podjąć procesowe kroki, które dałyby temu wyraz i ustrzegłyby go od odpowiedzialności za przekroczenie terminu załatwienia sprawy. Należy bowiem pamiętać, że administracyjne terminy załatwienia sprawy nie mają charakteru absolutnego. Stosownie do art. 35 § 5 k.p.a. do terminów załatwienia sprawy "nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów doręczania z wykorzystaniem publicznej usługi hybrydowej, o której mowa w art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 18 listopada 2020 r. o doręczeniach elektronicznych, okresów zawieszenia postępowania, okresu trwania mediacji oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo przyczyn niezależnych od organu". W aktach sprawy brakuje jednak jednoznacznych dokumentów, które pozwoliłyby ocenić, jakie okresy nie powinny być uwzględnione przy liczeniu terminu załatwienia niniejszej sprawy.

Tak czy inaczej należy zwrócić uwagę, że termin wykonania prac, pomimo, że został narzucony przez gminę samej sobie, został przekroczony. Jak bowiem wskazała gmina w piśmie z dnia 19 lutego 2025 r. prace odwodnieniowe miały zostać ukończone 28 lutego 2025 r. (k. 389).

Wobec powyższego Sąd zobowiązał organ na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. do wydania aktu lub dokonania czynności w terminie 30 dni od otrzymania odpisu wyroku (pkt I wyroku), ponieważ zarzut bezczynności i przewlekłości okazał się zasadny, o czym orzeczono na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w pkt II wyroku.

Jednocześnie Sąd uznał, że bezczynność miała miejsce bez rażącego naruszenia prawa. Kwalifikacja naruszenia jako rażącego musi natomiast posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie, w związku z tym dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków (por. np. wyrok NSA z 26 marca 2024 r., III OSK 659/23). W orzecznictwie sądowym stan rażącej przewlekłości odnosi się do wadliwości obciążającej postępowanie o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, mającej miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa (por. wyrok NSA z 8 grudnia 2021 r., II OSK 2024/21). Orzeczenie o rażącej, czyli kwalifikowanej postaci przewlekłości jest zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić.

Mając na uwadze przedstawiony wyżej całokształt okoliczności niniejszej sprawy, taki przypadek, zdaniem Sądu, nie wystąpił w niniejszej sprawie. Sam fakt, że część prac odwodnieniowych została wykonana świadczy o tym, że gmina nie miała zamiaru uchylać się od wykonania tych robót (których konieczność wynikała z decyzji wójta gminy). Prace zostały wstrzymane z powodu komplikacji geodezyjnych oraz sporu z właścicielami sąsiedniej nieruchomości. Organ podejmował próby kontynuacji robót, jednak okazały się one nieskuteczne.

Z tych też przyczyn Sąd orzekł, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, które miało miejsce bez rażącego naruszenia prawa (pkt IV sentencji wyroku).

O kosztach (pkt IV sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.