II SA/Po 224/22 - Wyrok

Data orzeczenia	2022-07-19	
Data wpływu	2022-04-04	
Sąd	Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu	
Sędziowie	Jakub Zieliński /przewodniczący/
Jan Szuma
Paweł Daniel /sprawozdawca/	
Symbol z opisem	6145 Sprawy dyrektorów szkół
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)	
Hasła tematyczne	Oświata	
Sygn. powiązane	III OSK 2346/22	
Skarżony organ	Prezydent Miasta	
Treść wyniku	stwierdzono nieważność zaskarżonego zarządzenia	
Powołane przepisy	Dz.U. 2021 nr 0 poz 1082; art. 63; Ustawa z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe - t.j.
Dz.U. 2021 nr 0 poz 1428; par. 5 ust. 2, par. 6, par. 8 ust. 2 pkt 3; Rozporządzenie Ministra Edukacji Narodowej  z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego  przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej
Dz.U. 2022 nr 0 poz 329; art. 147 par. 1, art. 200; Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.	
Sentencja
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 lipca 2022 r. sprawy ze skargi D. M. na zarządzenie Prezydenta Miasta Poznania z dnia 30 grudnia 2021 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora zespołu szkół 1. stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia; 2. zasądza na rzecz skarżącej od Prezydenta Miasta Poznania kwotę 300,- (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.	
Uzasadnienie
Wniesioną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargą (data nadania: 28 lutego 2022 r.) D. M. zaskarżyła zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 30 grudnia 2021 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w P., ul. [...] podnosząc zarzuty naruszenia art. 63 ust. 10 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082, dalej również jako: "ustawa") oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (tekst jedn. Dz. U. z 2021, poz. 1428, dalej również jako: "rozporządzenie"). Skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi oraz stwierdzenie nieważności Zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 30 grudnia 2021 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w P., ul. [...] ewentualnie o uwzględnienie skargi oraz czynność przeprowadzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w P. oraz [...] Prezydenta Miasta z dnia 30 grudnia 2021 r. zostały przeprowadzone z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi opisano okoliczności związane z przeprowadzeniem konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w P., ul. [...], wskazując następnie, że organ prowadzący dokonał jego zatwierdzenia (zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 30 grudnia 2021 r.) pomimo istnienia przesłanek zobowiązujących do jego unieważnienia oraz zarządzenia ponownego przeprowadzenia konkursu. Zdaniem skarżącej procedura konkursowa zawierała nieprawidłowości, które mają wpływ na wyniki konkursu, a które dotyczyły podejmowania czynności niezgodnie z przepisami rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej.

Następnie skarżąca wskazała, że w dniu 28 grudnia 2021 r. zwróciła się do Prezydenta Miasta z pismem stanowiącym wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a Prezydent Miasta pismem z dnia 24 stycznia 2022 r. (doręczonym skarżącej w dniu 27 stycznia 2022 r.) podniósł, że nie zachodzą przesłanki do unieważnienia i zarządzenia ponownego przeprowadzenia konkursu. Tym samym skarżąca zachowała 30-dniowy termin do wniesienia skargi.

W dalszej kolejności skarżąca podniosła, że podstawą wniesienia niniejszej skargi są następujące nieprawidłowości w procedurze przeprowadzenia przez Prezydenta Miasta konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w P., ul. [...]: dokonanie oceny merytorycznej kandydata na podstawie dotychczasowej działalności obejmującej sprawowanie funkcji dyrektora - co jest niezgodne z § 5 ust. 2 rozporządzenia; przeprowadzenie głosowania w sposób nie gwarantujący zachowanie tajności oraz bez określenia jakichkolwiek zasad umożliwiających ustalenie wyników głosowania - co jest niezgodne § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia.

Zdaniem skarżącej, zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia komisja, po rozmowie z każdym z kandydatów, dokonuje ich merytorycznej oceny. Ocenie podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki. Członkowie komisji mogą zadawać kandydatom pytania. W przedmiotowej sprawie komisja dokonywała oceny dotychczasowej pracy dyrektora poprzez zadawanie szeregu pytań odnoszących się do działań, czynności, inicjatyw itp., które miały miejsce w okresie pełnienia funkcji dyrektora szkoły. A jak wiadomo ocena taka dokonywana jest w innym trybie i na innych zasadach. Jest to o tyle istotne, że kandydatka ok. 6 miesięcy przed konkursem otrzymał ocenę bardzo dobrą. Komisja prowadziła natomiast dyskusję z kandydatem w zakresie jego dotychczasowych działań jako dyrektora szkoły, co nie tylko jest sprzeczne z przepisami rozporządzenia, ale również niedopuszczalna z punktu widzenia prowadzenia procedury konkursowej, bowiem gdyby przyjąć, że w konkursie istnieje kilku kandydatów to komisja prowadziłaby różne oceny według różnych kryteriów oceny.

W ocenie skarżącej kolejną rażącą nieprawidłowością był brak bezstronności i obiektywizmu niektórych członków komisji konkursowej. W trakcie rozmowy z kandydatem członkowie komisji prezentowali jednoznacznie nieprzychylne nastawienie, które przejawiało się zarówno w komunikacji werbalnej, jak i niewerbalnej. Zgodnie natomiast z § 5 ust. 2 rozporządzenia komisja konkursowa wysłuchuje kandydata oraz może zadawać pytania kandydatowi. Rozporządzenie nie upoważnia komisji do: przedstawiania na bieżącą recenzji przez poszczególnych członków komisji, stałego komentowania wygłoszonej przez kandydata prezentacji czy wręcz negowania stanowiska kandydata. Działania dotyczące tylko niektórych członków komisji, wpływały bezpośrednio na cały proces konkursu, w tym w szczególności na jego najważniejszą część, a mianowicie przedstawienie swoich zamierzeń komisji przez kandydata. Nieukrywana niechęć, negatywne komentarze, wzdryganie ramionami, parskanie - to tylko niektóre zachowania, które prowadzą do destabilizacji emocjonalnej każdej osoby (w szczególności kandydata w procedurze ocennej) prezentującej publicznie określone treści, ale również uniemożliwiają jakiekolwiek zaprezentowanie przygotowanego przez kandydata materiału. Zdaniem skarżącej powyższe prowadzi do jednoznacznego wniosku sprowadzającego się nie tylko do naruszenie procedury konkursowej w zakresie, o którym mowa w § 5 ust 2 rozporządzenia, ale również do konstatacji o braku obiektywizmu i bezstronności członków komisji do kandydata. Odwołując się do orzecznictwa sądów administracyjnych skarżąca wskazał, że zachowania wskazujące na brak obiektywizmu dotyczą części składu powołanej komisji konkursowej wskazuje na istnienie innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu zgodnie z normą zawartą w § 8 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia. Nie do zaakceptowania jest z punktu widzenia zasad praworządności przeprowadzenie konkursu przez komisję, mającą w swoim składzie członków, co do których w świetle dokumentów istnieją wątpliwości co do ich obiektywizmu i bezstronności.

W dalszej części skargi skarżąca podniosła, że zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym. Każdy z członków komisji dysponuje jednym głosem. Konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji. Brak zachowania tajności głosowania stanowi samodzielną przesłankę skutkującą obowiązkiem unieważnienia konkursu przez organ prowadzący, o której mowa w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia. W związku z uzyskanymi przeze mnie informacjami - przekazanymi przez członka komisji S. Z. - komisja przeprowadziła w ocenie skarżącej wadliwą procedurę głosowania, która doprowadziła w szczególności do niemożliwości ustalenia wyników głosowania oraz skutkowała brakiem tajności. Po pierwsze Komisja działała bez określenia jakichkolwiek zasad, reguł czy procedur określających sposób działania, tryb podejmowania decyzji przez komisję oraz sposób przeprowadzenia głosowania, w tym ustalenia jego wyników. Komisja nie sporządziła regulaminu pracy (w tym sposobu podejmowania decyzji), jak również nie opracowała czy też nie ustaliła tego typu reguł. Sama procedura głosowania została podana przez K. L. - Przewodniczącą komisji bezpośrednio przed samym głosowaniem. Proces głosowania przebiegał w obecności wszystkich członków komisji, którzy siedząc przy tym samym stole otrzymali od Przewodniczącej komisji karty do głosowania, po czym jednocześnie członkowie komisji oddawali głos. W związku z faktem, że w niniejszym konkursie udział zgłosił tylko jeden kandydat głosowanie zostało przeprowadzone w ten sposób, że w przypadku głosu "za" na karcie do głosowania wpisywano odpowiednią adnotację - zaznaczano symbol X w kratce. W innym przypadku nie dokonywano jakichkolwiek adnotacji oddając "głos pusty" – nie zawierający jakiejkolwiek wzmianki czy dana osoba jest za czy przeciw czy może wstrzymuje się od głosu. Powyższe oznacza, że zasada tajności głosowania została w sposób rażący naruszona - każdy członek komisji miał wiedzę o głosowaniu lub nie przez innego członka komisji. Dodatkowo, miało miejsce pośrednie wpływanie na głosowanie określonych członków (np. pracownicy wydziału oświaty głosowali w obecności swojego przełożonego). Skarżąca zauważyła, że w przedmiotowej sprawie doszło do sytuacji w której komisja posiada karty głosowania, gdzie zostało wypełnione stosowne miejsce - prostokąt - znakiem X oraz karty, które nie zawierają jakichkolwiek adnotacji. Analizując tą sytuację dojść należy do wniosku, że wyłącznie 1. oddano głosy na kandydata oraz 2. wstrzymano się od głosu. Brak jest przy tym głosów przeciwnych. W związku z tym, kandydat powinien uzyskać pozytywną decyzję komisji. Niemożliwe staje się zatem obecnie ustalenie wyników głosowania (abstrahując od zarzutu braku tajności głosowania). Nadto, sposób interpretowania powyższego przyznała sobie jedna osoba - Przewodnicząca komisji. Żaden inny członek komisji nie dokonywał tzw. liczenia głosów, w tym oceny czy zwrócony pusty głos jest głosem przeciw czy może wstrzymującym się.

Odpowiadając na skargę Prezydent wniósł o jej oddalenie. W jego ocenie za niezasadny uznać należało zarzut skarżącej dotyczący wadliwej oceny dotychczasowego pełnienia przez nią funkcji dyrektora szkoły. W niniejszej sprawie komisja, zgodnie z upoważnieniem wynikającym z rozporządzenia, zadawała pytania (co znajduje odzwierciedlenie w protokole posiedzenia komisji konkursowej) służące głównie doprecyzowaniu przedstawionej przez skarżącą koncepcji funkcjonowania i rozwoju szkoły, również w niewielkim zakresie, w kontekście dotychczasowych działań dyrektora, jak również specjalistycznej wiedzy, którą powinien posiadać każdy dyrektor placówki oświatowej. Odnosząc się do zarzutu braku bezstronności wyjaśniono, że ze sporządzonego przez Wydział Oświaty Urzędu Miasta [...] opisu przebiegu konkursu wynika, że żadna z przedstawionych przez skarżącą okoliczności nie miała miejsca - wbrew jej twierdzeniom koncepcja funkcjonowania i rozwoju placówki została przedstawiona (odczytana), (a zadawane przez członków komisji pytania były formułowane w sposób stonowany i z zachowaniem form grzecznościowych). Z uwagi na fakt, iż przebieg konkursu ma charakter rozmowy (co wynika z § 5 rozporządzenia), przez którą zgodnie z definicją słownika języka polskiego PWN należy rozumieć wzajemną wymianę myśli, za niewykluczoną należy uznać możliwość komentowania przez członków komisji przedstawionych przez kandydata twierdzeń jak i zadawania pytań służących doprecyzowaniu jego wcześniejszej wypowiedzi, czy też podsumowania przebiegu rozmowy celem upewnienia się co do zrozumienia stanowiska rozmówcy. Wszystkie te działania mają bowiem na celu prowadzenie z kandydatem dyskusji pozwalającej na dokonanie jego oceny merytorycznej i upewnienie się co do posiadania przez niego wiedzy niezbędnej na stanowisku, które chce objąć. Jak podkreślono, w niniejszej sprawie zarówno na etapie powoływania komisji konkursowej jak i w toku postępowania, żaden uprawniony (uczestnik konkursu lub członek komisji) nie występował z wnioskiem o wyłącznie którejkolwiek z osób, jak również nie zostały spełnione przesłanki obligatoryjnego wyłączenia z pracy w komisji konkursowej, wobec czego zasadnym jest stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie żadne okoliczności nie wskazują na brak zachowania przez członków komisji obiektywizmu.

Przechodząc do zarzutów związanych z wadliwością głosowania organ wyjaśnił, że zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia, komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym. Każdy z członków komisji dysponuje jednym głosem, a nadto w świetle § 6 ust. 2 rozporządzenia za wyłonionego kandydata uważa się osobę, która otrzymała bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji. Celem utajnienia głosowania jest uniemożliwienie zidentyfikowania głosu wyborcy, a zatem sposób jego przeprowadzenia ma przeciwdziałać możliwości ustalenia w jaki sposób głosowała konkretna osoba. W toku przeprowadzonego w konkursie głosowania, celem realizacji zasady tajności każdy z członków komisji otrzymał kartę do głosowania na której miał zaznaczyć, czy oddaje głos za danym kandydatem - w innym przypadku oddawał niewypełnioną kartę do głosowania. Nadto, przed przeprowadzeniem głosowania przewodniczący komisji konkursowej wydał jej członkom instrukcje dotyczące głosowania, w tym m.in. odnoszące się wymogu zachowania tajności głosowania, obowiązku oddania złożonej karty do głosowania bezpośrednio na ręce przewodniczącego, jak również zostali oni pouczeni o możliwości oddalenia się od pozostałych członków komisji. W ocenie organu zasadnym jest zatem stwierdzenie, iż w niniejszym postępowaniu zapewnione zostały warunki do tajnego oddawania głosów. Zastosowana w niniejszym postępowaniu procedura (tj. zaznaczanie na karcie wyłącznie głosu za kandydatem) nie powoduje naruszenia zasady tajności głosowania, bowiem każdy z członków komisji głosował samodzielnie, podczas głosowania znajdował się w odległości od innych członków, nadto mógł oddalić się od innych członków komisji tak aby uzyskać pewność, że nikt nie będzie miał wglądu do wypełnianej przez niego karty do głosowania. Odwołując się do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego organ wyjaśnił, że nie sposób utożsamiać zasady tajności głosowania z bezwzględną i trwałą niemożnością ustalenia, kto spośród oddających głos, w jaki sposób zagłosował. W przeciwnym razie należałoby bowiem uznawać, że do naruszenia tej zasady dochodzi np. w każdym przypadku, gdy głosowanie jest jednomyślne (tj. wszystkie głosy oddane "za", bądź wszystkie "przeciw") - wszak wówczas także możliwa jest "identyfikacja treści głosu z osobą głosującą". Dlatego nie sposób mówić o naruszeniu tajności głosowania, w rozumieniu § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, w sytuacji, gdy do ujawnienia treści głosu oddanego przez konkretną osobę nie dochodzi na skutek wadliwej organizacji procedury głosowania lub bezprawnego działania innych osób, lecz poprzez własne działanie zainteresowanej osoby.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej również jako: "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Podkreślenia wymaga, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na: akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a.).

Na wstępnie należy zwrócić uwagę, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zmianami). Zgodnie z powołanym przepisem: "Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów". W związku z tym zarządzeniem z dnia 01 czerwca 2022 r. Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.

Zaskarżone zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta z dnia 30 grudnia 2021 r. w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkół nr [...] w P., ul. [...] jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Zgodnie z powyższym przepisem kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 (tj. inne niż akty prawa miejscowego), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. W świetle przepisu art. 147 § 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

W przypadku aktów organów gmin, przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze ustawy z dnia 08 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 713; dalej jako: "u.s.g."), stosownie do którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Według art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. stwierdzenie nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy następuje wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Powołana regulacja nie typizuje istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa. Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: wydanie zarządzenia przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia zarządzenia określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą wydania zarządzenia, czy też naruszenie procedury jego wydania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r., sygn. akt 412/11, Baza NSA.).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Postępowanie konkursowe zmierzające do wyłonienia kandydata na określone stanowisko powierzane przez organ administracji państwowej lub samorządowej jest postępowaniem w sprawie z zakresu administracji publicznej (por.: uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2006 r., sygn. akt I OPS 7/05, ONSAiWSA 2007, Nr 1, poz. 2). Czynności podejmowane w toku konkursu, na podstawie i w granicach prawa, przez organ administracji publicznej mają charakter władczych czynności publicznoprawnych, których adresatem są uczestnicy konkursu realizujący swoje własne uprawnienia do udziału w konkursie. Kwestia zatem, że zaskarżone zarządzenie stanowi akt z zakresu administracji publicznej nie może budzić żadnych wątpliwości. Należało natomiast rozważyć dopuszczalność złożenia skargi w kontekście spełnienia pozostałych kryteriów określonych w powołanym art. 101 ust. 1 u.s.g., a więc czy został naruszony interes prawny lub uprawnienie skarżącego poprzez wydanie zaskarżonego zarządzenia.

W ocenie Sądu okolicznością bezsporną pozostaje, że skarżąca posiadała legitymację skargową w rozpatrywanym przypadku. Uczestniczyła ona bowiem w konkursie na stanowisko dyrektora szkoły, a zarządzenie w przedmiocie zatwierdzenia (wyniku) konkursu posiada walor rozstrzygnięcia ostatecznego w postępowaniu konkursowym i zostało podjęte, co podniesiono na wstępie, w sprawie z zakresu administracji publicznej. Bezsprzecznie wynik konkursu wpływa bezpośrednio i konkretnie na sferę potencjalnych uprawnień uczestnika postępowania konkursowego.

Spełnione zatem zostały warunki formalne do złożenia skargi w przedmiotowej sprawie.

Materialnoprawną podstawą wydanego w sprawie rozstrzygnięcia był art. 63 ust. 1 i 3 oraz art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej. Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa oświatowego, w przypadku szkół i placówek prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego zadania i kompetencje organu prowadzącego, określone w art. 10 ust. 1 pkt 1-5 i 7, art. 62 ust. 2, art. 63 ust. 1, 12-14, 18 i 20, art. 66 ust. 1, art. 68 ust. 7 i 9, art. 91 ust. 8 oraz art. 128 ust. 1 - wykonuje odpowiednio: wójt (burmistrz, prezydent miasta), zarząd powiatu, zarząd województwa. Z kolei według art. 63 ust. 1 i ust. 3 tej ustawy - stanowisko dyrektora szkoły lub placówki powierza organ prowadzący szkołę lub placówkę, a kandydata na stanowisko dyrektora placówki, o której mowa w ust. 2, wyłania się w drodze konkursu. Jak stanowi § 8 ust. 2 przywołanego rozporządzenia wykonawczego - organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu.

Przedmiotowym zarządzeniem zatwierdzono wyniki konkursu na stanowisko dyrektora, przy czym przedmiotem oceny sądu administracyjnego w niniejszym przypadku jest bowiem wyłącznie ustalenie, czy istniały podstawy faktyczne i prawne do podjęcia zaskarżonego aktu i czy w tej materii nie doszło do naruszenia prawa. Stąd też w ramach prowadzonego postępowania Sąd nie mógł kontrolować prawidłowości ustalenia składu osobowego komisji konkursowej, gdyż kwestia powyższa została uregulowana odrębnie wydanym zarządzeniem

Zarzuty skargi koncentrują się w pierwszej kolejności na próbie wykazania braku obiektywizmu komisji konkursowej. Odnosząc się do powyższych zarzutów wskazać należy, że zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia komisja, po rozmowie z każdym z kandydatów, dokonuje ich merytorycznej oceny. Konsekwentnie ocenie podlega w szczególności przedstawiona przez kandydata koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznego przedszkola, publicznej szkoły lub publicznej placówki. Członkowie komisji mogą zadawać kandydatom pytania, a komisja konkursowa, po rozmowie z każdym z kandydatów, dokonuje merytorycznej oceny kandydata pod względem kompetencji niezbędnych od wykonywania zadań na stanowisku dyrektora placówki. Z przytoczonej regulacji rozporządzenia jednoznacznie wynika, iż wpływ na ostateczną ocenę każdego z kandydatów ma nie tylko przedstawiona koncepcja funkcjonowania i rozwoju publicznego placówki, ale również, z uwagi na posłużenie się przez ustawodawcę pojęciem "w szczególności", inne, nieokreślone ustawowo czynniki, za które ze względu na cel przeprowadzenia konkursu (tj. wyłonienie osoby na stanowisko dyrektora) należy uznać np. poprawność odpowiedzi na zadawane pytania. Co więcej, § 5 ust. 2 rozporządzenia wprost upoważnia członków komisji do zadawania pytań, a z uwagi na ich nieokreślony katalog zasadnym wydaje się stwierdzenie, że mogą one dotyczyć wszelkich kwestii związanych z osobą kandydata, a więc również kwestii związanych z zajmowanym dotychczas stanowiskiem dyrektora szkoły. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia – jak chce tego skarżąca, aby zadane pytania mogły być postrzegane w kategorii naruszenia prawa.

Idąc dalej, zarzuty związane z brakiem obiektywizmu członków komisji konkursowej dla swojej skuteczności musiałby zostać, w ocenie Sądu, podparte obiektywnymi, a więc weryfikowalnymi okolicznościami. Wyłączenie członka komisji z powodu wątpliwości, co do jego bezstronności wobec skarżącej - byłoby możliwe, jednak czynność taka wymagałaby zgłoszenia przez nią stosownego zastrzeżenia. Co istotne, sama skarżąca nie zgłaszała do organu wniosku o wyłączenie członka komisji, a stawiane zarzuty dotyczące nieprzychylnego nastawienia komisji, które przejawiało się zarówno w komunikacji werbalnej, jak i niewerbalnej, przesądzają jedynie o subiektywnym odczuciu skarżącej. Nie jest to zatem kategoria prawna, która mogłaby stanowić podstawę do zakwestionowania postępowania konkursowego. W treści skargi skarżąca wskazuje co prawda, że nie do zaakceptowania jest z punktu widzenia zasad praworządności przeprowadzenie konkursu przez komisję, mającą w swoim składzie członków, co do których w świetle dokumentów istnieją wątpliwości co do ich obiektywizmu i bezstronności, jednakże ani w skardze, ani w aktach sprawy nie przedstawiono powyższych dokumentów.

Odrębną natomiast kwestią pozostaje kwestia zachowania tajności głosowania. I tak, zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia komisja wyłania kandydata na stanowisko dyrektora w głosowaniu tajnym. Każdy z członków komisji dysponuje jednym głosem. Konkurs wyłania kandydata na dyrektora, jeżeli jeden z uczestników otrzyma bezwzględną większość głosów obecnych członków komisji. Sąd podziela przy tym stanowisko skarżącej, że brak zachowania tajności głosowania stanowi samodzielną przesłankę skutkującą obowiązkiem unieważnienia konkursu przez organ prowadzący, o której mowa w § 8 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia.

Jak wynika z akt sprawy głosy oddawane przez poszczególnych członków komisji były oddawane na przygotowanych uprzednio kartach do głosowania, przy czym na kartach powyższych wskazano, że w przypadku oddania głosu "za" na kartce należy zaznaczyć symbol X w kratce. Nie przewidziano natomiast oddawania głosów przeciw, czy też wstrzymujących się, co powoduje, że w przypadku braku oddania głosu za skarżącą, członek komisji zwracał niewypełnioną kartę do głosowania. Tak przyjęty sposób głosowania niewątpliwie naruszał zasadę tajności głosowania i to w stopniu rażącym.

Po pierwsze, głosowanie odbywało się przy udziale wszystkich członków komisji – z czym nie polemizuje organ w odpowiedzi na skargę. Również w protokole komisji nie wskazano, aby głosowanie odbyło się w inny sposób. Tym samym podczas trwania głosowania istniała możliwość ustalenia, który członek komisji konkursowej zagłosował za kandydaturą skarżącej. Zasada tajności głosowania została w sposób rażący naruszona - każdy członek komisji miał wiedzę o głosowaniu przez innego członka komisji, przy czym wiedza powyższa wynikała z wadliwej organizacji procedury głosowania, nie zaś z uwagi na działanie osoby oddającej głos. Co więcej, taki sposób głosowania powodował, że jak zasadnie wywodzi skarżąca, mogło mieć miejsce pośrednie wpływanie na głosowanie określonych członków komisji.

Sąd zauważa, że powyższy sposób głosowania rodzi dalsze konsekwencje, gdyż może powodować, na co zasadnie również zwraca uwagę skarżąca, trudności z ustaleniem wyników (czy brak głosu stanowił głos wstrzymujący, czy głos przeciwny), jak również może stanowić podstawę do ewentualnego manipulowania wynikami poprzez postawienie znaku X na oddanej, a nie wypełnionej, karcie do głosowania. Jest to o tyle istotne, że liczenia głosów dokonywała tylko jednak osoba – przewodniczący komisji. Sąd nie zarzuca komisji, aby w ramach głosowania doszło do jakiejkolwiek manipulacji dotyczących ustalonych wyników, to jednak ocena Sądu dotycząca organizacji głosowania, w tym rozdanych kart do głosowania wskazuje na nieprawidłowości w sposobie głosowania, co stanowi wystarczającą przesłankę dla stwierdzenia nieważności zaskarżonego zarządzenia. Z punktu widzenia przepisów rozporządzenia nie trzeba bowiem wykazywać, aby stwierdzone nieprawidłowości miały wpływ na głosowanie. Dla zaistnienia powyższego skutku wystarczy samo stwierdzenie, że sposób głosowanie nie odpowiadał zasadzie tajności, gdyż daje podstawę do zakwestionowania podjętych czynności.

Przedstawione powyżej okoliczności przesądzają w ocenie Sądu, że procedura głosowania została przeprowadzona w sposób wadliwy, który skutkował brakiem tajności. Tym samym doszło do naruszenia § 6 ust. 1 i 2 oraz § 8 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, stanowiącego kwalifikowane naruszenie prawa, dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały.

O kosztach postępowaniu orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powyższej ustawy zasądzając zwrot uiszczonego wpisu w wysokości 300,- zł.